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1、南京市玄武区政府负债管理现状,相关分析,管理学院 财务1202班,黄运旭、杨秀妃、余欢、王亚苗、方文君、李俊龙 孙猛猛、吴庭祥,01 / 区政府简介,玄武区是南京市的中心城区，是南京现代化国际性人文绿都标志区之一，国家重要的科研、电子、信息、文化、商务中心，华东地区现代服务业基地，南京市委、市政府及军队机关所在地。 玄武区因玄武湖而得名，源于民国时期的城北东区，因总统府所在地，也称为第一区，是中华民国政治中心所在。玄武区面积80.97平方公里，东至仙鹤门、大朱庄、马群，与栖霞区、江宁区交界；南至中山东路、出中山门、至沧波门（苜蓿园、后庄除外），与秦淮区为邻；西至中山路、中央路全线，与鼓楼区隔街
2、相望；北至东井亭、仙鹤门一线，与栖霞区连接。截至2014年初，玄武区下辖7个街道，64个社区居民委员会。2014年玄武户籍总人口数：495259人。,02 /债务存在问题及成因,截至2009年底，玄武区本级地方政府债务余额为270亿元。,一,地方政府债务总量较大,二,三,融资平台公司成为地方政府融资的绝对主渠道,过于依赖土地财政,02 /债务存在问题及成因,一、地方政府债务总量较大,2009年玄武区本级地方政府债务年初余额为125亿元，当年举借债务248亿元，当年偿还债务103亿元。截至2009年末，区本级地方政府债务余额合计270亿元。其中2009年以前形成的债务余额为022亿元，占815；
3、当年新增248亿元，占9185，见图l债务构成表。,玄武区地方政府债务规模增长较快。2008年度本区财政总收入2518亿元，地方一般预算收入1585亿元，年末债务余额125亿元；2009年度财政总收入3006亿元，较上年增长1938，地方一般预算收入1906亿元，较上年增长2025，年末债务余额270亿元，较上年增长116。债务的增长远远超过经济增长和财政收入增长的速度。,02 /债务存在问题及成因,一、地方政府债务总量较大,1债务来源和结构情况 2009年末区本级政府负债余额270亿元，均为政府负有直接偿债责任的直接债务，来源为区各融资平台公司取得的银行贷款。,2债务分布情况 由于资金到款时
4、间和项目资金需求序时进度等因素，债务余额中在债务单位结存036亿元，占债务总额的1333；实际已支出债务资金234亿元，占债务总额的8667。已支出的债务资金按项目市场化和项目行业性质划分的具体情况如下：,(1)按项目市场化属性划分，用于无收益的公益性(基础性)项目067亿元，占债务支出总额的2863；用于有收益的公益性(基础性)项目167亿元，占债务支出总额的7137。,(2)按项目的行业性质划分，用于市政建设项目125亿元，占债务支出总额的5341；用于生态建设和环境保护项目060亿元，占债务支出总额的2564：用于教科文卫和保障性住房等社会事业及民生项目007亿元，占债务支出总额的299
5、；用于土地收储整理项目042亿元，占债务支出总额的1795。,02 /债务存在问题及成因,二、融资平台公司成为地方政府融资的绝对主渠道,目前，除财政部门管理一部分政府性债务外，大量债务体现在政府的其他部门、单位特别是融资平台公司。地方政府常通过多个融资平台从多家银行获得信贷，使得银行难以把握地方政府的总体负债情况，在一定程度上存在财政风险转化为金融风险的可能。 2010年6月，在十一届全国人大常委会上，审计署提交的审计工作报告显示，调查涉及的18个省、16个市和36个县本级截至2009年底，共有各级融资平台公司307家，平均每个省有17家；地方融资平台债务总额为145万亿元，占债务总额的519
