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1、毕节日报-论文 毕节试验区城镇化发展的路径与对策 林科军 周荣 聂婕内容提要：加快城镇化进程是以人为本的科学发展观的本质要求、是统筹城乡发展的关键措施，是解决长期困扰我区经济社会健康发展的“二元结构”和“三农”问题的根本手段。毕节试验区必须抢抓住历史性机遇，通过路径创新才能够解决好以上紧迫的问题，建构以毕节大方大城市为核心,以现代大运量快速公共交通为支撑,建设城市群和区域城市(大、中、小城镇集合) ；才能建设既是紧凑又是生态的,资源节约、环境友好、社会和谐、可持续发展的的理想栖境，在新一轮改革发展中推进双领先，实现新跨越。关键词：城镇化 城镇集群 路径 对策一、毕节试验区城镇发展的现状与问题地
2、委、行署高度重视城镇建设工作。“十一五”以来，城镇建设全面提速，全区累计投入城镇建设资金115亿元，投资力度不断加大，开拓了全区建国以来城镇建设投资的新局面。随着城镇化进程不断加快，城市建成区面积由2005年的45.53平方公里拓展到2010年的78.83平方公里，城镇人口达到190（城市建成区87.04）万人，城镇化水平由2005年的16.14%提高到2010年的26.18%，年均增长2.01个百分点。到2015年规划城镇化水平将达到40%，新增城镇人口84万人，是全省各地区城镇化率增加最快的地区。截止到2010年，全区设市城市1个，县城7个，县城以下建制镇91个，初步形成了以县（市）政府所
3、在地城镇为中心，以重点镇为辐射源，以主要交通干线为辐射轴，以普通集镇为辐射点，以农村集贸市场为辐射面的城镇体系框架。毕节地区现有的城镇等级大致分四类：地区中心城市（毕节市）、县城（大方、黔西、金沙、织金、纳雍、威宁和赫章县城）、重点镇（46个）和一般乡镇（198个）。 从现状城镇的规模结构来看，全地区尚没有一个50万人口以上的大城市，25万人口以上的城市只有毕节市1个，其他7个县城的人口都是几万到十几万不等。其中，4.5万人口以下的重点镇约有46个，0.5万人口以下的一般乡镇有198个之多。由此现状可知，一是毕节地区现状区域中心城市规模小，首位度不高。作为整个地区行署所在地的毕节市，现有发展规
4、模太小，没有突出中心城市的地位和作用。二是各县城镇均衡发展，缺乏差异性。整个地区的县市差别不大，县城的规模较小，城镇发展过于均衡，没有突出各城镇的规模等级关系，城镇体系不清晰。三是小城镇分散布局，影响土地集约利用。现有的小城镇数量较多，人口规模偏小，城镇布局分散，不利于各种设施的配套供给和土地的集约利用。大部分城镇非农业人口分散分布于广大农村地区的小集镇，主要是一些基层政府驻地和地方小集镇，人口少、规模小，功能单一，基础设施差，使城镇难以吸引企业投资和农民进城就业，从而制约了农村城镇化发展。这一长期形成的就地城镇化和低效均衡为主的城镇布局导致毕节地区城镇化发展进程缓慢。统计资料显示，毕节地区2
5、008年城镇化率仅为22.33%，低于全国、全省24.51个百分点和7.54个百分点；在居民收入和消费水平方面，毕节在贵州六市中均排名靠后，形成了典型的“小马拉大车”局面。长期形成的城镇化发展滞后的现状，在战略层面制约着新一轮改革发展中毕节试验区发展水平的跃升。二、毕节试验区城镇化发展的总体思路城镇化带动战略是落实省“两加一推”、毕节试验区新一轮改革发展的主要战略之一。毕节试验区各（市）县工业化水平不同，产业的空间集聚与城镇的区域集聚程度不同，从而导致各地城镇化的条件不同，城镇化水平以及城镇化所处的阶段不同，现有各个城市在推进毕节试验区城镇化中所能起到的作用也不同。因而毕节试验区的城镇化进程不
