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1、中国公务员薪酬制度改革探析行政管理卓越班1301 宫成秀 201329010431摘 要：公务员薪酬制度作为公务员制度的的重要组成部分，是非常重要的一个环节，是公务员福利保障机制的核心内容。因此，改革并完善公务员薪酬体系，建立明晰的薪酬标准，确定科学合理的薪酬结构，对于发挥公务员的工作积极性，激励其在岗位中尽职尽责，努力奉献有着不可替代的现实意义。本文将在纵向分析我国公务员薪酬制度改革历程的基础上，对今后的公务员薪酬制度改革提供一些建议。关键词： 公务员薪酬制度；存在的问题；建设建议一、公务员薪酬制度的含义公务员薪酬是指在国家公共管理部门工作并执行国家公务的这部分特定的公职人员，以自己的知识和
2、能力，在一定时间内为国家和人民服务所得到的报酬。狭义上是指单位按月发放给公务员的固定部分，包括基本工资、年工工资、岗位津贴以及按国家规定的几项福利补贴。广义上还应包括国家其他福利待遇，单项奖励与奖金等。一般来说，公务员的工资是由人事部门制定，并由中央或地方财政支付的。二、公务员薪酬制度改革历程 自新中国建立以来，我国公务员的薪酬制度经历了从探索、确立、调整到不断变革的过程，如今也在积极寻求公务员薪酬制度完善的方法和途径。自1949年，我国先后实行过供给制、职务等级工资制、结构工资制、职级工资制和如今的职位工资与级别工资相结合的制度，下面就各历史阶段的工资制进行阐述。 （一）1949 年1956
3、 年：供给制 1949年新中国刚刚建立的时候，供给制是按照工作和生活的基本需求，对部分工作人员实行免费供给生活必需品的一种分配制度， 1952年对实行供给制的国家机关工作人员统一按职务高低增加不同幅度的津贴，扩大了分配差距。1954年又发展为“包干制”，给予机关工作人员一定数量的实物和货币。这种带有明显计划色彩和集中分配的工资待遇制度，带有战时共产主义分配制度的性质，是特定历史时期的产物，随着社会历史条件的变化，必然也会发生变革。 （二）1956 年1985 年：职务等级工资制 1956年确立的职务等级工资制，实现了向单一工资制度改革，也奠定了我国工资制度的基础。由于工资设计没有建立正常的晋级
4、制度，职务等级工资制的形式在运行的30年中，存在着不可避免的矛盾和问题：管理高度集中，职级不符、劳酬脱节的现象频发，机制僵化，平均主义倾向严重，导致人员工作效率低下，人才流失严重，职务等级工资制也最终退出了历史舞台。（三）1985 年1993 年：结构工资制 1985年我国进行了第二次全国性的工资制度改革，在机关、事业单位建立以职务工资为主的结构工资制，将国家机关工作人员的工资分为基础工资、职务工资、工龄工资和奖励工资四个部分。但是结构工资制过分强调以职务确定待遇，没有妥善处理好职务、资历、贡献三者之间的关系，难以实现同工同酬、按劳分配。因其固有的矛盾和问题，结构工资制也被后来1993年实行的
5、职级工资制所代替。 （四）1993 年2006 年：职级工资制 1993年实行的职级工资制的核心是贯彻按劳分配原则，克服平均主义，实现机关、事业单位工资制度的脱钩，并建立正常的增资制度，使公务员的工资能够随着国民经济的发展和企业同类人员工资水平的提高而得到合理的增长。其基本组成包括：基础工资、职务工资、级别工资和工龄工资，同时实行地区津贴、岗位津贴和年终一次性奖金制度。 （五）2006 年至今：职务工资与级别工资相结合 2006年1月1号正式实施的中华人民共和国公务员法，进一步对公务员的工资薪酬制度进行了改革，按照按劳分配、平衡比较和动态调整等原则，规定公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金
