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1、山东科技大学学生本科毕业论文试论旅游行政管理中行政指导的运用 引言随着我国经济的飞速发展，旅游业也随之腾飞，人们纷纷出国“海淘”，但更多的人选择在闲暇之余游览我国的大好河山。旅游市场发展的同时，旅游业包括其行政管理方面也暴露出了许多问题。像“青岛大虾”事件，激起了很多人对旅游引起的文化、经济、环境等方面的思考，引出了大家的旅游危机意识。为了实现我国旅游健康发展，政府也做了许多努力，旅游管理部门各施神通，但问题仍层出不穷。究其原因，旅游涉及的不仅仅是某一个部门的管理部分，而是一个复杂的社会活动，这里面包括人们旅游时的交通问题、餐饮问题、住宿问题、环境保护、文化保护等等一系列的问题，关乎着多个部门
2、的行政管理。在大力发展旅游业的同时，如何使各部门各单位之间能协调合作，处理旅游方面事件的时候能够及时有效，这是我们在旅游行政管理中应做的研究。行政指导作为一种新时代的新手段，其灵活的指导、非强制的建议，即有效的调节了相对人之间的关系，又达到了行政目的，伍德罗威尔逊：行政学研究。因此，将行政指导运用到旅游行政管理中来是解决旅游行政管理中各种矛盾的关键所在。旅游行政管理的目的不是为了谋求旅游企业或单位的经济利益、旅游部门局部而短期的利益，而是为了国家或地区的社会、经济、环境、文化长期稳定的发展。旅游带来的是人们经济、文化上的新认知。如果旅游环境的恶化，尤其是在媒体盛行、资信共享的现代社会，对一个地
3、区、一方文化将会是一种巨大的冲击。一、我国旅游行政管理概述有国内学者从行政管理学理论的角度将旅游行政管理定义为：旅游行政管理是指国家各级旅游行政管理部门，依据国家的有关法律法规和方针政策，遵循旅游业发展的规律，对国家或地区的旅游业进行宏观管理和综合协调的活动过程。这种定义是说旅游行政管理主体为国家旅游行政管理部门。 参见阎友兵、方世敏主编：旅游行政管理，旅游教育出版社2006版，第6页。也有学着从行政法角度认为：旅游行政管理主体应包括国家各级旅游行政管理部门和被授权的行政组织，即旅游服务质量监督所、旅游稽查机构等。 参见胡燕佼：旅游行政监管中行政指导运用研究，华东政法大学硕士毕业论文，2011
4、年。笔者认为，旅游行政管理部门的主体包括国家各级旅游行政管理部门及旅游相关部门。提出这种观点笔者是从以下几个方面进行分析的：（一）我国旅游市场秩序的现状众所周知，我国旅游市场发展前景广阔，至2016年我国将迎来40亿左右人次的旅客。这样一个迎接国内外游客的大国，在旅游市场秩序上却略有欠缺，据了解，从导游到旅行社，再从游客到一些旅游行政管理人员都有着不正确的旅游市场思想。例如：一些旅行社虚报低价以提高自身竞争力，回头就把游客带入购物、消费中心，利用引诱、威胁等手段，强行让游客消费，像辱骂游客“不消费就是没良心”等等的话语都是常见的。而此时，旅游周边地区也成了黑心商家的聚集地。笔者了解到，像北京明
5、十三陵附近，就有各种玉器商铺，导游一路上进行心理暗示“皇陵阴气重，需要辟邪”，而后玉器又是辟邪的好东西，于是明十三陵的一场旅行就变成了，在其附近的玉器商铺里的购物，而明十三陵只是让你在去玉器商铺的路上指给你看看，就这样完成一次旅行。如此黑暗的旅游市场比比皆是，究其原因，一是管理不到位，二是游客防范心理差。虽然国家颁布了旅游法已经多年，但情况仍不见好转。1旅行社企业劳动不规范根据中华人民共和国旅游法第四章第三十八条规定可知，旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳务合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用。还有，旅行社安排导游为团队旅游提供服务的，不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用。但实际上，许多地方