6、应是在其区域内的全部国土面积上呈平面状地均衡推进。今后一个时期内毕节试验区的城镇化道路既不是单纯地发展大、中、小哪一类城市，也不是一般的将现有的中、小城市规划建设为大城市、中等城市。要实现毕节试验区的跨越式发展，加快推进毕节试验区的城镇化进程，在较短的时间内迅速提高毕节试验区的城镇化水平，就应当采取空间集中化战略，重点发展产业空间集聚与城镇区域集聚程度高的地域内的城市与城镇。 毕节试验区城镇化道路的基本思路应当是：实施空间集中化和重点推进战略，大力促进乡村人口与社会生产要素向区位条件优越、空间可达性强、产业集聚程度与城镇聚合程度较高的重点区域集中，优先发展重点区域内的城市，扩大其城市规模，强化
7、城市之间、城市与城镇之间的分工协作和经济一体化程度，提高城市的空间聚合能力，并促使其逐步融入都市圈、城市带、城市群（如成渝经济区、贵州崛起的金三角之黔中经济圈等）等新的城市空间形态发展，在新的城市空间形态中形成大中小城市及小城镇的有机结合，扩展自身城镇化地区，使毕节试验区若干重点区域的城镇化率先达到全省先进水平，带动整个毕节试验区城镇化水平的提高，进而以城镇化进程的快速推进带动全区经济社会更好更快发展。三、毕节试验区城镇化总体路径与对策在毕节试验区新一轮改革发展背景下在科学发展观指导下，总结和借鉴中、东部城镇化发达地区的成功经验，将城镇化路径及模式理论与毕节试验区实际情况相结合，遵循因时、因地
8、制宜、全面统筹、稳步推进、分类指导、形式多样的原则，通过正确处理载体与空间的关系、城市与乡村的关系、迁移与转换的关系、城镇化与工业化的关系、政府与市场的关系，发展与保护的关系，多元化发展贯彻“一一三二”路径战略。即围绕一个核心：迁转俱进；坚持一条主线：多元集聚；利用三个手段：市场组织、政府规划、制度创新；调动两支基本力量：城乡双赢与新产业带动，确保空间一体、迁转一体、产业一体、市场一体、规划一体。保证毕节试验区的城镇化的健康多赢快速的发展。1、以迁转俱进为核心，统筹解决两个二元结构问题城镇化的核心是人口的城市化。农村人口通过迁徙和转移向城市流动并转变为城市人口最终从生产、生活、文化观念、社会地
9、位上实现城市化。农民转变成市民的两个基本途径，一是由于失去土地，被迫成为市民，并在城市中从事非农业生产活动；一是由于城市的吸引，农民自发到城市就业。这涉及人口迁移和角色的转换之间的关系问题，以及通过什么样的途径、利用什么样的手段、依靠什么样的力量来实现这样的转化过程等诸多问题。因此，人口的迁徙和转移成为城市化的核心问题。毕节试验区的城镇化要处理好人口迁移和转换这一核心问题，必须在城镇化实践中统筹解决历史上长期形成的两个二元结构问题，一是集中表现为城乡公共服务差异大的城乡二元结构问题，二是集中表现为城镇外来人口（主要是农民工）与原有城镇居民之间权益不平等的城镇内部二元结构问题。应在主体功能区的导
10、向下，就地城镇化结合生态移民、异地城镇化、输出城镇化，走一条保证农村人口向城市的迁移和转换一体的迁徙和转换相互协办调、相互拉动、相互促进的“迁转俱进”城市化道路，逐步统筹解决两个二元结构问题首先，失地农民。以迁带转。面对以前失地农民被迫流入城市而无法生存或工作的情况，要加大对失地农民城市化的制度创新。首先要在第三次土地革命的指引下，将土地流转出去获得一定的补偿，并迁徙到城市中去；然后进一步解决这些农民的住房和其他社会保障问题，使他们能与原市民一样享受政府公共服务实现生活方式上向城市市民的转换。最后通过就业政策、技能培训、帮扶工程、解决失地农民的就业问题，在生产方式上实现由第一产业向第二、三产业
11、的过渡。先转移再安居后乐业，最终实现失地农民的“迁转俱进”。其次，进城务工农民，以转带迁。进城务工农民是在市场调节下自觉离开农村，放弃农业生产活动，通过自己的技能进行非农业生产活动。实现身份的半转化。一方面，这些务工农民为城市创造着价值，或多或少地享受着城市公共服务设施；另一方而这种非农业生产活动和城市公共服务又具有较高的门槛和极大的局限性，未能形成稳定的“安居乐业”，绝大多数务工农民最后被迫回到农村形成了“离土不离乡”的局面，并未实现真正意义上的城市化。因此务工农民应走“以转代迁”道路。首先在农民就业的基础上平等地享受应有的住房、医疗、教育、养老等社会保障和公共服务，实现生活方式的城市化，当