6、四部分，并增加了注重公平、工资调查制度和加班补偿等内容，将职务工资、级别工资合并为基本工资，简化了工资结构。三、国内外研究综述（一）国外研究综述薪酬制度的产生主要涉及人性假设理论、内容型激励理论、过程型激励理论和二十世纪六十年代兴起的人力资本理论。英国经济学家亚当斯密（1843）在国富论中首先提出了“经济人”的概念。亚当斯密认为，人的本性是懒惰的，必须加以鞭策，人的行为动机源于经济原因，必须以计划、组织、激励、控制等建立管理制度，并以金钱和权力维持员工的效力和服从1亚当斯密.国富论M.陕西:陕西师范大学出，2006年版.1。亚伯拉罕马斯洛作为内容型激励理论的代表，他在人的激励理论（1943）提
7、出“需要层次”理论，他将人的需求划分为5种需求层次：生理需要层次、安全需要层次、社会需要层次、尊重需要层次、自我实现需要层次。需要层次理论认为，当任何一种需要基本上得到满足后，下一个需要就成为主导需要。他认为“较低层次的需要从外部获得，例如通过报酬、工作合同、任职期得到满足”2亚伯拉罕.马斯洛.动机与人格M.北京:中国人民大学出版社，2008第3版.2。维克多弗隆的期望理论和亚当斯的公平理论是过程型激励理论的两个支撑性理论。期望理论认为，一种行为倾向的强度取决于个体对可能带来的结果德期望强度以及这种结果对行为者的吸引力，激励水平取决于期望值和效价的乘积3 聂锐.管理学M.北京:机械工业出版社，
8、2008年 第1版.3。亚当斯的公平理论解释了报酬分配的合理性、公平性及其对员工产生的积极影响。“当一个人做出成绩并取得报酬之后，他不仅关心所得报酬的绝对量，还关心报酬的相对量4 亚当斯.社会交换中的不公平M.北京:商务图书馆，2008.4。美国经济学家西奥多W舒尔茨是“人力资本”理论的创始人，他首次提出了“人力资本”的概念。Thcodore（1961）明确提出“人力资本是当今时代促进国民经济增长的主要原因”，认为“人口质量和知识投资在很大程度上决定了人类未来的前景”5 Thcodore ：Human Capital Investment and Urban Competitiveness，A
9、merican Economic Review，19615 。一般来说，受教育程度越高，知识水平也就越高，人力含 量也就越高，工作能力也就越强，劳动生产率也就越高，边际产品价值也就越大。（二）国内研究综述新中国成立以后，公务员制度才逐渐走上正轨。我国公务员薪酬制度研究于20世纪80年代以来有了比较大的发展，多采用对比法进行研究。2005年4月，全国人大常委会审议通过了公务员法，并于2006年1月1日正式实施，进一步推进了干部人事制度管理的科学化、民主化、制度化。杜安国、刘捷（2003）在公务员薪酬制度的比较分析及其政策选择一文中就比较了世界各主要资本主义国家的公务员薪酬制度，从中得出了有关资本
10、主义国家公务员制度建设的经验和启示7杜安国、刘捷.公务员薪酬制度的比较分析及其政策选择J.山东：山东科技大学学报（社会科学版）, 2003年04期.7。周晓云（2003）在公务员工资调整与经济社会的发展一文中指出公务员工资状况要与经济社会发展相适应8周晓云.公务员工调整与经济社会的发展J.贵州:贵州社会科学, 2003年06期.8。四、我国公务员薪酬制度存在的问题公务员薪酬制度设计的合理与否，不仅关系到公务员制度的发展与改革，同时影响到公务员工作的积极性，并直接影响到公务员的生活水平。就目前而言，我国的公务员薪酬制度主要存在着一下几方面的问题。（一）公务员薪酬制度设计不合理2005年4月27日
11、，中华人民共和国公务员法颁布，并于2006年1月1日正式施行。改革后的公务员工资主要由职务、级别工资和工作津贴、生活补贴构成。前两项实行全国统一标准，由中央财政支付，后两项由地方财政安排，具有一定的浮动区间和灵活性。虽然本次改革提出了建立“地区津贴制度”，即在国家宏观调控的前提下，各地可以根据本地区经济发展水平、财力状况制定自身的“津补贴”。但是，由于财政配套财力限制等种种原因，国家并未就“津补贴”出台统一政策。由于我国地区经济发展不平衡的弊端开始显现，地区差距明显，同一地区不同层级政府之间的补贴项目金额差距也十分明显，新一轮公务员工资改革出现各种乱象。（二）薪酬制度缺乏配套完善的法律保障公务