6、的旅行社与导游不是劳务关系。旅行社不付导游工资，导游收入的多少就看能在带团中拿多少回扣，或者旅行社作为导游与游客的中介，旅行社将游客介绍给某导游，导游向旅行社支付费用谋求介绍，这样导游收入就全靠游客消费。这样的旅行社严重违反了我国劳动法律法规，直接损害了导游的利益，而为了利益，导游只好将游客路线更改，增加游客自费项目，引诱消费，从而获取高额回报。与此同时，与导游勾结的自费旅游地点、餐饮食宿、购物中心都在违法经营。这样的恶性竞争手段，严重扰乱了我国旅游市场经营秩序，成为我国旅游市场秩序混乱的主要原因。2旅行社的“零负团费”“零负团费”最早出现在泰国，是指旅行社接团价格为零，称之为“零团费”，有的
7、还要向组团社交付一定费用购买团队，称之为“负团费”。这样的旅行社中，游客一般是在某项活动中中奖或购买一些贵重物品所赠送的礼品或在一些社团中被“购买”或“划分”过去，导游、司机等对游客实施直接压榨。利用景区、购物点、餐饮、交通等方面，从中套取回扣，来弥补接到游客的花费，并从中获取利益。所谓“羊毛出在羊身上”即此而已。笔者了解到，旅游从业人员和一些管理部门对“零负团费”熟视无睹，设置将之视为“潜规则”。笔者认为，此种做法恶性挤压了竞争对手，欺骗消费者，从根基上破坏了我国旅游市场的规则。管理部门对其的置若罔闻，也为滋养邪恶创造了环境。3虚高标价，“四黑”不止“五一”、“十一”、“春节”等黄金假期带来
8、的是一波又一波的旅游高峰。各地旅游景点附近的酒店、专车等的价格也在飙升。且不说那些星级酒店，就是网上直打“价格战”的快捷酒店、家庭旅馆，也会将价格翻上两三倍。事到如今，人们似乎都接受了这个事实。还有餐饮行业，每至旅游旺季，旅游景区及周边地区的餐饮业也是大发横财，每道菜价格至少翻一番。据笔者了解，济南火车站附近“一碗蛋花汤15块”。在旅游地的高价餐好像是一种司空见惯的事情，然而这样的市场只能导致当地的旅游形象一差到底，也影响了全国范围内的自助式游客的发展。我国各个地区尤其是旅游城市都不同程度的存在“四黑”现象。所谓“四黑”现象即黑车、黑社、黑导、黑店。“四黑”的存在严重干扰市场秩序，各地也都组织
9、展开过专项打击整治行动，但结果只是意识的风平浪静，难以彻底根治。那些涉及“四黑”的不法经营者不仅欺诈游客，相互勾结，还以这种不正当的手段竞争，排挤合法经营者，最后使得整个地区悲伤了“黑暗”的罪名，各个部门努力维护的城市文明形象不复存在。（二）我国旅游行政管理的现状造成我国旅游市场混乱的原因有许多，既有我国旅游业发展迅速而旅游市场不尽成熟引发的矛盾冲突，又有经营者的见利忘义扰乱市场，但主要原因是与政府的管理引导有关。旅游是一项复杂的综合性极强的社会活动，由旅行社规划一条旅行路线或个人确定旅游地点，涉及旅游地沿途的“吃、住、行、游、购、娱”六大要素，因此旅游行政管理涉及的部门较多，包括旅游、交通、
10、卫生、物价、公安、文化、劳动、工商、质检、城管等十几个行政部门。目前，只有旅游部门被划为旅游行政管理部门，然而对于管理整个旅游市场及其引发的事务，根本无法有效的解决。各部门之间的也不同程度的存在一些利益纠纷，或是对自己认定的不属于自己管辖范围的事务示以无作为的态度，从而放任旅游市场中一些灰色地带自由。出现如此多问题的原因是什么，笔者认为主要分为以下几种：1旅游主管部门权责不对称旅游行业的特殊性，所涉及的吃、住、行、游、购、娱六大要素，与国家市场经济兴业中的大部门都直接或间接相关，有些旅游城市他们所发展的行业几乎全是与旅游业相关的产业。而这些行业的监管是由各个部门分别管理的。现行旅游主管部门承担
11、的主要职责就是对旅游产业的宣传推广、指导协调、监督管理。当旅客在旅游中出现问题，基本上都会向旅游主管部门反映，但旅游主管部门受其只能限制，能直接处罚、管理的只有旅行社和导游，权责严重不对称，从而背上“不称职”“无作为”等的舆论压力。虽然有地方建立联合执法机制，但基本上旅游主管部门在其中不掌握主动权，加之部门之间配合程度的影响，管理程度也不尽理想。这样的旅游主管部门常常处于一个想管管不了，不管又不行的尴尬局面。2旅游执法难到位，部门之间隔阂多对于旅游行政管理而言，其涉及面广，所需管理的资源繁杂分散，部门分配管理，难以无间配合，旅游部门在旅游行政管理中具体能直接管理的只有旅行社和导游，其它方面的管
