关键是调整国民收入分配格局

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1、 关键是调整国民收入分配格局 农民增收问题之我见* * 中国社会科学院农村发展研究所 张晓山 崔红志 2000 年，中国宏观经济形势近几年来最好的一年，中国农村经济形势近几年来最严峻 的一年。 在这一年里， 农业的基础地位进一步受到挑战， 农村剩余劳动力的压力进一步加大， 农民收入增长缓慢， 农村广大的潜在的市场仍然难以成为现实的市场， 启动内需仍步履维艰。 “十五”计划纲要和朱总理关于该纲要的报告中都指出，要始终把农业放在发展国民经 济的首位， “十五”期间要把加强农业基础地位和增加农民收入，作为经济工作的首要任务。 我们应从国民经济宏观层次上，调整国民收入分配格局，在财税、金融体制方面采取

2、突破性 的举措，加大对农业和农村经济的扶持力度，从根本上改变城乡二元结构，实现全国范围的 资源优化配置，而政府管理农业和农村经济的组织架构及制度安排也必然要发生相应的变 化。 一 问题出在扭曲的国民收入分配格局 早在 80 年代后期，经济理论界就在议论要逐步改变我国长期实施的挤压农业、挖农业 补工业的政策，但是，至今在计划经济体制下形成的城乡二元经济、社会结构几乎没有太大 变化。城乡资源配置存在着诸多弊端，对农业、农村和农民的重视往往还停留在口头上和文 件中。 “三农”问题的要害是政策的城市倾向和国有工业倾向，而这种倾向在农村财政政策 和农村金融政策上都得到了反映 “三农”问题的要害是政策的城

3、市倾向和国有工业倾向，而这种倾向在农村财政政策 和农村金融政策上都得到了反映： （一）财政支农政策仍存在问题 财政支农是国家财政对农业的直接分配方式，它反映了工农、城乡之间的分配关系。国 家财政支援农业投资包括支援农村生产支出和农村水利气象部门的事业费、 农业基本建设支 出、农业科技三项费用、农村救济及其他。改革开放后，国家的资金分配政策实行了重大调 整， 不利于农业的国民收入分配格局有所改观， 但城乡关系和工农关系并没有根本性的改变。 在市场经济条件下， 农业的弱质性和它在国民经济中的重要地位客观上要求国家财政加大对 农业的投资力度，支持那些风险大、投资效益低、对农业生产起着保护、开发作用或

4、有示范 效益的项目（如大中型农业基础设施、农业科研和推广、农业环境保护等） ，以弥补市场机 制在资源配置中的缺陷。 而财政支农支出和农业基本建设投资的变动趋向， 则表明我国的财 政支农政策存在着严重的问题。 1、90 年代以来国家财政支农的比重一直呈下降趋势。19911997 年分别为 10.3%、 10.0%、9.5%、9.2%、8.4% 、8.8%和 8.3%。1998 年提高到 10.4%，但这源于国家发行债券 的因素。当年，国家发行 1000 亿元债券，用于与农业有关的资金 350 亿元，主要用于长江 中下游、松花江、嫩江、黄河的堤防工程，蓄洪区建设，移民建镇和水利枢纽工程等，直接 用

5、于农业的只有 20 亿元。1999 年国家增发了 600 亿元国债，但直接用于农业的为零。 2、农业财政支出占国家财政总支出的比例远低于农业在国内生产总值中的比例。前者 仅仅是后者的 1/2 至 1/3， 与农业在国民经济中的地位和作用不相称。 1993 年发布实施的 中 华人民共和国农业法 规定国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收 入的增长幅度。但是，实际执行情况出入很大。1993 年以来，除了 1994 年和 1996 年，其 1 它年份国家财政对农业总投入的增长幅度均低于其经常性收入的增长幅度。 同时，分析财政对农业的支持应与农业税收政策联系起来。我们看到，在财政支农

6、份额 逐年降低的情况下， 国家财政来自农业的税收收入却大幅度增长。 特别是实施分税制改革后， 由于农业税、农林特产税被划归地方税种，激发了地方政府在这些方面加强税收征管工作 的积极性，从而造成农业各税收入的快速增长。在分税制改革后最初的 3 年间，国家财政 支农支出仅增加了 68%， 而农牧业税收增加了近 2 倍， 比农业产出增长幅度高出近 1 倍。 特别是实施分税制改革后， 由于农业税、农林特产税被划归地方税种，激发了地方政府在这些方面加强税收征管工作 的积极性，从而造成农业各税收入的快速增长。在分税制改革后最初的 3 年间，国家财政 支农支出仅增加了 68%， 而农牧业税收增加了近 2 倍

