灾害应急体系建设研究讲义

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1、我国灾害应急体系建设研究,前言 一、国外灾害应急体系建设的做法和经验 二、我国灾害应急体系建设分析 三、我国灾害应急体系建设的环境分析 四、指导思想、基本思路和战略目标 五、我国灾害应急体系建设的战略重点 六、我国灾害应急体系建设的重大工程专项,前 言,应急机制的建设和完善是各国政府不容回避的一项重大任务，是保障公共安全不可或缺的软件条件。 本讲的核心内容可归纳为“转变框架体系，发展三个重点，落实十一个重大专项”。,将现行的“一案三制”国家预案体系转变为“一法两制三支撑”总体框架体系，即建立“应急法律法规体系为前提，管理体制和机制为保障，灾害应急人才、资源和科技三支撑体系为基础”的国家灾害应急

2、体系新框架。,一、国外灾害应急体系建设的做法和经验,（一）完善各级法律法规 美国、日本、俄罗斯等建立了比较系统、完整的法规制度，英国、法国、德国以及印度也从法规方面体现了对应急管理的重视。,1.重视紧急状态立法 美国先后制定了多项应对自然灾害和紧急事件的法律法规。每一次灾害后，美国都要对相关法规进行修订，使之逐步完善。1976年美国国会通过的国家紧急状态法，是影响最大的应对突发公共事件的法律。它对紧急状态的宣布程序、实施过程、终止方式、紧急状态期限以及紧急状态期间的权力作出了详细规定。 俄罗斯以宪法和紧急状态法为基础制定了100余部配套联邦法律、法规和大量总统令、政府令。其应对紧急状态的法律有

3、俄罗斯联邦紧急状态法、俄罗斯联邦战时状态法、俄罗斯联邦反恐怖活动法。紧急状态法启动以后即成为“小宪法”。,2.完善各类规章制度 美国2000年10月修订的联邦灾难救济和突发事件救助法中规定了自然灾害发生时联邦政府提供的基本生活用品保障范围。日本应对大规模自然灾害的法律多且细。英国政府于2008年年初公布了反恐法案，旨在应对由暴力极端主义分子对英国造成的不断变化的恐怖威胁。 在日本，由各地方、各省厅、各单位危机管理机构编制的“危机管理手册”，涵盖各种危机事态的应对措施，包括事先预防、应急反应、事后恢复等内容，是日本危机管理机制中的重要一环。,（二）理顺管理体制机制 灾害应急是一个涉及政治、军事、

4、经济、文化和科学技术等很多因素的系统工程。面对突发灾害，如何控制、解决，要作出快速反应，采取得当措施。世界各国的应急管理体制，各有特点。,1.明确统一协调指挥 根据美国国会1976年通过的国家紧急状态法，总统有权宣布全国进入紧急状态。日本建立了由内阁总理大臣(首相)担任会长的安全保障会议、中央防灾会议委员会。在俄罗斯，应对突发性公共事件的最高法律俄罗斯联邦紧急状态法、俄罗斯联邦战时状态法等均由总统签发。,2.理顺各级管理机制 美国由专设机构处理、应对危机事件，包括管理、研究、监测、执行等工作。美国联邦应急事务管理局FEMA，既是一个直接向总统报告的专门负责灾害的应急管理机构，同时又是一个突发公

5、共事件应急管理决策协调机构。 在俄罗斯，防灾救灾工作主要由紧急事务部负责，而反恐主要由联邦安全局负责。紧急事务部的主要任务是制定和落实国家在民防和应对突发事件方面的政策，实施一系列预防和消除灾害措施、对国内外受灾地区提供人道主义援助等活动。俄联邦安全局由反间谍局、反恐怖局、经济安全局等部门组成。 日本建立了三个层次的危机管理体制，包括以内阁官危机管理体制为代表的国家级危机管理体制、都道府县级危机管理体制和中央机关掌管的各专业领域的危机管理体制。,英国在出现重大危机或事故时，须启动中央政府的危机处理机制，即内阁应急决策小组（COBR），准确、及时地协调政府各相关部门并做出高效决策。 澳大利亚的紧