12、理则分由其它相应的部门来分别管理，以期各司其职，因此，逐渐形成了旅游事务处理中的新问题。综合执法对专项整治具有较好的解决能力，即不用因为某项事物而导致各个部门分别进行检查，又能快速针对问题。 参见贾棉：旅游城市规划中的旅游问题研究，华中师范大学硕士毕业论文 2011年。但是综合执法队伍没有行政处理决定权，对于行政执法的权利依然属于各行政部门。因此综合执法的有效期仅针对统一检查期间，放在长效时期内，部门间的合力管理仍难以实现，尤其是对突发事件，有时会酿成行政管理失误。3旅游主管部门职责不明现在，各个旅游城市或地区，基本上都建立了旅游发展协商协调机制，但是相关部门职责不明确，长期难有作为。职责不明
13、导致相关部门仅仅是对一些确定属于自己管辖范围的事务进行管理，而对一些交叉地带、敏感事件来说，旅游主管部门“不作为”才是最好的处理方式。 参见陈慧娟：济南旅游行政管理存在的问题及对策研究，山东大学硕士毕业论文。因此，一些日常管理责任的不明确，也会造成市场管理真空，损害国家的利益，损害游客的利益。4执法人员法制意识淡薄对于一些常见、多发的问题，国家的法律法规早已有了明确的处罚规定，像“零负团费、虚高标价、四黑”等问题。这些问题屡禁不止，关键之处在于一些执法人员的法律意识淡薄，有法不依、执法不平、违法不究或是只是一味的处罚，不注重解决问题，导致一些地方的旅游市场恶性循环，长期处于市场秩序的崩坏状态，
14、旅游形象逐渐下降。一些执法人员根本没有意识到这些问题的严重性，消极对待，置法律于不顾。二、行政指导在旅游行政管理中的必要性和可行性（一）行政指导在旅游行政管理中的必要性分析为适应社会经济发展，行政管理调整职能成为客观要求。纵观国内外，行政指导已经成为政府实现政策落实、协调各方利益的重要手段，尤其是在经济实现转型的我国，为保证市场经济的运行和健康发展，需要行政指导对其进行妥善的协调和干预。因而，在我国旅游市场还在积极寻求转型的重要时期，面对出了诸多问题的旅游行政管理，为了旅游市场有效运行，矫正市场不正之风，再加上旅游产业的特殊性要求，在旅游行政管理中更多的运用行政指导必然成为了旅游行政管理中不可
15、或缺的一部分。1.旅游产业的特殊性要求旅游行政管理中加强行政指导旅游产业的特殊性主要表现在两个方面：一是旅游产业辐射范围广，二是旅游相关产业“内部水深” “内部水深”:指游客不了解市场存在的各种问题，在信息严重不对称的情况下，产生了对旅游行业及其不了解的感觉。结合前文对我国旅游市场的剖析，那些不良竞争者手段层出不穷，也使得游客更难了解此中状况，深感厌恶。 。对于旅游产业辐射范围广这方面，具体来说，一个城市发展的旅游行业，其相关的“吃、住、行、游、购、娱”六大要素每一个都牵连着城市经济动脉，旅游活动的开展需要相关产业的支持，而这些产业又能坐上旅游发展的顺风车。因此，这就要求相关产业与旅游业的发展
16、需要密切配合。然而，每一个环节都会出现这样那样的问题，但问题来了“如何解决，谁去解决”就成了现在大家探讨的核心。政府的宏观指导和协调能够很好的整合各种资源，提高旅游所联合的各个产业的使用效率。所以政府部门是解决一切问题的总指挥，在面对如此庞大的旅游市场，行政指导成为了旅游行政管理的必须要求。对于旅游相关产业“内部水深”这方面，笔者认为，这是由于市场垄断才造成旅游周边产业的“内部水深”，且发展到现在游客们已经习惯了。究其根本，引发市场垄断的源头是因为游客对旅游地及周边地区信息了解不对等。举例泰山来说，当一些商家告诉你越往上水越少越贵的话，同时你不了解泰山上商品买卖的情况，于是市场垄断形成了，在其周边没有竞争对手，于是价格就是自己定了。有时候会发现山腰的水和食物比山顶的还贵，自己多花了钱不说，还浪费了力气和时间。这就是信息不对等在旅游地的具体表现，因此只有政府部门通
