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1、第五章 政策系统与公共决策体制第一节 政策行为者与政策系统一、政策系统与政策行为者的关系 系统是指由若干个相互联系、相互作用的若干要素或部分结合在一起并具有特定功能的有机整体。它是一个相对的概念，任何系统都有其边界与环境。-为了维持自身的生存及其与环境的平衡，系统内外通常都会发生物质、信息和能量的交换。 系统概念和理论被引进政策研究，就产生了“政策系统”这一术语。 政策系统是指一个由政策主体和其他利益相关者，以及将他们与政策客体、政策环境联系起来的政策支持系统、政策反馈系统等所组成的有机整体。-政策系统是一个开放、动态的系统-公共政策是政策系统输出的产品-政策系统的核心是公共权力 政策系统的组
2、成单位称为政策子系统，由政策行为者（policy actors）又称为政策参与者构成。-任何政策的制定、执行和反馈，都是相关政策行为者频繁互动的结果。-政策系统为政策行为者的存在和作用的发挥设置了框架和平台。 政策系统的三大子系统：主体系统、支持系统、反馈系统 二、公共政策的主体与主体系统 1.公共政策主体 是相对于客体而言的。指的是在特定政策环境中直接或间接的参与公共政策的制定、实施、评估、监控的行为者（个人、团体或组织）。 依据政策行为者在政策系统中所处的地位、行为方式以及影响力的大小可以分为两种类型：-直接主体（官方）-间接主体（非官方） 直接主体公共政策的法定生产者，获得宪法和法律授权
3、，掌握公共权力，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织。 包括：- 代议机关履行制定法律或政策的职责- 行政机关行政执行和行政决策- 司法机关分为两种情况 - 执政党- 军人执政机构 间接主体不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介入到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体、组织、社群或社会关系网路。 包括：- 次国家政策行为者- 跨国政策行为者- 全球性政策行为者 2、政策主体系统l 政策制定系统 认定政策问题确认政策目标组织政策方案设计政策方案选择完成政策合法化法发布政策 l 政策执行系统 为政策方案的实施做好准备实施政策方案分析和总结执行
4、情况 l 间接主体系统 利益表达与综合提出公共问题影响政策制定影响并改变政策环境弥补直接主体的不足 3、政策网络l 在公共政策制定和执行过程中，政府和其他行为者围绕共同的、实际上是不断协商的信念和利益而结成的正式的和非正式的联系。l 这些行为者在法定权威、资金、信息、专业技术与知识资源等方面相互依赖，而政策就是在他们之间的互动中产生的。l 反映的是政府与其他政策行为者之间的关系 l 政策网络的兴起起源于政策环境的快速变化 不确定性 模糊性 关联性 动态性l 政策网络形成的原因 交流信息和意见 交换资源 结盟 追逐权力 协调l 政策网络的特征 多元主体围绕政策过程形成的一种组织结构 资源的相互依
5、赖和交换是政策俄网络的本质特征 政策网络的规模和边界事政策行为者对网络功能和结构认知的结果4.公共政策的客体与客体系统 l 政策客体指的是政策发挥作用时所指向的对象。l 包括： 直接客体：政策所要处理的社会问题（公共政策问题） 间接客体：政策所要发生作用的社会成员（目标群体） 从“事”和“人”两个角度来认识公共政策的客体。l 政策客体系统存在于政策系统之外 一般情况下，客体系统是政策系统环境的构成部分，只有经过政策主体系统的认定，并决定针对客体系统制定政策时，才内化为政策对象。 5、政策支持系统 信息传播系统 政策咨询系统 政策监控系统 政策评估系统6、政策反馈系统 7、政策系统的环境l 是影
6、响政策产生、存在和发展的一切外部因素的总和。公共政策是环境的产物。 一般环境自然环境和社会环境 社会环境包括：经济、政治、文化、国际 工作环境是一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合。8、政策系统的运行 利益输入 利益综合 政策形成 政策发布 政策执行 政策反馈 9、关系l 主体与客体 相互依存，不可分割 地位具有相对性可以互相转化 客体影响主体的规模、结构和活动方式；主体的主动性和积极性，使其在政策过程中起主导作用l 主体与环境 环境是主体制定和执行政策的依据和出发点 主体可以通过政策的实施改变环境l 客体与环境 高度融合互相转化 主体和政策作用于目标群体，显现政策效果。政策效果又成为环境
