开放与不平等

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1、1开放与不平等 中国能否补偿加入 WTO 的受损者王绍光一引 言从一开始，以出口为导向的外向型战略就成为中国改革进程中必不可少的一环。在最近 20 年中，中国已经从一个闭关自守的自给自足型经济转变为一个开放型经济。到 2001 年为止，中国已 经成为世界上第 7 大贸易国和仅次于美国的第二大外国直接投资（FDI）接受国。毫无疑问，中国已经从开放战略中获得了巨大的利益。事实上， 扩大开放是中国经济学家中的主流观点。但他们忽视了扩大开放带来的社会影响，更准确的说，是忽 视了扩大开放对就 业、 贫困和收入分配的影响。他们认为，开放不仅是一种促进经济增长的方法，也是提高公共福利的一种渠道，因为经济增长

2、自身就能够减少贫困并推动人类发展。本文并不想对中国开放政策的合理性提出质疑，它也接受这样一个假设，即总体上来说，开放的总收益超 过了它的总成本。但是，本文假定，开放的收益和成本并不会自动地被平均分配。如果不断增加的世界经济一体化真的会导致不平等的扩大，那么它的分配性效应就应该受到比目前中国的经济学家所给予的更高程度的关注。本文关注的是开放对于中国收入分配的影响。在考察分配后果的时候，必须首先明确区分初次分配和二次分配的影响。初次分配指的是人们直接从工作和 作者是香港中文大学政府与公共管理系副教授。本文原文系英文，中文由清华大学公共管理学院博士生过勇译出。2投资中获得的收入（例如，工资或者股息）

3、，二次分配包括通过税收和政府支出对个人初次分配所产生的减除和增加。 1扩大开放会对初次分配和二次分配都产生影响。本文考察在开放环境下，哪些人是初次分配和二次分配的受益者，哪些人是受损者，其关注的重点是政府能否通过向受益者征税来补偿受损者。在考察中国经济开放的经验之前，本文第 2 部分从理论上探讨扩大开放会给初次分配和二次分配带来哪些变化。第 3 部分考察过去 20 年中，中国在经济开放过程中所取得的实际的进步和收入分配模式的变化。第 4 部分寻求在开放与就业、初次分配之间建立起一种联系。当然，即使开放可能使得初次分配中的差距越来越大，只要存在一种有效的机制使政府能够将收入从受益者那里转移给受损

4、者，收入分配的整体状况不一定会恶化。第 5 部分转向讨论中国的公共财政体系，考察了开放对中国的税收结构和支出结构的影响程度。我们发现，开放带来的财政挤压（fiscal squeeze）已经恶化而不是缓解了初次分配的不平等。第 6部分给出了一些结论，并讨论 了中国是否能应付加入 WTO 带来的挑战。一开放和不平等“开放”一词指的是一个国家 对跨越国境的货物、服务、资本、劳动力、技 术和信息的自由流动的接收能力。然而，记住这一点是重要的：即使一个国家愿意将它的经济和世界市场完全地一体化，各个生产要素的流动程度将仍然是很不同的，因为 目前由发达国家主 导的世界经济体系在很大程度上决定了它们的流动性。

5、一般来说，资本比劳动力更具有流动性。金融 资 本（证券投资）可能具有最高的流动性。在现代通讯手段的帮助下，金融投资者现 在每天 24 个小时运作， 转瞬1 除了政府以外，家庭和非营利组织 也是二次分配的来源。但是，它们的转移支付数量一般很小，在 总量方面基本可以被忽略不计（Steward ， 2000）。3之间，他们便可以在全球范围内转移资本。外国直接投资的流动性要小一些，但是它也已经变得越来越自由。劳动力流动性曾经非常高。在 19 世纪之前，国家之间的界线非常模糊，也很少受到管制。直到 20 世纪初， 护照是不必要的，人们可以自由地从一个国家跑到另一个国家去。但是，自由迁移的年代已经过去了。