6、急事务管理体系是以州为主体，分为三个层次，即联邦政府、州和地方政府。 加拿大的应急事务管理体制分为联邦、省和市镇(社区)三级，实行分级管理。在联邦一级专门设置了紧急事务机构，省和市镇(社区)两级管理机构的设置因地制宜，单独或合并视情而定。 韩国设立中央、市道、郡和基层四级由政府行政首长为首的灾害对策本部，以总理为首的中央民防委员会领导全国的防灾工作，下设专门的防灾机构，组织协调全国防灾减灾工作。,（三）强化软件硬件支撑 强大和完善的软硬件支撑是各国应急体系建设的重要基础。以美国、日本等国为代表的发达国家在实践中建立和发展了比较完善的灾害应急软硬件支撑体系。这些国家的实践说明，一个完善的应急体系

7、必须有强大、有力和完善的软硬件支撑，包括科学技术、应急意识普及和各种储备。 高新科技的开发和应用是有效应对各种自然灾害和反恐的利器，如信息网络成为监测、管理、掌控和处置各种危机不可或缺的工具。同时，加大资金、人员和设备投入是美国等发达国家应急体系建设的主要硬件支撑。 此外，通过提高管理人员素质可以提高应急体系的正常运作和高效率，建立各种应急储备和有国家参与的保险体系从而为危机事件的处理和灾后重建提供保障，这些可谓软件措施。软硬措施相互交织为发达国家构筑出了灾害应急体系的坚实平台。,（四）保护关键基础设施 当今世界，自然灾害和恐怖事件频频发生，对国家重大关键基础设施构成严重威胁。对此，发达国家从

8、中央政府到地方政府制定了系统、严密的基础设施保护战略、规划和措施。 日本注重加强工程防灾技术法规和标准建设，并加强检查监督。在美国，建筑工程施工图审查是强制性的，也是领取施工许可证的条件之一。所有新建、改建和扩建工程、拆除工程和维护工程(包括家庭装饰)的施工图件，业主必须报审，经审查符合规范后才能领取施工许可证进入施工阶段。,二、我国灾害应急体系建设分析,（一）“一案三制”的国家灾害应急构架基本建立 党的十六大以来，我国的应急机制建设取得重大进展。应急管理从零星到系统、从部门到整体、从被动到主动，上升到国家整体战略的高度，纳入到和谐社会建设的总体布局中。我国应急体系的核心是 “一案三制”建设。

9、“一案”指国家突发公共事件应急预案体系；“三制”指应急管理的体制、机制和法制建设。,1.应急预案基本完善 我国应急预案体系主要有六个部分： 一是总体应急预案，即国家突发公共事件总体应急预案，是国务院应对突发事件的综合性预案； 二是专项应急预案，涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等四类事件，包括防汛抗旱、电网大面积停电、突发公共卫生事件、处置大规模恐怖袭击事件等25个应急预案； 三是部门应急预案，目前国务院各个部门制订的预案已经增加到82个； 四是地方应急预案，主要指省、地、县级政府制订的应急预案； 五是企事业单位应急预案，目前所有中央企业都编制了应急预案； 六是重大活动应急预案，指举办

10、大型会议、展览和文化体育等重大活动时，主办单位制订的应急预案。 互联网上能够查到的我国各类预案多达130万份，基本涵盖了我国社会经济生活的各个方面。,2.法律法规体系初步建立 我国已经制定涉及灾害应急的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关文件111件。国务院和地方人民政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案，灾害应急预案体系初步建立。 （1）突发事件应对法 中华人民共和国突发事件应对法由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007年8月30日通过，2007年11月1日起施行，这是根据宪法制定的第一部规范应对各类突发事件共同行为的法律。,（2

11、）自然灾害类法律法规 我国应对自然灾害的法律法规有：水法、防洪法、防汛条例、水库大坝安全管理条例、蓄滞洪区运用补偿暂行办法；气象法、中华人民共和国抗旱条例、防沙治沙法、人工影响天气管理条例；军队参加抢险救灾条例；防震减灾法、破坏性地震应急条例；森林法、森林防火条例、森林病虫害防治条例、森林法实施条例；自然保护区条例、草原防火条例；国务院办公厅关于进一步加强气象灾害防御工作的意见；住房和城乡建设部令第1号，市政公用设施抗灾设防管理规定；地质灾害防治条例、海洋石油勘探开发环境保护管理条例、事故灾难类法律法规等。,（3）公共卫生事件类法律法规 我国应对公共卫生事件的法律法规有：突发公共卫生事件应急条

