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1、广西农村贫困人口最低生活保障问题研究黄承伟, 李方真, 谢少珍广西大学学报( 哲学社会科学版)2007 年 5 月第 29 卷增刊( 广西外资扶贫项目管理中心, 广西南宁 530021) 摘要 以广西为例, 对建立农村贫困人口最低社会保障制度问题进行了分析与探讨。首先分析了广西贫困人口的状况与发展需求, 论述了建立农村贫困人口最低社会保障制度的意义; 其次对广西建立农村贫困人口最低社会保障制度的现状、趋势及其可行性进行了全面分析; 最后提出了相关政策建议。 关键词 扶贫; 农村贫困人口; 最低生活保障; 制度建设广西壮族自治区是我国扶贫开发工作重点地区之一。进入 21 世纪以来, 广西继续重视
2、扶贫工作, 切实加强领导, 按照中国农村扶贫开发纲要( 2001- 2010 年) 的部署和要求, 加大对贫困地区和人口的扶持力度, 新阶段扶贫开发又取得新的进展。全区农村未解决温饱的贫困人口下降到 2005年底的 86 万人, 五年减少了 64 万人; 初步解决温饱但不稳定的农村低收入人口下降到 326 万人, 五年减少了 324 万人。但是, 根据调查, 在现存的贫困人口中, 有一部分人口已经难以通过开发式扶贫方式解决贫困问题, 部分贫困人口需要建立提高应对各种突发性贫困原因的机制。因此, 建立农村贫困人口最低社会保障制度具有重要的现实意义。本文以广西为例, 对此进行分析与探讨。一、广西农
3、村贫困人口状况及发展需求( 一) 贫困的状况和特点由于自然、历史、社会、长期战争等多种原因, 广西的贫困问题一直比较严重, 贫困的状况和特点主要体现在:一是贫困面大。在20 世纪 80 年代, 广西有 49 个贫困县,占全区 80 个县( 市) 的 61. 2%; 贫困县土地面积占全区总面积的 56%, 贫困县人口占全区总人口的 34%。其中国家扶贫开发工作重点县 28 个, 土地面积 8. 13 万平方公里, 总人口 896. 2 万。1985 年广西农村未解决温饱人口1500 万人, 贫困发生率达 44%。广西西北部是八十年代国务院确定的全国十八片最贫困地区之一。广西现有贫困村 4060
4、个, 占全区村委会总数的 27. 3%。二是贫困人口主要集中于大石山区。广西裸露石灰岩面积 8. 95 万平方公里, 占全区总面积的 38%。岩溶地区被称为喀斯特高原丘陵环境危急贫困区, 是中国贫困发生率最高的地区。广西大多数贫困群众居住在喀斯特地貌中难以治理的峰丛洼地中( 广西称山弄) 。这些地方岩石裸露, 缺水缺土, 三天无雨则旱, 一场大雨则涝, 饮水难, 行路难, 其困难程度不身临其境难以想象。同时, 条件恶劣的石山地区人口密度很大。如河池市下辖的 9 个县( 市、区) , 平均人口密度为 114. 3人/ 平方公里, 而最为贫困的都安、大化两县人口密度分别为 150. 6 人/ 平方
5、公里和 153. 2 人/ 平方公里。由于人口超载, 水土流失, 生态恶化, 贫困问题特别严重。三是由于战争造成的贫困问题突出。广西是边境地区,从二十世纪初开始, 广西长期处于战争状态。新中国成立后,广西还经历了援越抗法、援越抗美和自卫还击战, 直到 1991年中越关系正常化, 广西才真正结束了战争状态。长期战争,使广西丧失了一次又一次发展机遇, 投入很少, 社会生产遭受了极大的破坏, 加深了边境人民的贫困。四是少数民族贫困问题突出。广西的贫困人口中, 80%以上是少数民族人口。49 个贫困县基本上是少数民族聚居县, 少数民族人口占总人口的 70%以上, 贫困地区基本上是少数民族地区, 广西的