6、目前，不具有熟练技术的劳动力流动性最弱，而 专业和技术人才的流动性稍大一些，但这也要依照接收国的规章制度。这也许不太公平，但这一国际经济秩序是所有的国家都不得不面对的事实。以这种分层的流动性为特征，当前形势下的全球化增加了流动性要素例如资本和熟练工人的供给弹性，而降低了非流动性要素例如土地和非熟练工人的需求弹性。从政治角度来说，全球化提高了那些拥有资本和知识的人的力量，同时减少了那些不拥有这些资源的人的力量。对收入分配而言，这意味着什么？更具体的说，将开放和不平等联系在一起的渠道是什么？我们认为，有两种渠道显得十分关 键：就业渠道和财政渠道。前者影响了初次分配，而后者影响了二次分配（Rao，

7、1998b）。首先让我们考察就业渠道。贸易对就业水平、就 业结构以及工资的影响，是开放影响收入分配结果的直接途径。根据赫克歇尔-俄林-萨缪尔森（Hechscher-Ohlin-Samuelson）的标准贸易模型（它可以容易的运用于国 际投资），开放 应该有助于减少发展中国家内部收入的不平等。在直觉上，这一结论是很容易理解的。自由贸易提高了供给充足的要素的收益，并且减少了稀缺要素的收益。在发展中国家，资 本和熟练工人是稀缺的，而非熟练工人是供 给充足的。随着 这些国家从资本密集型产业转向劳动密集型产业，相对于熟练工人的工资水平和财富收益，不熟练工人的工资将上升。但 实际情况是这么回事吗？4事实可

8、能并非如此，其原因大概有如下几条。首先，在世界上属于劳动力密集型的产业可能在发展中国家却属于资本密集型或技术密集型产业。一个国家越不发达， 这种情况就越可能 发生。不管 这种情况在哪里发生，开放可能会增加而不是减少工资收入的不平等（Xu，1999）。其次，如果在开放前，政府限制 劳动力的流动性，或允许不充分就 业，那么，这些限制的消除将会使得 经理、专业人员和熟练工人进入国际市场，并把隐藏的不充分就业变为公开失业，这两种情况都会使得收入差距恶化。第三，在前社会主义国家，开放前，政府的限制往往压低对境况好的人（例如经理、 专业人员、熟 练工人）的回 报，并人 为提高对不熟练工人的回报。消除这种限

9、制将使收入分配变得更加不公平。第四，在一些大的 发展中国家里，出口行业主要集中在工业化程度较高的地区里。贸易开放将增加出口产品生产商的利润，而不 发达地区可能会缺乏从开放中获利的能力。更糟的情况是，进 口竞争行业可能主要集中在这些地区， 这使得他们很容易成为全球化的牺牲者，而无法从中获得收益。因此，目前的地区 间 收入差距会进一步加大。第五，发展中大国，经济结构多元化程度往往较高。在 这类经济中，熟练工人的内部流动性仍然比不熟练工人的流动性高。由于存在供给和需求弹性上的差别，前者一定会比后者收益更大。最后，开放很可能导致资 本密集型的正规部门出现收缩，而使 劳动力密集型的非正 规部门趋于扩张。

10、 劳动 力的非正规化对工资、 劳动安全和收入分配具有潜在的严重结果，因为，它削弱了工人相对于资本家的集体谈判能力（Butt 和 Rao，2000）。以上的讨论表明，在三种类型的国家里，开放很可能会恶化收入分配， 这三种经济是：最不发达的国家、 转型国家和大的发展中国家。最近对全球化和不平等之间联系的实证研究似乎证实了这个假设。虽然在考察中没有发现什么一般5模式，但那些研究确实发现，在世界上最 贫穷的国家（Gattett ，2001），大国（例如中国，印度，印度尼西亚和俄国）（Lindert 和 Williamson， 2001），以及处于市场转型的国家（Steward ，2000），开放的确是

11、与不平等的加剧联系在了一起。对于收入结果来说，财政渠道也是非常重要的，因 为税收和公共支出都可以用来调节收入不平等。从国家税收角度来说，累 进税通 过增加那些初次分配收入较高的人的税收负担，减少了收入不平等。在消费方面，公共支出通过为穷人提供健康服务、教育、住房、社会服务、日常必需品的补助、社会保障网络、其它的转移支付收入，甚至是就业 机会，也减少了不平等。如果一个政府都能 够做到这两个方面，那么这个国家的收入分配可能就会得到改善。问题是，生 产要素国际流动壁垒的减少会带来什么样的财政后果。主流经济学观点强调资本的结构性力量，它指的是资本拥有者为寻求更高的回报率在世界范围内转移产品和资金的能力

