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1、浙江大学博士学位论文 义务教育及其财政制度研究 1 目目 录录 1 导论1 1.1 问题的提出.1 1.2 本文的结构2 1.3 本文的分析方法5 2 义务教育制度及相应的财政制度：文献综述6 2.1 关于义务教育制度的经济学理论6 2.2 义务教育财政管理体制的研究14 2.3 义务教育财政支出决定制度的研究文献22 2.4 对已有研究的评价与本论文的研究方向25 3 基础教育制度变迁的历史决定原理28 3.1 基础教育制度的历史演变28 3.2 基础教育制度变迁的经济学分析32 3.3 基础教育制度变迁的历史决定原理39 4 义务教育制度及其经济学解释45 4.1 义务教育概述45 4.2
2、 义务教育制度的经济学解释50 4.3 历史决定原理在义务教育发展过程中的应用58 5 中国现阶段基础教育制度的选择63 5.1 中国工业化与义务教育推行的历史过程63 5.2 中国义务教育的发展状况与制度建设.65 5.3 义务教育是中国现阶段基础教育制度的必然选择.73 6 义务教育财政管理体制79 6.1 义务教育投资体制确定的影响因素分析79 6.2 义务教育经费管理者的确定88 6.3 义务教育财政资金的转移支付制度.94 7 义务教育经费的来源与管理103 7.1 中外义务教育经费来源的比较分析103 7.2 中国制度内义务教育经费的定量分析113 浙江大学博士学位论文 义务教育及
3、其财政制度研究 2 7.3 义务教育经费财政努力程度不足的制度分析122 8 中国义务教育财政管理制度构建和完善133 8.1 义务教育投资体制与管理体制的确定133 8.2 义务教育经费转移支付制度的设计.142 8.3 义务教育财政资金的预算管理制度.151 参考文献：156 发表论文情况：169 致谢： 170 浙江大学博士学位论文 义务教育及其财政制度研究 1 1 导论导论 1.1 问题的提出问题的提出 义务教育制度自欧美国家率先从 19 世纪下半叶开始实施以来，已有一百多 年的历史。当人类社会迈入 21 世纪，在全球 192 个国家或地区中已经有 170 个 国家宣布实施义务教育。
4、2000 年举办的有 180 多个国家参加的 “世界教育论坛” ， 提到了到 2015 年世界各国普及面向所有儿童的免费初等教育行动计划。因此义 务教育是现代政府提供的最基本的公共服务， 义务教育经费长期以来作为一个国 家政府的财政支出项目是理所当然的事实， 似乎在这一点上国人包括政府早就达 成了共识。然而现实中义务教育的困境在上世纪末使其受到了广泛的关注。义务 教育的困境表现在以下方面： 1 上世纪 90 年代， 为解决农民负担过重的问题、 规范农村的公共分配关系， 在我国安徽等地进行了农村“费改税”改革试点。改革的内容是取消包括为教育 筹资在内的所有当时由农民直接负担的各种收费、集资和摊派
5、，除国家规定的农 业税及农业税附加以外，不允许再向农民收缴任何行政性收费、基金等，从制度 上规范农村分配关系。 改革的结果是减轻农民负担， 但同时也使乡镇的财力大减。 乡镇政府是我国农村主要承担义务教育事权职责的一级政府， 其义务教育经费有 一半左右来自对农民的收费或集资。税费改革使义务教育资金的缺口增大，义务 教育这一项“重中之重”的重大工程没有了资金来源。这样改革中就出现了一个 两难的选择：要减轻农民的负担，就要取消包括为义务教育筹资项目在内的各种 收费，则农村的义务教育难以维持和发展；反之，如果要在现行体制下保证义务 教育正常的经费来源， 则农民的负担难以减轻， 农村的公共分配关系也难以
