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1、中国留守儿童教育政策分析伴随农村人口不断向城市流动，农村留守儿童教育与管理问题成为社会各界普遍关注的话题。为促进留守儿童发展，中央和地方出台了相关法规和政策。各地学校和社区进行了不懈探索、形成了多元化关爱模式。为正确认识农村留守儿童问题，寻求有效的解决之道，从理论与实践结合的角度对现有留守儿童政策进行反思是十分必要的。本研究着重于政策分析通过对留守儿童政策文本和实践模式的梳理，剖析现有政策之优劣，提出留守儿童政策的努力方向。研究资料主要来自三方面：（1）20052007年，华中师范大学课题组在中国五省实证调查和田野访谈中获得的信息；（2）2007年2月，教育部基础教育司为课题组提供的中国部分省
2、市留守儿童政策文本；（3）2007年34月，华中师范大学课题组成员从网络和报刊杂志搜集的有关各地关爱农村留守儿童的信息。需要指出的是，2006年12月华中师范大学课题组已经完成了对湖北、安徽、河南、四川、河北等五省留守儿童的实证调查 雷万鹏. 中国五省农村留守儿童调研报告. 2007年2月.。在此调查基础上，我们对中国五省农村留守儿童生存状态与儿童发展中面临的问题有了比较深刻理解。作为后续研究，留守儿童教育政策分析着力于讨论政策设计与政策实施对农村留守儿童发展需求的满足程度。下面，我们将从三个方面展开论述：（1）政策描述；（2）政策分析；（3）政策建议。一、政策描述总体看，中国目前各地有关农村
3、留守儿童发展的政策措施主要包括三个部分：“中央政策法规”、“地方政策文本”和“典型关爱模式”。（一）中央政策法规1、关于农民工地位与权益保护2006年国务院关于解决农民工问题的若干意见（以下简称农民工问题若干意见）。农民工问题若干意见指出：“农民工已成为产业工人的重要组成部分。大量农民进城务工或在乡镇企业就业，对我国现代化建设作出了重大贡献”；“尊重和维护农民工的合法权益，消除对农民进城务工的歧视性规定和体制性障碍，使他们和城市职工享有同等的权利和义务”；“转变政府职能，加强和改善对农民工的公共服务和社会管理，发挥企业、社区和中介组织作用，为农民工生活与劳动创造良好环境和有利条件”；“输出地政
4、府要解决好农民工托留在农村子女的教育问题”；“在全社会形成关心农民工的良好氛围。社会各方面都要树立理解、尊重、保护农民工的意识，开展多种形式的关心帮助农民工的公益活动”上述政策法规对农民工的社会地位给与清晰定位，这种定位为农民工子女（包括农村留守儿童）教育和发展提供了重要基础。这表明：农村留守儿童教育与健康发展不仅是教育系统内的事务，更是体现社会公平、推动经济发展、促进社会稳定的重要组成部分。2、未成年人保护和教育2004年中共中央、国务院关于加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见对包括未成年人思想道德建设问题作了重要指示。意见指出，“要高度重视流动人口家庭子女的义务教育问题。进城务工就业农
5、民流入地政府要建立和完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制。流出地政府要积极配合做好各项服务工作”；“要采取多种手段，支持中西部地区和农村开展未成年人道德实践活动”；“各级党委和政府要把加强和改进未成年人思想道德建设作为一项事关全局的战略任务，纳入经济社会发展总体规划，列入重要议事日程，切实加强和改善领导”。2006年中华人民共和国未成年人保护法分别从家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护、法律责任等方面提出了保护未成年人的法律原则和政策措施。未成年人保护法指出：“父母或者其他监护人应当创造良好、和睦的家庭环境，依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务”；“父母或者其他监护人应
