反洗钱机构的博弈和成本分析

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1、蠡反洗钱国际学术研讨会论文集 反洗钱机构的博弈和成本分析 吴丽华刘利恒 ( 厦门大学金融系) 内容提要：本文分析了各国反洗钱的机制与发展过程，将反洗钱机构分为司法机构、金融监 管机构和金融机构三个部分。分别论述了三者在反洗钱活动中的比较优势。利用博奔的观点分 析了这三者在反洗钱执法活动中的地位变化和变迁过程，得出反洗钱成本的上升是反洗钱主导 机构变化的结论，并对反洗钱成本进行了分析与总结。 关键词：反洗钱机构反洗钱成本 博弈 引言 洗钱活动是目前国内外普遍关注的焦点和热点问题，随着我国进一步开放，参与了新的全 球经济金融体系的大循环，走私、贩毒、偷税、逃税、贪污受贿、金融诈骗活动大量产生，洗钱

2、活动 十分猖獗。据国际货币基金组织估计，全球每年非法洗钱的总数额相当于全球G D P 的2 。 洗钱是指将非法收入合法化的过程，所涉及的范围十分广泛，随着金融工具的创新和金融管制 的放松，洗钱的隐蔽性增强，复杂程度不断加深。因此，加强反洗钱活动的协调工作以遏制洗钱 活动已成为国际社会的共识。研究反洗钱机构的设置和博弈行为，对于合理分配反洗钱机构间 的权力，降低机构间协调成本，提高反洗钱的效率具有重要的意义。 近年来，国内学者对反洗钱问题也进行了研究，但对反洗钱机构与成本分析的研究文献很 少。比如边维刚( 2 0 0 4 年) 研究了美国反洗钱中的金融监管机构的职能。欧阳卫民( 2 0 0 5

3、年) 对 金融情报机构( F i n a n c i a lI n t e l l i g e n c eU n i t ，以下简称“F I U ”) 进行了研究，提出F I U 的建立是实 施反洗钱执法的必然要求。侯合心( 2 0 0 6 年) 分析了中国人民银行开展反洗钱工作中公安部门 和外部单位的协调困难的现实，指出应当从法律上明确人民银行的工作职责，建立关联部门间 执法协调机制。本文拟从反洗钱机构间博弈行为与反洗钱成本变化的角度来分析。 一、反洗钱执行机构的设置与发展 ( 一) 反洗钱的机构设置 在各国的反洗钱实践中，反洗钱的执法机关往往有多个。在美国，反洗钱机构有财政部、司 吴丽华厦

4、门大学金融系副教授刘利恒厦门大学金融系硕士生。 孙英隽、梁桂云：开放条件下中国金融业反洗钱机制的选择，2 0 0 6 年第三届金融学年会论文第3 页。 4 2 法部、国土安全部、联邦调查局、毒品管制局等，其中财政部是法律授权全面执行和实施反洗钱 法律的国家执法机关，司法部负责在法律授权范围内起诉洗钱犯罪案件并执行相关的财产罚 没，联邦储备银行等金融监管部门从金融监管职能出发督促被监管者履行反洗钱职责。在澳 大利亚，司法与海关部负责统筹协调和组织实施全国的反洗钱工作，其下辖的联邦警察部队负 责洗钱刑事罪行的执法和取证工作，澳大利亚交易分析和报告中心( 简称“A U S T R A C ”) 履行

5、金 融监管职能，搜集、分析和发布有关金融交易报告信息。在英国，国家犯罪情报处( N C I S ) 设有 经济犯罪分部( E C B ) ，履行金融情报分析职能，主要任务是接收、研究和分发涉罪行为报告，维 护金融情报数据库，联络金融机构。另一个反洗钱的主要部门是金融服务局( F S A ) ，它拥有法 定责任和权力以履行金融监管职能，监管1 10 0 0 家被管制企业。在我国，反洗钱涉及公安、检 察、法院、人民银行、缉毒、海关等多个部门，2 0 0 5 年之前的反洗钱主导部门为公安部门，2 0 0 5 年 以后人民银行成为形式上的反洗钱主导部门，反洗钱监测中心是我国的金融情报机构，承担接 收、

6、分析和移送金融交易报告的职责。 ( 二) 反洗钱体制的发展过程 目前反洗钱体系，是在数十年反洗钱实践过程中发展完善起来的，是一个随犯罪活动的变 化而调整的动态过程。以金融反恐的积极策划者美国为例，美国是世界上最早对洗钱活动进行 刑事立法的国家，如今美国的反洗钱机制与体系建设已走在世界的前列。1 9 6 5 年美国就通过 了麻醉品控制法令，打击贩毒洗钱活动，其间洗钱活动并没有成为一个独立的刑事犯罪罪名，洗 钱是作为毒品犯罪的下游活动加以打击，执法机构以刑事调查机构为主，金融机构在洗钱活动 中的作用并没有得到充分的重视。1 9 7 0 年银行保密法的通过，标志着银行在打击洗钱活动 中的独特作用已受