7、的一部分，影响新的政策过程 政策环境在一定条件下成为政策客体第二节 公共权力与公共决策体制 政策系统的核心是公共权力 所谓公共权力就是基于特定政治共同体成员的同意或授权，为管理、支配、影响、调控该政治共同体内部和外部的公共事务，而集中起来物化在法定公共组织及其各组成部分的职权关系中一种公共权威力量。 公共权力是一个体系。 围绕公共决策权力，各种政策行为者以不同方式持续互动，从而形成了关于决策权力分配与配置的制度。一、政府职能、政府权力与公共政策l 公共权力的中心是国家权力l 国家权力行使的过程就是政府制定和执行公共政策的过程l 政府权力的性质和大小、政府职能的结构和多寡直接影响公共政策的性质、
8、类型与数量 政府权力、政府职能的二重性决定了公共政策的二重性 政府职能与政府权力决定政策的性质、类型与数量二、国家结构与公共政策l 任何政策都是在一定的政治制度所提供的总体框架内运行的 单一制与复合制三、政府能力、治理能力与公共政策 政府能力与国家能力 市场、政府能力与公共政策 治理、治理能力与公共政策第三节 公共决策体制一、公共决策权及其归属l 公共决策权通常可以理解为在决策过程中根据自己的目的，将个人意志施加于他人意志之上，通过各种途径影响他人行为的能力。 正式权力职务、法定 非正式权力人格权威、技术二、公共决策权的配置l 决策权的占有问题 首长制与委员会制 集权制与分权制三、公共决策的规
9、则 全体一致规则 多数规则 简单多数 u 绝对多数u 投票悖论 假设在一次投票中有三种备选政策方案A、B、C，经过争论，选民的意见可分为三类： 甲类选民占选民总数的10%，其政策偏好是ABC 乙类选民占选民总数的45%，其政策偏好是BCA 丙类选民占选民总数的45%，其政策偏好是CAB （见下表）l 投票的具体程序是：选民先对A、B、C中的任意两个方案加以选择，然后就第一轮获胜的方案与剩下的第三种方案进行投票。根据不同的投票次序可以划分为三种不同的政策议程。三种议程得到的是三种不同的结果。由上表可见，即便是数量较少的甲类选民，也能够通过第三种政策议程使自己偏好的政策方案获胜。由于任何公平的投票
10、制度都会出现循环投票，那么控制政策议程的人就有机会操纵社会选择和公共决策。因此，认为绝对多数规则能够体现大多数人意志的想法往往是不切实际的。四、公共决策体制的类型l 现今世界上主要的决策体制： 议会制 总统制 半总统半议会制 委员会制 超级总统制 人民大表大会制 独裁制（军人独裁制）l 议会制：由人民选举出他们信任的议员，由议员代表人民做出公共决策，维护人民的利益。 否定君主专制 总统议会制 内阁议会制 委员会议会制l 独裁制：权威人物不是由人民选举或议会选出，而是由继承、政变的方式产生。 是一种文明程度较低的决策体制 宗教领袖型 君主亲政型 军人独裁型l 人民代表大会制： 属于民主集中制决策
11、体制的一种。 “议行合一”是重要的特点 中国共产党在人民代表大会制度中发挥领导作用。 优点和缺点第四节 非政府政策行为者与公共政策一、公共利益、民意表达与公共政策公共利益是最大多数公民的利益1、公共利益的确定 直接与间接利益 现实利益与未来利益 形式利益与内容利益2、公共利益与公共代价3、民意与公共利益的形成和表达 民意是指民众意愿或民众的利益诉求 民意的特征 民意与政策的关系 民意的表达途径二、公民与公共政策 公民是一个反对特权要求平等权利的产物 可以通过各种途径参与、制约或影响公共政策的制定与执行 作为政策客体的公民 作为政策主体的公民 影响方式包括：全民公决，直接投票、间接或代议，威胁和
12、抗拒性的方式，参加利益集团，制造舆论或游说，消极抵抗或不合作，以个人的知识和社会活动能力三、公民社会、社会团体与公共政策1、公民社会及其主体要素公民社会不是一种组织，而是作为一个领域或空间，嵌入其中的是与国家或政府相分离的社会团体或社会组织。2、社会团体对公共政策的影响 积极影响 政策信息沟通 影响并制约公共决策 稳定公共政策秩序 角色替代 消极影响 四、利益集团与公共政策l 在利益多元化的社会中，具有相同或相近的利益诉求和价值观的社会成员自发形成的、有组织的试图影响公共政策和政府立法的社会团体或团体间的联盟。 团体的规模、资金、凝聚力和社会地位影响公共政策的制定 影响方式包括：游说、宣传、捐
13、款、抗议 对公共政策的影响 积极：利益积聚与表达功能、辅助政府决策、强化政策监督 消极：利益的排他性五、政党与公共政策 政党是一种特殊的社会团体 政党的特殊性体现在很多方面 各个国家不同的政党制度影响着政党与公共权力的关系以及政党在公共政策过程中的作用六、大众传媒l 是现代传媒最强有力、最直接、最方便的沟通手段，有“第四种权”力之称l 对公共政策制定的影响 提出公共问题并推动问题认定 监测环境变化，既是发现和提出公共问题 促进信息交流，释放社会多元诉求 制造“焦点效应”，催生热点公共问题 对政策议程的影响 推动公共议程向政策议程转化 引导价值取向和利益导向 构建“第二现实” 影响公共政策的抉择l 对政策执行和监控的影响 为政策执行提供良好的舆论支持 监督和控制政策执行过程 l 对政策评估和政策调整的影响 及时收集和反馈公众对政策的意见 以自己特有的方式进行政策评估 推动公共政策的及时调整