6、当关注未成年人的生理、心理状况和行为习惯，以健康的思想、良好的品行和适当的方法教育和影响未成年人，引导未成年人进行有益身心健康的活动”；“父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护”；“全社会应当树立尊重、保护、教育未成年人的良好风尚，关心、爱护未成年人”；“各级人民政府应当保障未成年人受教育的权利，并采取措施保障家庭经济困难的、残疾的和流动人口中的未成年人等接受义务教育”。以上法律法规和政策尽管没有专门针对农村留守儿童，但它们对家庭教育的重视、对父母监护责任重要性的规定以及对农民工子女义务教育重要性的强调，为农村留守儿童政策制定提供了明晰的
7、方向。父母外出打工并不能懈怠对子女的监护责任，留守儿童的健康成长始终是父母最重要的义务和责任。3、新义务教育法颁布实施2006年颁布实施的中华人民共和国义务教育法（以下简称新义务教育法）指出：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”；“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。依法实施义务教育的学校应当按照规定标准完成教育教学任务，保证教育教学质量。社会组织和个人应当为适龄儿童、少年接受义务教育创造良好的环境”。 关于义务教
8、育经费问题，新义务教育法有明确规定。新义务教育法提出：“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。国务院和地方各级人民政府将义务教育经费纳入财政预算，按照教职工编制标准、工资标准和学校建设标准、学生人均公用经费标准等，及时足额拨付义务教育经费，确保学校的正常运转和校舍安全，确保教职工工资按照规定发放”。新义务教育法以法律形式确定了义务教育的公益性、公平性，提出义务教育必须建立公共财政保障制度。这些法律规定对农村教育发展具有重要意义，包括农村留守儿童在内的义务教育阶段适龄儿童将广泛受益。事实证明：义务教育新机制实施后，包括农村留守儿童在内的农
9、村家庭经济负担大为降低，上学积极性大为提高。（二）地方政策文本各地有关农村留守儿童教育和管理的政策文本很多。通过阅读部分省市，如湖北、安徽、江西、四川、重庆、浙江、福建有关留守儿童教育与管理的政策文本，我们发现各地关爱留守儿童的政策措施丰富多样，也有很多共同特征。1、突出政府责任各地普遍认识到留守儿童教育和发展对经济和社会发展的重要性，突出强调政府责任。比如，2004年湖北省教育厅颁布关于加强农村外出务工农民子女教育和管理的若干意见，以及2005年湖北省委宣传部等部门联合颁布关于加强农村外出务工人员子女教育和管理的意见强调留守儿童教育工作的重要性，强调各级党委、政府要统一思想、担负留守儿童教育
10、和管理的责任。2006年江西省教育厅等部门颁布关于开展关爱农村留守儿童行动的意见也强调政府在留守儿童教育和发展中的重要角色，提出：“输出地政府要解决好农民工托留在农村的子女教育问题”；“各级教育部门充分发挥学校育人主阵地作用，各级妇联组织充分发挥妇联在家庭中的工作优势和协调、维权、教育、服务的组织优势，各级文明办将关爱农村留守儿童工作纳入到三个文明建设中，各级关工委充分发挥五老作用。农业、民政等部门也在职责范围内积极开展工作”。广西壮族自治区在关于进一步做好我区农民工子女义务教育工作的若干意见指出：“农民工户籍所在地教育行政部门负责解决好本地区农村留守义务教育工作”；“要加强农村寄宿制中小学的
11、建设和管理。各级教育行政部门要在地方政府的领导下，尤其是农村劳动力输出规模大的地方，要把做好农村留守儿童教育工作与农村寄宿制学校建设结合起来，满足包括留守儿童在内的广大农民子女寄宿需求”。2006年成都市人民政府办公厅关于加强农村留守儿童管理服务工作的实施意见指出：“建立健全市、区（市）县、乡（镇）三级政府工作责任制。将农村留守儿童管理服务工作纳入全市统筹城乡发展和建设社会主义新农村的总体任务中，通过财力、物力、人力的合理配置，不断完善农村社会公共服务机制和设施建设，切实为农村留守儿童提供服务”；“充分发挥乡（镇）政府在农村留守儿童管理服务工作中的基础作用”；“从2006年开始，逐步在乡（镇）