6、少数民族也大部分聚居在贫困县。全区 12 个民族自治县和 3 个享受民族自治县待遇的县均为国家扶贫开发工作重点县或原区定贫困县, 63 个民族乡均为扶贫开发的重点乡镇。在全区 4060 个贫困村中, 少数民族人口占总人口的 71%。因此, 广西扶贫开发对象主要是少数民族群众。( 二) 农村贫困人口变化根据统计部门的贫困监测结果, 广西 28 个国家扶贫重点县农民人均纯收入由 2000 年的 1176 元增长到 2005 年的 1990 元, 5 年连续增长率超过 6%, 增幅均高于全区平均水平。全区农村未解决温饱的贫困人口由 2000 年底的 150 万人下降到 2005 年底的 86 万人,
7、 减少了 64 万人; 初步解决温饱但不稳定的农村低收入人口由650 万人下降到 326 万人, 减少了 324 万人。从广西农村贫困人口的变化情况看: 1978 年至 2000 期间是广西绝对贫困人口减少最快的一个时期, 二十二年农村绝对贫困人口共减少 1950 万人, 年均递减 88 万人, 随着农村绝对贫困人口绝对值减少到一定程度, 其变化程度明显缓慢, 2000 年至 2005 年六年时间里, 农村绝对贫困人口只减少 64 万人, 年均递减 10 万人。在农村扶贫开发投入及相关政策未作大的调整情况下, 农村绝对贫困人口并没有像我们想象那样得到全面解决, 而是长期维持在一定水平。( 三)
8、 农村贫困人口的类型与发展需求按典型调查数据推断, 2005 年全区未解决温饱的贫困人口为86 万人中, 属民政救济人口( 含五保户) 2. 58 万人, 约占 3%; 有劳动能力但长期处于贫困、一直无稳定收入的人口占 92%; 由于劳动力缺乏、因病因灾等特殊原因致贫的绝对贫困人口 4. 3 万人, 约占 5%。这些未解决温饱的贫困人口面临的问题和困难主要是: 基本的生产生活条件差, 文化教育落后, 生产经营水平低, 居住地处偏远, 生态失衡, 文化素质低, 普遍缺乏稳定的收入来源。326 万农村低收入贫困人口面临的问题和困难主要是: 利用基础设施( 含教育卫生) 的能力不足, 收入主要来自种
9、养业, 抵御自然灾害的能力较弱, 结构调整进程较慢, 外出打工由于素质低等原因极不稳定。按照 2004 年贫困人口分布几率, 广西 2004 年 96 万未解决温饱的贫困人口中有 74 万分布在 28 个国家扶贫工作重点县, 76 万分布在 4060 个贫困村。346 万低收入人口只有 156万分布在 28 个国家扶贫工作重点县, 但 4060 个贫困村的低收入人口为 266 万。统计结果表明, 目前未解决温饱的贫困人口大多数居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区, 最终需要搬迁移民。其它未获温饱人口中, 有相当大部分也是患有长期慢性疾病或体弱多病丧失或部分失去正常劳动能力的。对这几部分人口继续
10、沿用开发性扶贫方式, 不仅成本很高, 而且也很难根本解决问题。尽管 2000 年以后政府用于农村扶贫开发的资金投入大幅增长, 但农村绝对贫困人口减少的速率不断下降。这也表明, 继续沿用目前的扶贫方式, 对于解决剩余农村贫困人口的温饱问题可能是事倍功半。换言之, 要全面解决这些人的温饱问题不得不另辟蹊径。二、全面建立农村最低生活保障制度的意义( 一) 是扶贫开发新形势的迫切要求从救济式扶贫到开发式扶贫是中国政府在 20 世纪 80 年代中期的一个重要的政策转变。80 年代中期以前, 对农村贫困人口的救助主要是针对丧失劳动能力和失去家庭成员的支持网络的特殊贫困群体( 五保户) , 以及因大的自然灾
11、害而处于短期贫困的人口( 灾民) , 救助的主要方式是由国家或集体直接提供粮食、衣物和少量的现金等生活补助。而开发式扶贫所强调的重点是通过支持贫困地区和贫困人口的农业和非农业生产等多种创收活动来提高贫困人口的收入和消费水平, 同时通过农村基础设施的建设来改善贫困地区的生产和生活条件, 它所针对的是有劳动能力和生产资料的贫困人口。这一政策转变与政府推行的地区经济增长与扶贫相结合的目标相一致。进入到 21 世纪, 国家继续坚持开发式扶贫的指导方针,但是贫困人口的递减却没有按预想的速度变化, 而是陡然放慢, 一些年景甚至出现绝对贫困人口反弹增加的现象。一些学者专家认为, 目前开发式扶贫基本上到了极限