6、7。地方融资平台债务分别占省、市、县本级政府债务额的4407、7 136和7805。可见近几年地方融资平台发展迅速，在地方政府负债中占有相当比例，而越是下级政府债务中，鉴于其有限的收入来源，地方融资平台所占比例越高。融资平台已成为当前地方政府融资的主要渠道。2009年末玄武区本级政府负债余额270亿元，均为区各融资平台公司取得的银行贷款。,02 /债务存在问题及成因,二、融资平台公司成为地方政府融资的绝对主渠道,融资渠道单一，以长期借款为主，资金管理不规范，易导致金融风险。金融风险主要表现在以下三个方面：1、融资平台的资金来源渠道主要是银行贷款、项目直接发债融资和信托产品，其中信托产品的资金实
7、际也都来源于银行。2、在地方融资平台推进的各种基础设施中，普遍存在资本金不实、不足的问题。3、地方融资平台的项目资金需求量较大，资金使用周期相对较长。 借、用、还不一致，资金运作粗放，易导致效益风险。主要体现在：1、资金的借、用、还各环节存在脱节，往往贷款由平台公司统借统还、贷款使用人是建设单位、项目的最终受益也不属于平台公司，贷款资金实际上脱离借款人监控。2、很多融资平台因为有财政担保而产生了转嫁债务的想法，还款意识淡薄，大多没有还款的压力，不去努力经营、提高效益，而是依赖于财政。3、在项目选择上，由于政府融资平台贷款偿还期较长，地方主要领导在任期内投资冲动，大批政府项目在贷款资金支持下仓促
8、开工，其可行性论证和未来经营效益分析缺乏科学、客观的总体评价，最后有可能沦为低效重复建设。由于债务资金的使用效益不高，不能从债务资金的使用效益中获得有效的风险补偿，再加上由于债务资金的管理效益不高所导致的债务资金不能有效使用。,以融资平台公司为融资的主要方式给地方政府带来了一定风险。,02 /债务存在问题及成因,三、过于依赖土地财政,土地财政是指中国现有体制造成的地方财政过度依赖土地所带来的相关税费和融资收入的非正常现象，即一方面通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，促进房地产业、建筑业和制造业超常规发展，以带来营业税、企业所得税等地方税的大丰收，另一方面通过招、拍、挂等方式收取土地出让金，并
9、以土地使用权和收益权获得土地融资，以此带动地方经济发展。,据国土资源部统计，2009年我国土地出让收入为15万亿元。国家统计局数据显示，2001年至2008年，地方土地出让金占地方财政收入的比例一直高达三分之一，个别年度甚至为二分之一。例如玄武区2009年公开出让经营性用地4块，其中G20地块被天正置业以526亿元的价格拍下，G34地块被保利地产以1592亿元的价格拍下，G46地块被华润置地以222亿元的价格拍下，G51地块被金基通产以78亿元的价格拍下，4块商业用地全部溢价成交，河西“地王”的记录不断被刷新。,土地财政是不可持续的财政制度，它将未来几十年可通过房产税等形式实现的稳定收入一次性
10、集中到某一届政府的手中，在短期内给地方政府带来了大量财政收入，为地方城市建设提供了资金，但是地方政府受财富效应的刺激往往投资冲动，土地出让金仍无法满足全部的资金需求，丽在城市土地资源越发紧缺的情况下，在长期内未来地方政府的建设资金将更加缺乏。中国社科院金融研究所研究员刘煜辉根据中国房地产信息集团的土地出让数据对我国目前土地财政的规模进行了比较具体的描述：“以2009年的土地销售收入来偿还全国地方融资平台债务，需要615年：以2008年的土地销售收入来偿还，需要1476年，而这还不包括债务利息和未来两年平台余额要达到自然增长的峰值。可见如果未来房地产业继续蓬勃发展，大多数地方政府可以继续依靠土地
11、收入偿还贷款和利息；若房地产业的泡沫破裂，地方财政状况将恶化，造成地方财政风险。此外，土地财政易推高房价、滋生腐败。,03 /债务管理现状,第一，地方政府债务管理的基础薄弱，缺乏统一管理政府债务的机构。,目前我国地方政府债务管理体制混乱，尚无专门的机构统管政府负债事务，条块分割、各自为政。不仅政府在借，各级部门、下属单位也在千方百计借，管理权限分散，责、权、利不统一，借、用、还相脱节，这种不规范的债务管理体制导致债务膨胀，问题不断产生。地方政府大量的对内和对外举债以及项目融资的管理仍然十分分散，有的地区多头立项，提供无实际担保能力的担保，而通过商业银行或信托投资公司运作的融资总量更是无法掌握。