7、到关注，银行开始作为执法机构参与到反洗钱实践中。银行以交易报告为 主，主要作用是配合刑事调查机构的严重刑事犯罪活动的调查，银行依然不是洗钱执法的主导 机构。1 9 8 6 年控制洗钱法开始将洗钱行为定义为犯罪，反映了洗钱活动在犯罪活动中作用 的凸现。1 9 9 4 年通过阿依奇奥一怀利禁止洗钱法，要求金融机构报告可疑交易。美国国会 通过了1 9 9 9 年反洗钱法， 授权财政部和司法部组成联合工作小组对涉嫌洗钱活动的金融机构和账户进行管制。这 一系列法案标志着美国的洗钱犯罪调查转向以金融机构领域的调查为主，反洗钱活动开始在金 融领域全面扩展，金融机构的反洗钱作用得到了强化，并与刑事侦查权相匹配

8、。2 0 0 1 年受“9 1 1 事件”的影响，爱国者法案规范了调查程序、可疑交易报告制度、金融信息网络建设和人员 的奖惩机制等，这标志着反洗钱机制组织建设的进一步完善。作为反洗钱国际组织的重要一 员，澳大利亚的反洗钱机制建设经历了一个类似的过程。1 9 8 7 年澳大利亚通过犯罪收益法， 把毒品犯罪的洗钱活动规定为犯罪。1 9 8 8 ( ( 现金交易报告法，标志着金融领域反洗钱活动进入 决策层的视野，依据金融交易报告法设立的A U S T R A C ，直接向海关、司法和海关部部长负责， 在必要的时候可以要求检察机关或警察机关直接进行调查，这意味着反洗钱执法机关直接掌握 了一定的刑事侦查

9、权。 页。 孙英隽、粱桂云：开放条件下中国金融业反洗钱机制的选择，2 0 0 6 年第三届金融学年会论文第7 王英杰：“尽快建立符合我国金融现状的反洗钱机制”，金融研究，2 0 0 5 年第5 期第1 4 8 页。 0 侯合心：“反洗钱有关法律问题研究”，金融研究，2 0 0 6 年第8 期第1 7 5 页。 4 3 奎反洗钱国际学术研讨会论文集 ( 三) 反洗钱机制小结 从各国的实践情况来看，反洗钱的具体执法机构各不相同，然而各国的反洗钱实践有相同 之处，存在以下共同点： 1 法律制定与执法部门分工明确，配合紧密，反洗钱网络体系严密，组织体系完整。例如美 国财政部主要负责实施可疑交易报告制度

10、，司法和国土安全部主要负责上游犯罪的调查，美联 储和金融监管机构负责监督具体金融机构的交易报告实施情况。 2 刑事侦查权与金融监管权相结合。前期为刑事侦查权为主，随着反洗钱活动的日益复 杂，反洗钱活动的主导权由刑事侦查权逐渐转移到金融监管权为主。 3 从执法职能的角度划分，执法机构大体上由三部分组成：( 1 ) 刑事调查部门，执法主体为 司法机构，主要负责洗钱活动和上游犯罪行为衔接以及调查和交易报告的处理。( 2 ) 监督检查 部门，执法主体为金融监管机构，主要负责监督具体管辖金融机构的交易报告情况。( 3 ) 交易信 息处理部门，执法主体为金融机构，负责可疑交易和大宗交易信息的报告。这三个部

11、门密不可 分，构成了一个比较完整的反洗钱体系，在各国的反洗钱机构中，这三种机构的设置并非泾渭分 明，而是根据具体的历史和国情，部门职能之间往往出现重叠。 二、司法机构、金融监管机构和金融机构在反洗钱活动中的比较优势 ( 一) 司法机构在反洗钱活动中的比较优势 洗钱作为上游犯罪的一种新的衍生刑事，由司法机构主导对洗钱活动的调查具有独特优 势。早期的洗钱犯罪源于上游犯罪，尤其是毒品犯罪。例如美国、瑞士、加拿大、意大利等国政 府与司法机构联手破获的“皮萨连锁店”案，则是国际社会联手向洗钱犯罪分子打响的第一枪。 因此，司法机构作为反洗钱机构的执法部门，不仅在调查洗钱活动的上游犯罪方面握有相对优 势，而