12、, 经过二十年的开发式扶贫开发, 能够开发的贫困地区和人口已经脱贫, 剩下的由于自身条件和环境因素很难再通过项目自我发展了, 扶贫模式应作相应调整, 政府要发挥救济的作用。对现存的农村绝对贫困人口要采用救济的方式加于解决, 对具有开发潜力的低收入贫困人口继续采用开发式扶贫增强扶贫开发的“造血”功能。建立农村最低生活保障制度, 并不意味着当前的开发式扶贫工作可以放松。事实上, 以人均收入 1 天 1 美元的国际标准衡量, 广西仍有高达 600 万的低收入人群。这些人刚跨过温饱线, 极易返贫。但是与未解决温饱的赤贫人口相比, 这部分人具备生产能力和发展潜力, 开发式的扶贫方式对他们更为适宜。针对不
13、同人群采用不同的扶助方式, 可提高扶贫政策和措施的针对性和有效性, 减少二者混淆时造成的误区,从而为更有效地利用扶贫资源和创新扶贫制度提供可能。( 二) 是构建社会主义和谐社会的必然要求改革开放二十多年来, 我国的经济社会取得了长足发展。但与经济高速发展以及市场经济迅速推进形成鲜明对照的是, 民生状况的改善明显滞后, 尤其是农村居民的基本生活状态更是不容乐观。城乡居民收入差距越来越大; 就总体而言, 农民缺乏最基本的社会保障, 例如, 农村有 87%的农民没有任何医疗保障, 要完全自费负担医疗。另外, 公共资源用于农村的比例过小, 很不公平。例如, 2002 年全国全社会的各项教育投资是 58
14、00 多亿元, 其中用在城市的占 77%, 占总人数 60%以上的农村人口只获得 23%的教育投资。民生的基本状况能否得以改善, 是衡量改革和发展两者是否有效地实现一体化的一个关键因素。在改革发展进程中必须真正地确立起以人为本、共享社会发展成果的基本理念, 必须高度重视民生问题。社会主义和谐社会的要求是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”。其中, 安定有序, 就是社会组织机制健全, 社会管理完善, 社会秩序良好, 人民群众安居乐业, 社会保持安定团结。解决农村贫困人口低保问题, 建立农村贫困人口低保制度, 完善农村社会保障体系, 可以从制度上保障农村贫困人口的
15、基本生存权, 有效地减小和避免因温饱问题解决不当引起的社会矛盾, 促进社会和谐发展。在国家财力允许的情况下, 应当将改善民生的重要内容放到突出的位置不断完善和发展。建立农村最低生活保障制度, 从制度上彻底解决所有农村人口的基本生存权问题, 可以极大地减小和避免因温饱问题解决不当引起的社会问题, 包括缓解因生活困难进入城市的农村社会救助人群问题; 建立农村最低生活保障制度,使城乡居民都享有最低生活保障的权利, 有利于缩小城乡间和农民之间的收入差别, 从而为实现全面建设小康社会的目标创造比较有利的条件。建立农村最低生活保障制度, 进一步向全国人民以及国际社会表明政府关注全体人民的基本生存权和发展权
16、的具体行动, 也可以彰显政府在解决所有人民基本生存权这一最基本的人权方面的更大努力。( 三) 是加快社会主义新农村建设的需要建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村要求, 坚持工业反哺农业, 城市支持农村, 统筹城乡协调发展。解决农村贫困人口低保问题, 既是农村扶贫目标和思路的创新, 又是国民经济收入和改革发展成果的再分配, 可以使城乡居民平等地享有最低生活保障的权利, 缓解二元经济社会结构带来的矛盾, 有效地缩小城乡差距和贫富悬殊, 从而营造稳定的社会环境, 加快新农村建设步伐。三、广西实施农村最低生活保障制度的背景与现状( 一) 全国农村最低生活保障制度建设的现状及发展趋势在农村逐步推行最低生活保障制度, 是党的十六大提出的重要目标之一。为了实现这一目标, 2004 年 9 月, 民政部在青岛召开全国推进城乡社会救助体系建设会议, 对推行农村最低生活保障制度进行了部署, 2005 年 11 月 20 日, 又在北京召开全国推进城乡社会救助体系建设经验交流会议, 对推进农村最低生活保障制度提