7、， 比农业产出增长幅度高出近 1 倍。 1993 年全国农业各种税为 125.74 亿元，1998 年增加到 398.8 亿元，平均每年净增 54.6 亿元。 如果加上地方税农业附加等因素， 广义农业税的实际征收税率并不像通常认为的那样低， 国 家财政对农业的支持要打不少折扣 1。 3 财政支农资金中，用于固定资产投资的份额九十年代明显低于八十年代，在 20.2%23.8%间变动。 财政支持的农业研究占财政农业支出的比重持续下降， 八十年代前期， 在 4.5%以上，最高达 5.2%，八十年代后期在 3.9%以上，最高为 4.3%；进入九十年代后，最 高为 3.4%，低于八十年代的最低水平 2。

8、 （二）分税制财政体制改革对乡镇财政的影响最大 为了克服财政包干体制的弊端， 进一步理顺中央与地方之间的财政分配关系， 我国 1994 年开始实行分税制财政体制改革， 把财政包干体制改为在合理划分中央和地方事权基础上的 分税制。由于将增值税的 75%和消费税等划为中央收入，中央本级收入明显增加，由 1993 年的 22%增加到 1994 年的 55.7%，增强了中央政府调控宏观经济和协调地区发展的能力。 虽然中央本级财政收入占全国财政收入的比重还没有达到分税制改革时确定的 60%的 预计目标，但这主要是由一些始料不及的因素造成的（如金融业上缴财政收入逐年减少、关 税大幅度下调、出口退税增长过快

9、等） ，而且总的变化趋势比较平稳。同时，分税制以来， 各省、市、自治区和地（市）两级的财政收入也有了较大提高。 分税制后，困难的是县和乡（镇）这两级财政： （1）在中央实行分税制后，由于有限 的财力被中央相对集中，省级也采取了诸如通过与地方其他各级分税来集中部分既得财力、 调整“两税”增量的返还比例或部分截留中央的两税返还收入（有的省不返还给地市和县） 等措施， 使得中央分税改革的部分意图不能得到有效的贯彻， 从而加剧了省以下地方财政的 困难。同理，地市级也可以采用同样的办法，地方各级政府之间层层挤压的现象只能愈演愈 烈，使得乡镇成为最终的利益损失者。 （2）中央与地方以及地方各级之间的收支范

10、围和权限 是靠相互交涉而决定的，而且不断改变。乡镇政府是最基层的政权组织，所以在各级地方政 府的交易中必然处于最为不利的谈判地位。这样，各级政府如有条件则尽可能地上收财权， 下放事权，即尽可能多地从下级财政抽取资金，将那些收入多、增长潜力大的税种收入，全 部或高比例地上收；将那些需要投入多、难度大的事，向基层下放。 （3）现行的国家行政体 制和干部考核机制加剧和固化了乡镇一级财政困难的状况。 在现行体制下， 税收的完成情况 往往与县乡干部的政绩考核联系在一起。基层干部或者为了免受批评、甚至降职处理，或者 为了提高政绩而得以提拔， 通常采取借贷、 摊派等手段尽量并超额完成税收任务。 几年过后，

11、烂摊子交给了下一任。如此循环往复，最终承担恶果的是国家和普通老百姓。 （每年给乡镇 政府下达当年的要完成的国税、地税指标，而且往往是逐年递增，完不成则少一扣一，减少 下拨经费，乡镇的税收缺口则靠向税务部门“买税”或叫“引税”来完成，手续费一般 25% 到 30%） 。 权、责、利的不明确则形成了“财权上收、事权下放”的基本态势，许多部门的事权 由中央到基层一统到底。地位最低、谈判力量最弱的乡镇一级政府财力最拮据，而要它做的 事又最多。乡镇领导在这种情况下的理性选择一是膨胀机构、扩充人员，以便与上级的“条 1资料来源:中国统计年鉴2000 年。 中国农业统计年鉴2000。 2数据来源：引自李锐的

