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1、第十章 行政诉讼法概述第一节 行政诉讼概述一、行政诉讼的概念在研究行政诉讼法之前，人们需要先认识行政诉讼。在我国，行政诉讼是公民、法人或者其他组织认为行政机关或被授权组织及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益，向法院提起诉讼，由法院依法行使行政审判权解决行政争议的活动。范围扩大了：行政行为包括具体行政行为和部分行政行为（规章以下） 对其自己的合法权益的证明没公益诉讼 【新增】二、行政诉讼的特征1行政诉讼是通过审查行政行为合法性的方式解决行政争议的活动。法院对行政行为进行司法审查的一般标准，即合法性审查原则。所谓合法性审查，是指法院受理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审理并作出裁判的诉讼行为。
2、合法性审查是对法院行使司法审查权的限制，即法院在行政审判中享有不完全的司法审查权，原则上只能对行政行为的合法性进行审查，并作出判决驳回原告诉讼请求或撤销行政行为的决定。原则：合法性审理，特殊时也可以审核合理性：只有一种情况可以改变：认定款额确有错误 【新增】2行政诉讼当事人地位具有特殊性。行政诉讼作为“民告官”的诉讼类型，其当事人身份具有鲜明的恒定性，即“两造恒定”。行政诉讼的原告恒定为作为行政管理相对一方的公民、法人或者其他组织；行政诉讼的被告恒定为作为行政主体的行政机关和被授权组织。当行政机关和被授权组织不是作为行政主体，而是作为行政管理相对人时，也可以成为行政诉讼的原告。第二节 行政诉讼
3、法概述一、行政诉讼法的含义行政诉讼法是关于行政诉讼的法律规范的总称。具体而言，行政诉讼法是调整行政诉讼活动的法律规范系统，包括规定法院和诉讼参加人在行政诉讼过程中所进行的各种诉讼活动的规则，以及规范与此有关的各种诉讼关系的法律规则。二、行政诉讼法的立法目的立法目的是立法者通过立法活动形成法律文本以调整社会关系的内在动机。行政诉讼法的立法目的，既是立法政策的直接体现，更是法律价值的理性判断。新行政诉讼法第1条规定“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”可见，该法在行政诉讼的功能定位上具有四重目的。（
4、一）首要目的保证法院公正、及时审理行政案件。法院是行政诉讼法最主要的适用主体，“公正”、“及时”审理行政案件是对法院适用行政诉讼法的基本要求。1公正乃司法之核心价值追求，司法机关能够公正审理案件是国家设置司法制度的预设前提。从一定意义上说，公平正义是司法工作的生命线，“司法是维护公平正义的最后一条防线”。法院公正审理案件，要求全面充分调查案件事实，正确适用法律规范，裁量适当，切实解决矛盾和争议。2及时是对审判效率的要求。正所谓“迟到的公正不是公正”，行政诉讼法对法院审判的各个环节的期限都作出了规定，法院审理行政案件，要在可能的情况下尽量提高效率，实现对行政争议的及时解决。（二）基本目的解决行政
5、争议。所谓“行政诉讼”，按照说文的解释，“诉，告也”，即基于一定的行政权利义务争议，一方当事人向特定的法院提出的进行审判的请求；“诉，争也”，即在法庭上争辩是非曲直。可见，诉讼缘起于争议，终止于争议的解决，没有行政主体与利害关系人之间的行政争议，不是为了解决行政争议，何来的行政诉讼呢？故，行政诉讼的基本目的就在于通过对行政案件的审理和裁判，以达到解决行政争议之目的。旧法中没有规定这一目的，并在法条中明确规定了行政诉讼不得调解，导致行政诉讼案件往往“案结事不了，官了民不了”，上诉率常年接近80%，无法达到定纷止争的效果。为此，新法中不仅开宗明义地规定了行政诉讼的基本目的是解决行政争议，更是规定了
6、行政诉讼在特殊情形下适用调解，这为保护公民合法权益、解决行政争议、实现社会和谐稳定提供了法律保障。（三）核心目的保护公民、法人和其他组织的合法权益。行政诉讼法作为 “民告官”的控权制度安排，其最核心的价值就是“保护公民权，控制行政权”。所以，行政诉讼法最重要的目的就是保护公民、法人和其他组织的合法权益。为了破除“立案难、审理难”的“民告官”困局，新行政诉讼法第3条专门就保障原告起诉权利作出了规定：“法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍法院受理行政案件。原则：被诉行政机关负责人（正负职务）应当出庭应诉。例外：不能出庭的，应当
7、委托行政机关相应的工作人员出庭。”解读：本条属于宣示性的原则条款，具有倡导意义 【新增】实施办法：根据最高院2015年4月20日通过的关于适用若干问题的解释第5条之规定，“行政诉讼法第3条第3款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。”（四）特有目的 题眼点睛：连带着废除了维持判决的类型，代之以驳回判决类型 【新增】监督行政机关依法行使职权。行政诉讼法与民事诉讼法刑事诉讼法不同，其规范的是司法权对行政权的审查和监督，所以，监督行政权成为行政诉讼活动特有的目的。旧法中此处规定的是“维护和监督行政机关依法行使行政职权”，本
8、次修法将“维护”删除的理由在于：首先，在行政管理法律关系中，“官管民”决定了行政主体处于绝对的主导地位，拥有国家强制力进行行政管理活动，而行政相对人处于弱势，缺乏权益的自我保护能力，由此而产生的行政纠纷，必须通过另一种国家权力居中公正裁判才能得以解决。因此，国家建立行政诉讼的目的就在于用司法权来监督和制约行政权。就我国目前行政执法的状况而言，强调司法权对行政权的“监督”和“制约”是必要的。如果确定“维护”这一立法目的，则实现控制行政权保护公民权的核心目的将沦为空谈。其次，行政机关作出的行政行为在其成立并生效之后，依法当然地具有了约束力和执行力，并不需要法院进行维护。最后，行政诉讼中出现的“立案