12、员法确定了公务员工资制度的四项原则，即按劳分配原则、正常增资原则、比较平衡原则、足额发放原则，虽然公务员法对薪酬问题做了原则规定，但我国仍无一套成型的公务员“薪酬法”。2006年1月1日实行的中华人民共和国公务员法规定：“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。公务员工资按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距。虽然说这些规定在某些方面对公务员的薪酬作了简单的阐述，但是却没有一部专门的工资法来明确公务员薪酬的标准，构成以及管理、激励、保障机制等。所以，我国公务员薪酬制度的一个重要问题就是缺乏基本的法律保障。（三）公务员薪酬制度的
13、激励作用不明显首先，工资是公务员本人及其家庭生活的基本保障。其次，工资是人们主动性、积极性和创造性的诸多激励因素之一。所以一个良好的薪酬制度应该具有激发公务员工作积极性的作用。公务员薪酬激励功能的发挥首先取决于良好的增资机制。但是，我国公务员的工资增长机制并未体现这一要求。增资机制具有很强的随意性和非制度化的缺点。纵观历次加薪，凡同等级别的公务员不论政绩、工龄等因素，均可获得同等加薪，而且各级别的增资差距很小，这种实际上的“平均主义”，大大弱化了加薪的内部激励作用。其次，公务员薪酬激励功能的发挥还取决于工资级差的设计上。但是，现行工资标准中基础工资太低，职务工资、级别工资之间的级差也太小，缺乏
14、激励性，即对高能力者的报酬不足，而对低能力者的报酬过高。（四）公务员薪酬存在公平性困境 公务员薪酬制度的一项重要原则就是平衡比较的公平原则，只有在公平的原则基础上，薪酬制度才能真正体现公务员的价值所在，也才能真正使薪酬制度发挥其重要的激励作用。公平性原则就要求：首先在内部公务员的薪酬就要合理拉开差距，注重职务高低，能力大小和工作难易程度的不同，不能搞平均主义；其次对于外部而言，又要保持和企业职工薪金数额相平衡的工资水平。而如何做到公平，在我国现行的公务员薪酬制度中，似乎并没有做到最好，依然存在着公平性的困境问题。 五、完善我国公务员薪酬建设的建议（一）加快专门立法，制定公务员薪酬制度的客观依据
15、 王鑫、齐金杰（2006）提出“必须加快公务员薪酬制度改革的法制化、规范化进程”，做到有法可依，有章可循。加快关于公务员薪酬的立法工作，对于有些发达国家而言，公务员薪酬制度的一个显著特点就是：通过立法形式，对公务员的薪酬制度给予保障，比如美国联邦政府工资改革法、联邦工资比较法、日本的国家公务员法、法国的公务员总章程等，这些国家都以法律的形式保障了公务员薪酬制度的制定及执行。（二）设立合理的公务员薪酬标准 平衡定位公务员的薪酬水平、建立公务员薪酬调查制度、保障公务员薪酬正常增长机制、逐步引进绩效薪酬改革及其配套考核制度,完善绩效工资制。针对我国的现实情况，更好的做法就是将按劳分配与按绩分配结合起
16、来，在公务员的每一档工资中加入激励工资(或绩效工资)这一项目，这样，公务员的工资总额=职务工资+级别工资十绩效工资这三大块组成。（三）逐步完善保险福利制度 社会保险、福利待遇是社会总产品分配的形式，是公务员物质和文化生活的重要补充。优裕的社会保险、福利待遇会对人们产生较大的吸引力，有利于把优秀人才选拔到公务员队伍中来。同时和公务员的工资相结合，保险福利也是顺利推行整个国家公务员制度的内在动力和物质保障。保险福利这个环节实施的好坏，直接影响到公务员队伍的稳定和公务员工作积极性的发挥，同时也关系到国家政权的建设和社会的安定。只有逐步建立起完善的工资和保险福利待遇，国家公务员制度才能真正发挥其作用。（四）