12、。无论何时，只要有必要， 资本将毫不犹豫地流向税收相对较低的国家。这种退出的威胁被认为已经严重地限制了政府的适应空间。如果政府决定通过税收手段和转移支付改变初次分配，使其有利于穷人，他们就潜在地削弱了对投资回报收益率的商业信心，并且因此可能放缓增长速度。为了阻止资 本行使退出权，政府很可能会转向“ 税收竞争”，也就是，竞相降低企业的税收负 担，逐 渐达到一个“最低的共同点”。随着对资本和人力资本较高的人收税越来越困难，税收负担很可能会转向流动较差的劳动力。这样的转变不仅会降低税收体系的累进性，也会减少税收在国内生产总值（GDP）中的比重。当税收下降的时 候，公共支出将最 终随之下降。扩大开放将

13、破坏政府提供公共服务（例如健康和教育）和社会保障的能力，这样会压低政府的再分配职能。概括的说，这种观点认为开放会限制政府行动 的自由度，并使税收和公共6支出的减少不可避免，这被认为会恶化二次分配，并加剧总的不平等程度（Steward，2000）。在指出全球经济对国内政治选择的限制作用这一点上，结构性力量理论是正确的，但是它的决定论色彩太重，以至于只为政府留下很小的适应空间（Higgott，1999）。近期的经验研究显示，当面 对来自全球市场经济的相同结构性压力时，并不是所有的政府都会做出一样的反应。如果经济逻辑自身无法解释政府对开放的不同反应，那么，必然存在着反作用力，这种力量可以抵御资本流动

14、的结构性影响，并减缓其所造成的不平等趋势。 这种反作用力从何而来呢？虽然政府面临着流动性资产拥有者退出的威胁，他们也不得不解决开放所造成的市场失调（Garret ，1999）。开放是一个既 产生受益者又产生受损者的过程。随着市场调节范围的扩大，一些社会阶层可能会发现，相对于其它阶层来说，他们的收入下降了，未来也更加不安全了。收入不平等的不断扩大和普遍深入的不安全感可能会激发针对开放战略 (尤其是自由贸易 ) 的政治抵抗。如果开放 战略的受损者恰好拥有强大的政治力量，他们可能会发动针对强加开放日程的政府的激烈斗争。为了获得国内 对进一步向全球经济开放的政治支持，并保持社会凝聚力，政府作为风险的最

15、终 承担者，将被迫 补偿受损 者以确保开放的果实得到广泛的分配（Garrett ，2001）。这种政治力量论的关键假设是，开放的支持者必须被持续地和有意识地培养（Rajan ，1999）。除非潜在的受 损者能够得到足够 的补偿，否则他们可以威胁要阻碍或者破坏开放政策，哪怕开放战略总的来说是对社会有利的。补偿意味着，将收入从那些在开放经济中获益的人那里，转移到在市场竞争中受损的人那里。为了获得再分配所需的足够的税收收入，高收入阶层将不得不比低收入阶层按比例交纳更多的税。当然，政府可以选择这样做或者不 这样做，因 为富有纳税人7可能拥有经济和政治力量去阻止使他们利益受损的改革。在经济上，他们拥有可

16、以流动的资产，例如资本和技术， 这些使得他们可以用脚投票；在政治上，他 们拥有金钱和其它资源，可以直接或间接地影响政策制定，但是，富人 们有一个至关重要的不利方面：在数量上他们是少数派。当政治家为当选不得不反映社会偏好的变化时，他们可能会更看重威胁其执政基础的社会力量。简而言之，对政府而言，开放构成带来了两方面的威胁：流动性资产拥有者可能会退出的威胁，以及其他人抗争的威胁。我 们不能先验地说， 这两种威胁中的哪一种可以决定政府的行为。在这个意义上说，政府依然享有相当大的“ 机动空间”。 许多研究显示，抗争威胁的作用超过了退出威胁，当然也存在着例外（Garrett，1999；Garrett，2001；Higgott，1999；Kapstein，2000；Rajan，1999；Swank，1996；Steinmo，1994；Lindert 和 Williamson，2001；Rao，1998b）。例如，在最近对125 个国家的研究中，Rodrik （1998）发现， 经济对外依存度和政府开支规模之间存