12、且对洗钱的调查也有一定的便利。司法机构最大的优势表现在刑事侦查权的实施上，由 于刑事侦查权作为一种国家权力，有国家权力机关的合理暴力功能来保障实施，然而由于其一 旦被滥用，其暴力副作用十分明显，因而各国无不对刑事侦查权加以谨慎的司法限制。 在反洗钱实践中，刑事侦查权的优势在于：首先，在调查经济交易的真实性方面具有比较优 势，比如金融客户的身份的真实性，交易关联方的真实背景等。其次，对金融监管灰色地带的调 查具有绝对的优势，如对民间借贷行为，地下钱庄的组织体系调查。最后，在洗钱活动的放置阶 段的调查效率较高。由于相当多数的洗钱活动源于上游严重刑事犯罪，一旦刑事机关掌握上游 犯罪嫌疑人的经济活动，

13、则可以相对容易地锁定目标嫌疑人的经济活动，针对性非常强。司法 机构在反洗钱活动中的劣势在于对金融领域内复杂交易的分析和追踪不如金融机构人员的效 率高，对金融机构的反洗钱活动进行监督的能力也不如金融监管机构。 ( 二) 金融监管机构在反洗钱活动中的比较优势 与司法机构在反洗钱中的作用相比较，金融监管机构在反洗钱活动中一般扮演对金融机构 反洗钱执法行为进行监督的角色，并在一定程度上协调反洗钱机构的执法活动。金融监管机构 对可疑交易的信息处理有自己的比较优势，与金融机构对可疑交易信息拥有的信息量的优势不 同，金融监管机构的优势表现在：首先，金融监管机构比金融机构处于更加超脱的地位，与司法 4 4 机

14、构沟通更为便利。其次，对金融信息的处理拥有专业化的优势，对可疑信息的处理考虑更为 周全，可以在保护金融机构客户和可疑信息的处理间做出适当权衡。最后，金融监管机构负有 维护金融系统稳定的职责，洗钱活动在一定程度上威胁到了金融系统的稳定性，这意味着金融 监管机构本身具有一定的反洗钱动机。金融监管机构在反洗钱执法活动中的劣势在于它一般 负有多项社会责任，如货币稳定、经济增长等，由于承担的社会责任的多样化使得它在进行反洗 钱执法的时候具有兼顾多方利益进行权衡考虑的动机，在打击犯罪方面不如司法机构的目的明 确。 ( 三) 金融机构在反洗钱活动中的比较优势 既然洗钱活动的实质在于掩饰犯罪活动的真实经济来源

15、，鉴于金融机构在信息方面拥有的 优势地位，那么金融机构在反洗钱活动中应当拥有自己的比较优势。金融机构的比较优势在于 它的资源配置功能及由此衍生出来的信息管理功能，与洗钱活动对经济信息的扭曲手段相对 应，金融机构的优势表现在：首先，甄别反常的经济资源的配置信息，因为洗钱活动的目的是掩 饰真实来源信息，往往不遵循经济规律。其次，追踪经济资源的流动信息，并对其进行控制。最 后，机构数量众多，基层人力资源丰富，直接掌握了可疑交易的信息。金融机构在反洗钱执法活 动中的劣势表现为它的盈利性经营要求在一定程度上和反洗钱执法活动相冲突，需要有外部监 督力量约束以改变它们的行为动机。 综上所述，反洗钱机构进行反

16、洗钱的基础可以用图1 来描述： 图l 三、反洗钱机构间的博弈与成本分析 反洗钱机构间的博弈过程可用图2 和图3 来说明，博弈主体包括司法机构、金融监管机构 和金融机构三方。图2 表示司法机构主导下的反洗钱机构博弈过程，主导权力基础是刑事侦查 权，金融监管权附属于刑事侦查权；图3 表示金融监管机构主导下的反洗钱机构博弈过程，主导 权力基础是金融监管权，刑事侦查权附属于金融监管权。图中的数字表示博弈的过程阶段。 反洗钱成本主要包括对可疑交易信息进行追踪处理的成本及反洗钱机构间的监督与协调 成本。在反洗钱交易复杂化使这两种成本上升的情况下，反洗钱执法机构间的权力转移与变迁 围绕着降低这两种成本为中心展开。假设司法机构对金融机构的协调成本和监督成本为 c ( j m ) ，它可以概率P ( j m ) 发现金融机构在洗钱活动中的懈怠行为，并对金融机构的惩罚为 c ( j p ) ；金融监管部门对金融机构的协调成本和监督成本为c ( r m ) ，它可以概率p ( r m ) 发现金融 机构在洗钱活动中的懈怠行为，并对金融机