12、地方政府除了多头举债外，还存在多渠道举债的情况。除了向银行等金融机构借款，存在向个人、单位集资的现象。在这种情况下，作为统揽政府收支的财政部门不能及时实现对有关债务的规模、结构和风险的有效监管控制并安排偿债资金。此外，我国还尚未建立起统一的地方政府债务统计、计量体系，无法掌握债务的整体情况，也没有统一的部门对地方政府负债进行管理。在实际情况中，难以对地方政府债务进行实时监控，也无法使决策部门了解真实、全面的债务规模及数据，在一定程度上加重了债务管理的难度。债务的偿债责任不明，预算缺乏硬约束，也导致了地方政府不顾后果的举债投资，加重了地方政府的债务负担。,03 /债务管理现状,第二、项目缺乏科学
13、论证，效益低下。,由于政府债务的多部门开口的分散管理，使地方政府债务在总体上缺乏科学合理的规划，特别是仍有相当多的政府债务融资项目是竞争性领域的低水平重复建设，从这类贷款的使用效率上看，普遍存在效益不佳、难以依靠项目自身形成偿债能力的问题。在借用贷款时，借款单位、行业主管部门、地方政府往往只考虑企业、部门和地方社会经济发展的需要，从政绩出发，很少考虑自身的偿债能力和债务结构，其结果要么是为了提高举债的信用程度，盲目提供政府担保或职能部门担保，导致债务规模不断扩大，远远超过地方政府财力的实际承受能力；要么是由于配套资金不足，项目建设半途而废。,第三、官员政绩考核机制不完善。,不可否认，不少地方政
14、府的官员往往热衷于“形象工程”、好大喜功，为了在有限的任期内追求个人政绩而不惜透支财力，大量举债兴办各项工程，短期行为较为严重，最后的结果就是把债务留给继任者。然而不论是显性债务还是隐性债务，地方政府债务的统计信息一般不会被公开，也不会在考核中体现出来。继任者如法炮制，债台不断高筑，形成恶性循环。除此之外，个别官员恶意拖欠各类工程款、甚至贪污腐败，使得自己任期内地方财政负债累累。,04 / 完善地方政府债务管理的对策建议,第一、增加地方政府可用财力,1.推进财税建设，缓解基层财政压力。 加大地方资源开发，加快财源建设步伐 加快发展本地区经济，培植壮大区域财源基础。 提高政府偿债能力，不断拓宽财
15、源渠道,2.转变地方政府职能。 进一步明确市场和政府的关系，转变政府职能，将地方政府的职能从广泛的经济建设任务转换、收缩到有限的提供公共产品和公共服务职能上来，应将重心放在为维护经济发展创造良好的宏观经济环境上，放在调节收入分配公平，稳定经济发展上。 相应的，政府应逐步退出赢利性、经营性领域，将经济建设的任务更多地让渡给市场，让渡给企业。在此基础上，以社会繁荣稳定和人民福利提高为宗旨，努力实现政府主导权和市场自主性之间的协调共存，建立政府和市场的良性共生和互补关系.,04 / 完善地方政府债务管理的对策建议,第二、建立健全公共财政体制,1.实施综合财政预算管理。,2.建立健全债务考核机制。,3
16、.建立健全债务考核机制。,4.审计报告中应及时披露相关情况。 站在财政审计的高度，摸清地方政府债务的规模、结构及增减变化情况。 从金融审计的深度出发，加强对以各融资平台公司为代表的负债实体及其银行贷款的审计。 加强对重大政府投融资项目的跟踪审计。 在审计结束之后，要对本区域的情况进行全面梳理、汇总，形成数据准确、内容详实的专项审计(调查)报告，对外公告，及时披露相关信息。,5.对地方政府债务进行绩效评价。 成本分析，包括：利息成本分析、贷款冗余分析、融资方式分析等。 风险分析，包括；指标分析（赤字率、债务负担率、债务率、债务依存度等）、编制政府现金流量表、可持续分析等。 效益分析,04 / 完善地方政府债务管理的对策建议,第三、强化地方政府债务管理,1.增强债务风险意识。,2.建立地方政府债务风险预警机制。 建立财政风险预警和控制体系。 建立债务预警系统。,3.建立健全地方政府负债管理体系。 健全完善的法律法规体系。 理清
