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1、公办民营与民办公助加速老年人服务机构建设的政策分析公办民营与民办公助加速老年人服务机构建设的政策分析杨团中国社会科学院社会政策研究中心摘要公办民营和民办公助是针对市场和政府都失灵而开辟的“公私合作”或“公私协力”的治理模式，目前已经应用于推动中国老年人服务机构的建设。本文分析了中国老年人服务机构建设中应用公办民营和民办公助的六种方式，结合案例对于超大规模老人院建设仓促上马、公办民营老人服务机构缺乏章法和政策标准、民办公助老人服务机构助力差、压力大、类型差异行强等基本问题作了政策分析，提出目前中国老年人服务领域的社会政策是短缺的、扭曲的和误导的，端正基本政策方向才是今后老龄工作的第一要义。中国的
2、老年人服务的基本政策方向就是以失能老人长期照护社会服务为核心，并从正确理解社会福利“民营化”概念、老年人服务政策必须转化为长期照护制度等七个方面提出实现基本政策方向必须进行的思想和政策上的拨乱反正。引论：公办民营与民办公助政策进入老年人服务领域作为建构一项涉及社会公共利益事业的不同类型的模式，公办民营与民办公助在全球化的今天，已经成为国家与政府适应时代的变革，利用现代性社会的专业分工和善用社会力的主要手段。公办民营指的是政府委托民间来经管自己以公权力兴办的设施和事业。民办公助指的是民间组织或机构兴办的事业和设施，政府给予一定的财政补助。它的主要区别在于设施或事业的产权主体是政府还是民间机构或组
3、织。在中国，公办民营与民办公助最先发端的领域不是社会福利和老年人服务，而是教育和医疗领域。这两个领域首开先河，以民办民营和市场化、产业化方式加速了民间力量生长。到现在，这两个领域的无论政府还是民间都已经具备了足社会福利模式从传承到创新研讨会够大的规模、专业的人才队伍、相当的资金积累和资源储备，在这样的基础上做公办民营与民办公助的政策设计和制度创新，尽管还要经历曲折和失败，不过，总算有了一个基底，不致处处捉襟见肘，发展的总趋势是向好的。而老年人福利服务领域则大不同。由于中国曾是年轻化社会，老人服务的需求不大，政府建设的社会福利院数量极少，而且大都为健康的孤寡老人服务，专业的长期照护人才队伍成长不
4、起来。改革开放 30 多年，中国逐渐进入老龄社会，是社会需求推动了老年服务社会供给的成长，也为民办老人院开辟了市场生存发展的空间。民办老人院的开拓成长是我国社会福利体制变革的一件大事。可以说，中国的老年人服务业是新兴产业，历史最长的民办老人院创办时间尚不足 16 年。截至 2009 年底，中国 60 岁以上的老人为 1.67 亿，占总人口，其中，岁以上老年人已达万，失能与半失能老人共 3159 万人。失能率为19%，其中城市为 14.6%，农村已超过 20%。而我国老年人服务机构创办时间最长的民办院尚不足 16 年，全国各类老年福利机构 38060 个，床位 266.2 万张，养老床位总数仅占
5、全国老年人口的 1.59%。在职护理人员只有 20 多万人，取得职业资格证书的专业人员只有万多人。专业人员与床位之比为 1:133；60 岁以上老人与床位之比约为 63:1，失能老人与床位之比约为 12:1。这些数据尤其专业人员的数据远远低于国际一般水准。要达到国际通行的最低标准，床位还需增加一倍；机构、社区和居家服务三方面需要的专业照护人力的缺口是目前规模的十几倍可见，中国养老问题的核心难题，是老龄社会老人总量及其需求的增长速度远远超过供给的增长速度。尤其失能失智老人需求的增长率和对其长期照护服务供给增长率之间存在着累积性成长的严重短缺，这个缺口不是经三五年、七八年努力就能弥补的。在中国，老
6、年人长期照护服务供给所需人财物力等各项资源的筹集、链接、整合、科学配置与管理早已超越了家庭、社区、地域，日渐成为中国人可持续生存的一个重大公共主题。为缓解老年人服务领域中严重的供给短缺，多年来，政府、市场、第三部门中国 80 岁以上老人已达 1900 万，中国特别报道网 http:/ 年度中国老龄事业发展统计公报，中国老年保健协会网站，2010-07-14。阎青春，在全国老人院院长论坛上的讲演，2011 年 1 月。公办民营与民办公助加速老年人服务机构建设的政策分析都做了一定的努力，但是距离解决之途还很遥远。2006 年，国务院办公厅下发“加快发展养老服务业”的文件，首次明确提出要“积极支持以
7、公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业”，公办民营（含公建民营）与民办公助开始起步。最近两年，政府必须对老年人服务业进行公共规划和公共治理的社会呼声日趋强烈。壹、老年人服务领域的公办民营与民办公助一般而言，我国的老年人服务机构建设方式分为以下几种。第一种，政府提供公有土地甚至部分资金，邀民间机构投资共建老人院，并且共同招标和委托专业民间机构经营管理。一般称该模式为“公”“民”共建或者“公”“民”合资。第二种，政府投资，在公用土地上建成老人服务机构，招标并委托民间机构经营管理。一般称该模式为公建民营。第三种，政府将已经建成的老人院委托给民间机构或者个人承包管理。这是狭义的