12、研究报告中国农业投资问题研究2000，10。 2 条”部门相对应；二是把负担摊到各村或是转嫁到乡镇企业头上；三是举债度过难关。村一 级则同样如法炮制，最终负担落到最基层的农民老百姓头上。而乡村两级则负债累累、机构 庞杂。固然，确有一些乡村干部用各种方式剥夺农民，肥了自己，苦了老百姓，但农民负担 沉重的主要根源还在于财权和事权不对称的体制。 现行财税体制运行的结果， 就出现了地方 干部总结的四句话：“中央财政很好过，省级财政也好过，地（市）财政可以过，县乡两级 真难过”。 3 乡（镇）财政要负担乡（镇）干部、中小学教员、卫生院医务人员及大量不在 编人员的工资、 医疗、 旅差、 福利和日常经费的刚

13、性开支， 但较稳定和较好的税源都由地 （市） 级以上逐个上收，县以下几乎所剩无几，到乡（镇）一级几乎没有什么税源和稳定的收入， 所谓的“七站八所” ，凡是能收费的，都通过“条条”收上去，凡是需要养人的，如文化站、 广播站等，都甩给乡镇，最终基层政权的正常运转都出现了困难。 资料显示，现在约有 5060%的乡（镇）入不敷出，经济拮据。据农业部 1998 年对中 西部 10 个省区的调查，乡村两级负债是普遍的，乡级平均负债 400 万元，村级平均负债 20 万元。 4现在全国 1080 个县发不出工资来，其中 60%是教师的工资5。 （三）财权和事权不对称引发农村基层公共产品供给的危机 分税制形式

14、上是中央与地方及地方各级之间的分配关系， 但分到最后， 受损的还是农村 基层组织和广大的农民群众。 为本地区居民提供公共产品是各级地方政府的重要职能， 但在 公共财政困难、负债累累，连基本工资都不能保障的情况下，许多乡镇政府几乎完全丧失了 为本地区农民提供社会公共产品的能力。而对一些刚性的开支虽然乡镇政府尽了很大努力， 但仍然难以满足。这样一来，本已十分严重的城乡差别必然更加扩大。所以说，目前的分税 体制揭示的仍是一个扭曲的城乡关系和工农关系。 乡镇一级如勉力维持对本地区民众的公共 产品的供给或尽力完成上级布置的任务，则必然会造成不少乡镇的负债和农民负担的加重； 如减轻负担，又会导致公共产品供

15、给的危机。我们仅以农村义务教育为例来说明此问题。 义务教育是事关国民整体素质提高，影响国家长远利益的社会公益事业；同时，给予 所有的社会公民平等享受教育的机会也是国家的责任和义务。 但是， 现在普遍存在的乡镇赤 字财政， 使其没有能力给予农村教育足够的支持。 在依靠市场机制导入民间资金困难的情况 下，城乡教育的差异必然继续扩大，最终使国家的长远利益受到损害。 1985 年教育体制改革以来，我国各类学校的办学权基本下放到各级政府，财政上也就 相应形成了各自负责的体系。农村义务教育的经费基本上由县、乡、村三级自筹，县财政拨 款、乡镇的教育费附加、农村教育集资这三项是农村义务教育的主要资金来源。 按

16、照现在的统计口径，农村教育经费的来源包括国家财政性教育经费、社会捐资集资、 学杂费以及其他教育经费。 其中国家财政性教育经费包括预算内和预算外两项， 预算外资金 主要指农村教育费附加和城市教育费附加。 现在， 国家为了减轻农民负担， 在税费改革的 “试 点方案” 中已规定取消向农民征收教育费附加， 原由乡统筹费开支的乡村两级九年制义务教 育支出由各级政府通过财政预算安排。 取消在村一级进行教育集资， 中小学危房改造资金亦 由财政预算安排。在这种情况下，维持农村学校的日常支出将主要靠财政预算内拨款。 在现行教育体制和财税体制下，预算内教育支出的大头是教育事业费的个人部分，主 要包括教职工工资、民办教师补助、离退休人员费用等，教育事业费的公用部分支出和改善 教育条件的基建支出所占比例很低， 而农村小学和初中的这两个比例都明显低于全国的平均 水平，与城市相应学校的差距更大。结果，许多农村中小学校危房得不到改造；教学设备得 不到更新。中央和国务院的有关领导强调，税费改革要与农村教育体制改革、精简农村教师 队伍的工作同步进行， 希冀借此减少人头费