12、务工农民在一段比较长的时间内固定在城市从事生产劳动并享受城市生活的同时，就应当从“户籍”上实现从村民到市民的转换。先“乐业”再“安居”，然后迁徙“以转代迁”，最终实现务工农民的“迁转俱进”。2、以多元集聚为主线，探索山区特色城镇化模式人口转移和城市扩张本来就是一个资源、要素、产业和社会经济活动集聚的过程。一方面是农村剩余劳动力向城市集聚带动了土地、资金等相关资源、要素和经济活动向城市集聚；另一方面，城市发展业需要城市本身在一定程度上的集聚，通过城市群、城市带和重点带动的网络化小城镇，形成资源互补、产业互动的发展格局。集聚有分散式集聚和集中式集聚。采用不同的集聚方式，是城市化的主线选择问题，它决
13、定了城市化发展的规模、速度、质量、效益、效率和水平各个方面。针对毕节这样的城镇化水平低、经济基础薄弱、生态环境脆弱、资源环境对人口城镇化的承载力不高、总人口容量受到一定限制的地区，借鉴相关经验，可在周边生态环境得到保护的前提下，适当提高适宜发展地区的人口容量，努力吸纳地区人口聚集发展，缔造新型、高效的城市化空间，走山地型集中城市化道路。同时，毕节试验区由于其地位的特殊性，尤其是有相当大一部分地区被划入限制开发区和禁止开发区。因此毕节试验区应该以主体功能区作为城镇化模式选择的基本空间单元，调整产业和人口的空间分布。在优化开发区和重点开发区以集中集聚为主，在限制开发区和禁止开发区以分散集聚和生态移
14、民为主，形成与生态环境相适应的多元化的城市布局。具体就是以集中城镇化为前提，积极引导毕节地区的城镇化空间从“大分散、小集中”走向“大集中、小分散”，通过人口和经济活动空间分布的大调整，构筑“核心城市+城镇集群+特色卫星小城市（镇）”的山区特色城镇体系，形成与生态环境相适应的城镇化布局模式。最终，形成以毕节-大方区域特大中心城市为核心，以沿黔西、毕节-大方、赫章、威宁方向的东西向城镇集群为纽带，以若干特色中小城市或小城镇为支撑的大城市、中小城镇、乡村协调发展的城镇体系格局。3、以市场组织、政府规划和环境创新为手段，完善城镇化发展机制实现城市化过程的手段，即城市化的实现机制主要有两个一是市场调节资
15、源配置经济主体自发进行城市化（自下而上城镇化）；二是由政府推动在行政力量作用下的城市化（自上而下城镇化）。政府推动弥补“市场失灵”而导致的贫富分化、社会动荡等诸多问题，市场组织弥补“政府失灵”导致的经济运行低效率等问题，两者都是城市化的重要手段。毕节试验区的城镇化，两种手段应有机结合，缺一不可，必须走市场和政府相结合的综合型道路城镇化，即要以市场调节为基础，充分发挥政府在城市化进程中的引导和促讲作用。首先， 耍坚持市场机制对城市化过程的甚础性作用。市场组织就是通过自主决策、公平交易实现资源的合理配置，通过市场规律作用，实现农村生产和生活方式的转变。具体包括：一是确保市场在配置资源上发挥基础性作
16、用；二是建立健全城市化市场组织的制度基础，注意在城市化过程中产权的明晰和保护，特别是农民土地产权的明晰和保护；三是培育市场主体，尤其是培育和保护农民这一弱势市场主体。其次，充分重视政府规划。在市场经济条件下，政府的作用主要有：一是确保市场在配置资源方面发挥基础作用；二是弥补市场失灵。通过政府战略规划、政府内部监督和政府服务供给，认识本地区城市化发展规律，制定城市化发展的战略和规划方案，克服市场失灵引导城市化健康发展。这对于毕节试验区的限制开发区具有极其重要的意义。再次，着力发展环境创新。城镇化是一个以自然生态系统为主的乡村向人工系统为主的城镇转化的过程，在当前自上而下推进、自下而上机制尚待完善的情况下，要积极推进政府职能转型和发展制度创新，优化毕节试验区城镇化发展环境，即要深化产权制度改革，建立城乡流动的产权交易制度；深化土地制度改革，建立城乡置换的的土地管理制度；