9、难、审理难、执行难”已经严重削弱了“民告官”这一诉讼形式的法律效果，人民群众反应强烈，甚至出现“信访不信法”的现象。为了解决这些突出问题，适应“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的新要求，有必要突出行政诉讼在监督行政机关依法行使职权方面的功能。第三节 行政诉讼与民事诉讼的关系【新增】一、行政诉讼中可以适用民事诉讼法的相关规定由于行政诉讼在许多方面与民事诉讼接近，在若干原则和制度方面都存在着共同和相同之处，而在立法层面上民事诉讼法较之行政诉讼法更为详实细致，本着立法经济和便宜的原则，相关规定一直都进行了参照适用。这次新行政诉讼法更是具体列举了适用的范
10、围，该法第101条规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用中华人民共和国民事诉讼法的相关规定。”由参照改为直接适用1适用的前提：行政诉讼法对相关问题没有规定，而民事诉讼法作出了规定，并且适用该相关规定审理行政案件不违反行政诉讼的基本理念、原则和精神。（一）相关立法必考点新行政诉讼法第61条规定：范围：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在行政诉讼中，人民法
11、院认为行政案件的审理需要以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”先民后行本条就是关于行民交叉案件一并审理即行政附带民事诉讼的规定。最高院关于适用若干问题的解释第17条第1款规定：“公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第61条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”第18条规定：“人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案。” 第19条：“人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定的除外。当事
12、人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。行政争议和民事争议应当分别裁判。当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院，由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，应当按照审判监督程序再审。”（二）法理分析1立法的理由和意义。行政争议按照纠纷构成可以分为单纯的行政争议和伴随着民事纠纷的行政争议。例1前者比如行政相对人李某对因为驾车闯红灯的违法行为被公安机关罚款200元而不服提起行政诉讼，此案只涉及行政机关公安局与行政相对人李某之间的行政争议，并无其他关系人或法律关
13、系的存在。例2后者比如行政相对人甲公司经过市规划局的行政许可，取得建设工程规划许可证，建设了一幢十层楼房，该楼房遮挡了周边一个四合院的采光，而四合院的房主刘某对规划局的行政许可行为不服，提起行政诉讼。此案中并列存在着行政争议和民事争议，行政争议是刘某作为行政相关人对规划局的行政许可行为不服，民事争议是刘某对甲公司侵犯其相邻权的行为不服。对于这类伴随着民事纠纷的行政争议，按照传统处理办法，应当将两类争议依照行政诉讼法和民事诉讼法分别立案、分别审理，浪费了司法资源不说，还可能导致循环诉讼，影响司法效率，不利于保护当事人的合法权益。为了实质性解决行政争议、减轻当事人讼累、节约司法资源，有必要依当事人
14、的选择，将相关民事权利义务关系的争议纳入一并审理的范围。2特点（1）行政诉讼附带民事诉讼实质是两种不同性质诉讼的合并。行政诉讼解决的是行政争议，民事诉讼解决的是民事纠纷，争议性质的不同决定了两种诉讼制度的区别，也决定了两种诉讼通常应分别进行。行政诉讼附带民事诉讼存在的合理性在于，在两种分属不同诉讼系列的诉讼请求具有内在关联的情况下，将两种诉讼合并审理，这将有助于节省诉讼成本，提高审判效率。（2）附带民事诉讼的原告可以是行政诉讼的原告，但附带民事诉讼的被告不能是行政诉讼的被告。（3）行政附带民事诉讼案件，应在法院行政审判庭审理，而不能在民事审判庭审理。也就是说，只能行政附带民事，不得民事附带行政
15、。理由在于行政审判庭具有对行政案件的专属管辖权。（4）行政附带民事诉讼案件，民事部分应当适用民事诉讼规则，行政部分应当适用行政诉讼规则。（三）主要种类和适用条件法律规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中都可能出现行民交叉一并审理。以行政裁决和行政许可为例，分析如下：1行政裁决案件。被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求法院一并解决相关民事争议的，法院可以一并审理。依申请行政裁决案件附带解决民事争议的条件：（1）行政机关作出的是行政裁决行为。行政裁决的对象为民事争议，所以存在附带民事诉讼解决民事争议的前提。（2）行政裁决行为违法。如
16、果行政裁决行为合法，也就不需要法院去解决作为行政裁决对象的民事争议。（3）民事争议当事人在行政诉讼中一并提出了解决民事争议的诉讼请求。如果当事人没有提出解决民事争议的诉讼请求，即使行政裁决行为违法，法院也只能作出撤销并责令重作的判决。例 甲乙两村相邻，就同一块林地权属发生争议，协商不成，双方将争议提交主管机关省林业局申请裁决，省林业局裁决该地归甲村所有，而乙村不服提起行政诉讼。辨析本案中存在两个法律关系，一是省林业局建立的行政裁决法律关系，甲村是行政相对人，乙村是行政相关人。二是甲乙两村之间就林地权属的民事法律关系。乙村以省林业局为被告提起行政诉讼，甲村是本案的第三人。如果法院审理认定该行政裁决违法，而甲乙两村主动申请法院就该块