12、建立农村留守儿童家庭服务中心，建立劳务输出人员家庭档案，加强对劳务输出人员和农村留守儿童的管理服务。各乡（镇）政府每年春季（3月1日前）、秋季（9月1日前）要组织开展本辖区内农村留守儿童的普查统计工作，要督促村委会、学校与农村留守儿童家长共同签订留守儿童管理教育责任书，保证适龄儿童接受义务教育的入学率、完成率，控制辍学率”。2、发挥学校主渠道作用湖北、安徽、江西、四川、重庆、福建和浙江等省在有关留守儿童的政策文本中不约而同地突出学校的主渠道作用。各省对学校关爱留守儿童提出了具体要求，这些要求主要包括以下几个方面：（1）建立留守孩子档案和联系卡制度。其基本内容包括：学生的基本情况、家长姓名、家庭
13、详细住址、联系电话，家长务工单位的详细地址、联系电话，监护人或其委托监护人的职业、详细地址、联系电话、身体状况、年龄等。学校要指定专人负责建档及管理工作。通过联系卡制度的建立，使学校加强与学生家长及其他监护人的联系，形成以学生为中心的关爱网络，时刻关注孩子的成长；（2）建立对留守学生的结对帮扶制度。根据留守学生实际情况，动员和组织学校的教职员工对他们进行“一对一”的结对帮扶，随时掌握孩子的思想、学习、生活方面的情况及困难，并及时帮助解决；（3）建立关爱留守学生的应急机制。各级教育行政部门和中小学校建立完善安全教育和管理的各项规章制度，层层建立安全工作责任制和安全工作预案，建立留守学生突发事件的
14、应急机制。留守孩子在校期间如遇突发事件，要依法迅速采取适当的救助处理措施，并立即告知留守孩子的委托监护人和在外务工的家长，同时按规定及时报告上级有关主管部门；（4）改进和加强心理健康教育。针对一些留守孩子的品德行为偏差和心理障碍问题，学校要加强学生的日常行为规范的指导和训练，结合实际开设好有关德育课程。有条件的学校，可设立“心理咨询室”或“倾诉信箱”，有针对性地开展心理咨询活动，增强学生的心理调适能力。要建立留守孩子与其父母或监护人交流与沟通的“绿色通道”，开设亲情专用电话或电子信箱，让学生家长与孩子定期保持联系，使家长在外务工放心，学生在校学习安心。举行文艺、体育、科技和社会实践活动，让留守
15、孩子在欢乐和睦、积极向上的环境中学习、成长。3、家庭、社会各界广泛参与、建构立体关爱网络留守儿童教育与管理问题不仅仅是学校的责任，社会和家庭也要广泛参与。很多省市鼓励有条件的地方和社会力量创办“留守孩子托管中心”，以此形成政府、社区、学校、家庭四级联动、齐抓共管的教育和管理模式。比如，湖北、安徽、河北等省提出要建立学校、社会、家庭共同参与关爱留守儿童的管理网络； 江西、四川、浙江、福建等省提出：要加强对家庭教育的指导。各级教育行政部门和学校要按规定切实办好家长学校，并定期通过举行培训班、座谈会、报告会等途径，加强对孩子家长或其他监护人的教育和培训，使之转变思想观念和教育方式，提高教育和监护孩子
16、的水平。江西省提出，家长学校“应做到八有即有教学计划、有规范教材、有授课老师、有备课笔记、有授课记录、有档案资料、有规章制度、有工作总结；定期开展留守儿童监护人培训、优秀家长教子经验交流等活动，并利用节假日等外出务工人员记中返乡之际，举办留守儿童家张培训班，帮助留守儿童监护人和家长更新家教观念，学习掌握家教知识和方法，提高监护能力”。2006年3月四川省青神县人民政府关于做好农村留守儿童教育保护试点工作的实施意见指出：“各乡（镇）成立农村留守儿童保护站、援助站，对生活困难，家境贫困的留守家庭开展爱心援助，使它们安心学习和工作。有条件的村组、学校设立留守儿童亲情活动室，开设亲情热线，开展亲子互动活动，缓解留守儿童心理压力”。2005年重庆市鸣玉镇“关爱留守儿童教育