6、规范。 2义务教育是一项以法律形式规定的重大国策，在我国的各种文件中也充 分认识到义务教育的重要性， 甚至对义务教育的财政支出增长比例也做了法律的 规定。但在现实中，义务教育经费的短缺是一个普遍的现象，法律所规定的支出 并没有实现，直接影响了义务教育普及的进度，使义务教育普及的目标由 1990 年、2000 年又到 2007 年而一再推迟。义务教育财政经费的不足不仅存在于经济 不发达地区， 而且存在于经济发达地区； 不仅存在于农村， 同样存在于城市。 “穷 浙江大学博士学位论文 义务教育及其财政制度研究 2 国办大教育”是中国几十年教育财政经费不足的不变的重要依据。 3义务教育本质上是一种对直
7、接消费者实行强制与免费的教育制度，其经 费来自以税收等形式统一征收的财政收入。我国自上世纪 90 年代在义务教育领 域就存在着学校等机构向学生家长乱收费的问题， 已经引起了公众广泛的关注与 不满， 为治理乱收费的问题， 政府出台了一系列政策， 如 1996 年出台 关于 1996 年在全国开展中小学乱收费工作实施意见的通知 ， 1997年国家教委印发的 1997 治理中小学乱收费工作的意见以及关于规范当前义务教育阶段办学行为的若 干原则意见 ，1998 年关于义务教育阶段办学体制改革实验工作若干意见的通 知 ，近几年的“一费制”等等。然而，义务教育阶段的收费混乱问题始终没有 得到有效的解决。
8、4义务教育是一项在全世界普遍推行的基础教育制度，自上世纪 80 年代 以来，国外尤其是西方发达国家为提高公共教育服务的经济效率，在公立学校内 部进行了市场化改革的实验，在不改变甚至增加教育财政经费的前提下，在管理 与生产方式中尝试引入市场机制。 我国教育学界很多的研究都是在这种改革信息 的影响下提出我国要进行市场化改革， 然而他们所倡导的市场化改革基本上是将 已有的收费合法化、扩大化。在这种形式下，如何认识义务教育在我国的历史地 位，如何确定我国义务教育政策的走向，对我国的教育事业，乃至整个社会经济 发展都有着重大影响。 5农民工在全国范围的大规模流动，使得在地方政府管辖的范围内， “按 户口
9、就近入学”的义务教育政策受到挑战，随着农民子女流动范围的扩大，相当 多的农民子女因此而得不到正常的义务教育。 为此，本论文希望能够回答以下几个问题： （1）义务教育制度存在的条件或 基础是什么？（2）在我国目前的经济社会发展阶段，义务教育制度选择的意义 是什么？ （3） 义务教育的财政经费究竟由谁来筹集与管理是最符合经济效率的？ （4）我国现阶段政府的财政能力是否能够满足九年义务教育的经费需求？（5） 义务教育财政经费不足、教育乱收费屡禁不止的制度性原因是什么？ 1.2 本文的结构本文的结构 本文的研究目的是为了解决中国的实际问题，所以必须立足于中国的现实。 但分析问题的视野不能局限于中国。为
10、此，本文将不针对某一时点的某一国家的 浙江大学博士学位论文 义务教育及其财政制度研究 3 基础教育制度进行分析，而从历史发展的角度，探讨基础教育制度的发展规律， 在分析一般规律的基础上，结合我国的实际情况分析基础教育制度的国别差异； 在义务教育财政管理制度的具体设计中，注意借鉴发达国家的经验，同时更注重 在我国这样的在市场经济刚刚建立、社会经济制度、政治制度处于转型时期的情 况下，设计的制度的可行性和经济效率研究。 本文的具体结构安排如下 文章的核心内容包括两大部分：第一部分，从世界各国基础教育制度，尤其 是义务教育制度发展的历史过程，揭示基础教育制度选择的历史决定原理，从而 为我国目前基础教
11、育制度的选择提供理论依据。这一部分的内容具体形成第三 章、 第四章第五章的内容。 第三章通过对人类社会提供基础教育制度的历史考察， 提出“基础教育制度变迁的历史决定原理” 。这是第一部分中其他各章的理论基 础，也是本论文的重要的创新之处。具体从三个层次进行论述：第一，考察人类 历史发展过程中，自有了学校制度以后，从古代到现代，基础教育服务供给制度 演变经历的三个阶段：私立学校提供、义务教育制度、以及义务教育市场化改革 的尝试阶段；第二，对人类历史上基础教育制度的变迁进行经济学分析，考察每 一次基础教育制度变迁时所对应的社会经济格局的变动， 不同社会经济制度对基 础教育所提出的不同的需求，从而运