8、公办民营或者公设民营第四种，民间组织或者机构，包括企业或者非营利组织如公益基金会等自行购买土地，自建或者自行租用房产，自我经营老人服务机构，政府给予一定的补助。一般称该模式为民办公助。第五种，政府将规定的老人服务项目以特许经营或购买服务的方式委托给民间机构或者个人运营管理。一般称该模式为特许经营或者项目购买。第六种，政府在自建自管的老年人福利机构中创建民建民营部分，在资产形成过程中政府给予诸多优惠，在民建民营的功能区域，人事、收费等主要制度都按照民营方式操作。一般称该模式为“一院两制”或者公办民助。这六种模式中，前三种属于广义的公办民营，第四种民办公助模式因政府补助方式不同可再分若干类，例如床
9、位补贴，服务补贴、水电补贴等等。第五种模式实质上是一种专项服务项目外包模式。例如政府以往没有做过，自己从头开拓德国公企业法称公民合资事业为混合经济事业，包括三类：政府将公营事业资金法人一部份移转民间；政府与民间共同设立一新事业；政府参与民营事业投资。理论上，事业资本全由政府投资者，为公营事业；全由民间投资者，为民营事业；兼有政府与民间资金者，即属公民合资事业。台湾区分公营事业与民营事业，按照政府投资事业的比例计，资本超过百分之五十者，即属公民合资的公营事业。见董保城文，台湾行政组织变革之发展与法制面之挑战。社会福利模式从传承到创新研讨会有困难的社区的老人日间照顾和居家护理服务，就往往采取外包的
10、方式给民间机构，其中既有非营利性质的社区老人院，也有社区企业或者当地的社团组织。第六种模式目前越来越普遍，成为地方政府吸引民间投资老年服务机构的一种重要举措，政府往往用以现有政府办福利院内或者附近的公用土地为资本，与民间资金形成股份制结构，造就公办院内公私合办的院中院。这六种模式基本涵盖了老年人服务机构的所有建设与经营方式。从出资的角度看，既有政府或者民间出全资也有政府和民间共同出资的方式，从经营的角度看，既有政府委托民间经营整个机构的又有经营部分区域或者项目的。要论民间经营即民营化的程度，依照产权理论划分，将民办和公办作为一条数轴的两端，那么，形成下列的模式排列图。如下图：民办民办公助公民合
11、资公办民助项目委托机构委托公建民营公办换言之，民办公助的模式，产权是民间组织或者机构的，公民合资、公办民助的模式，其实就是股份制。而其他的三种模式，所有权是政府的，经营权通过合同承包的方式由民间托管。受托的民间组织或者机构，需要缴纳一定额度的承包费（台湾称为回馈金或权利金），同时受托人要自负盈亏并担负保管维护公有财产的责任。这种所有权和经营权分开，将经营权委托出去的方式在台湾还有一个更为通俗的说法，叫做“委外”，也就是委托政府之外的机构办理。台湾将委外分成机关委外及业务项目委外两类，机关委外是指一个机构的整体业务委托民间办理，俗称“公办民营”，而业务项目委外是指机关职能中的部分业务服务委托民间
12、办理，这部分由于不涉及机构产权，所以未列入“公办民营”。委外业务都需要政府和民间签订合同，所以又称为“约外包”。而民办公助模式中的补贴制度则不同，它不是政府这个公权力的主体透过合同来购买民间提供的服务，而是政府为保障老年人特别是失能失智程度深的老人获得基本服务，以补助制度降低机构成本，从而降低弱势群体的的经济负担。贰、老年人服务机构公办民营与民办公助的现状公办民营与民办公助加速老年人服务机构建设的政策分析任何社会关注都来自于未被满足的社会需求。未被满足的社会需求越大，社会关注的程度就越深，同时，政府关注的程度也就越高。五、六年前， 看病难”、“看病贵”的社会呼声引发了中国的医疗体制改革，而最近
13、两年，因“一床难求”而引发的“养老难”“照护难”的讨论，已在媒体上持续发酵，备受社会瞩目，从而引发了政府的高度关注。先是十七届五中全会报告提出了要提高国民收入的议题，接着是 2010 年的政府工作报告中明确提出要“加快建立健全养老社会服务体系”，随后，十月举行的十七届五中全会上，“优先发展社会养老服务”首次被写入“十二五”规划建议。还有，“基本养老服务体系建设”跻身“十二五”期间的三十一个专项规划，与“调整国民收入分配格局”、“进一步推进城市化”、“节能减排”等热门议题共同构成下一个五年各级政府资源配置的重点。其中，以往在社会化养老服务体系中居“补充地位”的机构养老，也被官方文件列入“骨干”序
14、列。由此可见，党和国家对养老社会服务业已经提起高度重视。在这种态势下，政府的政策惯性立即启动，这就是国家出面、政府投入，举国体制。具体而言，老年人服务机构公办民营与民办公助普遍存在的主要状况和问题是以下几种。一、超大规模老人院建设仓促上马席卷全国2009 年，国家发改委明确政府要介入大规模的老年人机构投资，于是在全国各省市择地建设六、七个国家级养老基地，接着民政部提出要举全部之力，也要建设几个养老基地。在中央政府及主管部门释放这许多利好信号之后，各地政府陆续跟进：在北京，第一福利院扩建工程即将启动，将在原来 550 张床位基础上增建 660张，使床位总数达到 1200 多张；另一家超大型的养老院拟选址南六环大兴区，建成后将可提供 1000 多张养老床