12、例；食品卫生法、食品安全法、国务院办公厅关于认真贯彻实施食品安全法的通知；传染病防治法、传染病防治法实施办法、重大动物疫情应急条例、动物防疫法；国境卫生检疫法、进出境动植物检疫法、植物检疫条例、国境卫生检疫法实施细则等。 （4）社会安全事件类法律法规 我国应对社会安全事件的法律法规有：国家安全法、戒严法、人民警察法、集会游行示威法、监狱法；民族区域自治法、行政区域边界争议处理条例；信访条例、企业劳动争议处理条例、殡葬管理条例、营业性演出管理条例；中国人民银行法等。,3.组织机构较为完善 2002年，国务院正式批准建立（民政部）国家减灾中心；2005年初，国务院批准将中国国际减灾委员会更名为国家

13、减灾委员会，同时赋予其承担减灾和全国抗灾救灾综合协调的职能，国家的灾害应急救助协调机制得到加强。“十五”期间，国家建立了10个中央级救灾物资储备仓库。31个省（区、市和新疆生产建设兵团）建立了省级救灾物资储备库，251个地市建立了地级储备库（占地市的753），1079个县建立了县级储备库（占县市的377）。全国救灾物资储备网络初步形成。,领导机构：国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，通过国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构，负责突发公共事件的应急管理工作。必要时，派出国务院工作组指导有关工作。 办事机构：国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值

14、守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。 工作机构：国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。 地方机构：地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。 专家组：国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。,（二）地方“一网六库”成为亮点 广东等省、自治区、市成立应急委员会及其应急管理办公室，在国家“一案三制”灾害应急体系的基础上，建设了非常具有特色的“一网六库”灾害应急管理办法。

15、形成了以应急工作联络网为核心，以应急预案库、法规库、救援队伍库、典型案例库、救援物资库等为资源储备的应急执行方案。,1.灾害应急工作联络网为核心 灾害应急工作联络网涵盖应急委员会及其应急管理办公室、减灾委员会及减灾中心、防汛抗旱指挥部及其办公室、气象局、安全生产委员会及其办公室、防震抗震救灾工作领导小组及其办公室、民用核设施核事故预防和应急管理委员会及其办公室、粮食应急指挥部及其办公室和维稳办等。,2.各类灾害应急库成为资源保障 灾害应急预案库：存储总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案等； 灾害应急法规库：存储国家灾害应急有关法律法规、省和市有关法规、规章等； 灾害应急救援队伍库：存储消防

16、等综合灾害应急救援队伍和防汛、抗震、矿山救护等专业救灾队伍； 灾害应急管理专家库：存储各领域专家信息，协助专家组为应急管理工作出谋献策，提供决策建议、咨询指导和技术支持； 灾害应急典型案例库：存储灾害应急典型案例，以备借鉴； 救援物资库：存储各类应急救援物资等。,（三）我国灾害应急体系建设存在的问题 灾害应急体系建设存在的主要问题是应急体制不到位、灾害预警系统有时失位、应急物资储备不足、应急装备缺乏、应急生产能力不足、应急协调机制欠缺；灾害应急基础研究差，地理信息系统建设滞后，应急能力未建立在科学基础之上，一线指挥员缺乏应急知识和减灾常识。,1.灾害应急意识薄弱，临灾自救能力较差 2.缺乏综合灾害应急机构，对灾害应急准备不足 3.灾害应急法律体系不衔接，应急动员效率达不到要求 4.灾害应急预案结合实际差，可操作性不强 5.灾害应急信息机制不健全，应急指挥系统没有建立 6.灾害应急队伍不专业，现场抢救效率较低 7.灾害应急资源保障不足，应急需求不能及时满足 8.灾害应急科技支撑不足，应急效果受到严重影响