12、用公共产品理论，确定每一历史阶段基础教 育产品的经济属性：属于公共产品还是私人产品，从而决定是由政府提供，还是 由私人提供；第三，根据历史的考察和分析，揭示并提炼出“历史决定原理” ， 即： 义务教育制度变迁的根本原因在于工业社会的到来， 正是工业化导致的经济、 社会的变化， 导致对基础教育的需求发展变化， 从而影响了基础教育的产品性质。 这一原理应用到每个国家，则每个国家工业化的时间不同，其推行义务教育的时 间也不同；不同国家处于工业化的不同时期，义务教育制度的意义也有所不同。 第四章对义务教育制度进行经济学分析。第一，运用公共产品理论解释在工 业化社会中，基础教育产品的属性，阐述义务教育制
13、度推行的根本原因。正是因 为在工业化社会中，基础教育提供所赋予的学生素质是全社会共享的公共产品， 才有政府对基础教育的广泛干预并直接组织经费向社会免费提供。因此，是首先 确定了基础教育产品的性质才有义务教育， 而不是因为实行了义务教育制度才使 基础教育产品成为了公共产品。第二，比较分析在工业化社会中义务教育提供与 市场化私人提供之间的经济效率， 阐明由政府提供义务教育是在这一历史阶段比 浙江大学博士学位论文 义务教育及其财政制度研究 4 较符合经济效率的制度安排；第三，根据历史决定原理，在义务教育发展的过程 中，在不同的发展阶段面对着不同的工业化程度，义务教育制度的经济效率优势 也有不同的表现
14、。 具体到经济发展不平衡的各个国家， 处于不同发展阶段的国家， 义务教育具有程度不同的意义。 第五章根据前面阐述的义务教育及其经济效率的历史决定原理， 具体分析中 国在目前发展阶段的基础教育制度选择。根据中国基础教育的发展状况、中国的 工业化发展程度、中国社会转型期的社会面貌，本文认为，义务教育制度仍然是 中国目前乃至相当长的一个历史阶段的一个符合基础教育制度发展规律的、 符合 国情的、也是符合经济效率的选择。 第二部分对义务教育的财政管理制度进行分析。既然选择了义务教育制度， 政府就是基础教育公共服务的供应主体， 担负着为义务教育筹集资金与管理教育 经费的责任，为此，建立有效的义务教育财政管
15、理制度是有效提供义务教育的保 证。这一部分的内容包含在第六章、第七章和第八章。第六章从纵向分解政府的 不同级次，分析义务教育财政在不同级别政府之间的分工与协调，也就是对义务 教育财政管理体制的分析。分析思路是：第一，分别考察世界各国义务教育经费 筹资者与管理者的确定，运用财政学理论对各国的制度进行分析，寻找义务教育 筹资者与管理者选择中的一般规律，以及不同的安排下所可能有的经济效率差 异。第二，考察当筹资者与管理者不是同一级政府时，政府之间如何协调对义务 教育的供给，这具体表现在义务教育财政的转移支付制度的设计中。 第七章探讨了义务教育经费的来源与管理，义务教育经费原则上应该来自政 府的财政资
16、金，这也是经济发展水平较高的国家的普遍做法。本章的重点是分析 我国义务教育经费至今 不能基本来源于财政资金从而导致义务教育筹资混乱的 原因。具体内容是：第一，比较分析中国义务教育经费来源与其他国家的区别； 比较中国政府筹集义务教育经费的财政努力程度与其他国家的区别； 比较中国的 国力与其他国家普及义务教育时的国力， 得出中国义务教育财政因努力程度不足 导致财政经费供给不足的结论。第二，对中国义务教育经费财政努力程度不足进 行制度经济学分析， 指出政府预算制度的不规范使义务教育的财政支出缺少了制 度保证。 第八章根据义务教育分工的理论分析和国外义务教育财政管理制度的经验， 考虑到我国财政能力的许可，提出完善中国义务教育
