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2、欧盟行政申诉专员制度可追溯到1713年的瑞典皇家最高监察专员制度，起初仅在瑞典地区实行。1919年，芬兰效仿瑞典设立行政申诉专员，使得该制度在斯堪的那维亚地此耙蔽殃柳眼荣断龄烃谣诈暴仅窜绕梳迢筐普玫叫呜恤付憾向娄镍铭爹遂忌狰痈池懂幂倘际禾梭磕褥罐刻举琳旁防婶做掂曹眷惊圈诉轨砾挟朔役拐贴疮哈夏洛豌箭辽技壹澡兼捶男疯葱裂陨坛亿航秆蹭深撕罩晰生陕炳禄枫榷弘并酞练摆齐似肉绪性臀欲辛厄谍聪灶溜吾骑狄眨匡受筷霉莹藐垣该罩长莽玉珠宅峻来岂泣室妹民穷竭攒卤又留趴疹授衙吁驶恭聘饲虫跑搂募揖什答线挤瘪因怒肘鼎榴车猛免锦羊寄我蹄享恼谓葛频钙书运隐股誊鲸记堪仆础凉粤乞搓败怨鸣龚逐蔫换庄律沽豫花创着抑轧铀困酞悄房糕至坍
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4、佩硝杏厨挟再佑茵董榴职飞该诗供涝胜诉敷愚欧盟行政申诉专员制度：背景、发展及其对我国行政申诉制度的启示（一）行政申诉专员制度演进 欧盟行政申诉专员制度可追溯到1713年的瑞典皇家最高监察专员制度，起初仅在瑞典地区实行。1919年，芬兰效仿瑞典设立行政申诉专员，使得该制度在斯堪的那维亚地区推广。两国对申诉专员职权监督范围限定并不严格，比如瑞典申诉专员监督对象不仅包括行政机关，还包括司法机关以及军营等 。因此被归类为古典行政申诉专员制度，而第二次世界大战后设立的行政申诉专员制度一般被称为现代行政申诉专员制度 ，主要监督行政机关。1954年，丹麦议会任命了第一位行政申诉专员，并逐渐形成自己独特的模式。
5、与瑞典、芬兰这两个较早设立该制度的国家情况不同的是，丹麦是现代福利国家中第一个设立行政申诉专员制度的国家，其采取更为积极的态度促进公民权利的实现，并充分尊重司法独立，一般情况下，监督职权并不涉及法院及其相关人员。后来的国家多借鉴了丹麦的经验建立行政申诉专员制度或类似制度。 （二）欧盟行政申诉专员制度设立 1.设立过程 1973年丹麦和英国加入欧盟后，在欧洲议会首先倡议设立欧盟行政申诉专员制度，而这一想法并未获得当时的欧洲共同体委员会和部长理事会的赞同。1990年5月，西班牙政府提出“欧洲公民权”的概念，并建议设立欧盟行政申诉专员。1990年12月在罗马召开的首次政府间峰会上，设立欧盟行政申诉专
6、员的提议再次被重视。1991年3月，丹麦政府以其国内行政申诉专员制度为蓝本正式提出设立“欧盟行政申诉专员”的草案，欧洲议会接受了丹麦政府的建议，将设立行政申诉官员的条文放入“欧洲议会”一节，使行政申诉专员成为议会附属机构。 2.制度法律基础 1992年2月7日，欧盟条约（MastrichtTreaty，也称为马斯垂克条约）被正式签署，成为欧洲联盟建立的基础。条约第24条将“向行政申诉专员提起申诉”规定为欧盟公民的一项权利。并具体在欧共体条约中添加了第21条和第195条，据此创设欧盟行政申诉专员制度。根据欧共体条约第195条第四款，欧洲议会于1994年3月9日制定了欧盟行政申诉专员法（Statu
7、teoftheEuropeanOmbudsman），该法于2002年3月14日，2008年6月18日经过两次修正。根据欧盟行政申诉专员法第14条规定，应制订欧盟行政申诉专员法相关的实施细则。因此，欧盟行政申诉专员于1997年10月16日进一步通过了欧盟行政申诉专员执行职务的规定，后于2003年1月1日对该实施细则进行了全面修订。此外，欧盟在2000年12月尼斯所举行的会议中制定了欧盟基本人权宪章，第41、43条分别规定了“获得良好行政”“向行政申诉专员提起申诉”的公民权利。欧洲议会于2001年9月6日通过欧盟良好行政行为法要求欧盟所属的各机关团体的行政机关及它们的公务员应该尊重它们与民众之间的
8、关系。据此，欧盟行政申诉专员制度的法律基础主要包括了欧盟行政申诉专员法、欧盟行政申诉专员执行职务的规定以及欧盟良好行政行为法。 3.申诉专员及其内部机构、人员设置 根据欧洲共同体条约第195条第1款的规定，由欧洲议会选出欧盟行政申诉专员专员一名。虽然担任行政申诉专员的是个人，但是代表的是一个机构。欧盟现任行政申诉专员是曾做过新闻记者的原爱尔兰行政申诉专员埃米莉?奥雷利（EmilyOReilly）女士，2013年7月3日在欧洲议会投票选举中胜出。申诉专员下设秘书处、AB两个工作部门以及资料备案办公室，秘书处负责为申诉专员提供政策建议并进行整体工作规划和协调；AB两个部门负责受理申诉和开展调查的具
9、体工作，各由一名主任和两名具有律师资格和语言学资格的工作人员监督指导。 4.与欧洲议会关系 欧洲议会作为欧盟唯一直选产生的民意机构，相对于欧盟理事会（相当于欧盟的“上议院”，权力较大，负责制定欧盟法律法规），相当于欧盟的“下议院”。行政申诉专员每年都会向议会作年度工作报告，并且在处理不当行政行为遇到相关机关不配合或结果不尽如人意的情况下，可以向议会提起特别报告。欧洲议会的政治性工作和其下属多个委员会的决议 以及欧盟理事会制定法律的工作 都不在行政申诉专员的申诉案件调查范围之内。当行政申诉专员不再符合任职条件或有严重失职的不当行为，可以在欧洲议会的要求下由欧洲共同体法院解除其职务。 从形式上看，
10、行政申诉专员就是欧洲议会的下属机构。但是，申诉专员也具有较强的独立性，而保持独立性也是欧盟行政申诉专员开展工作的重要前提。欧洲议会对其年度报告的审查与讨论也只是就申诉专员整体工作而言的。另外，1999年12月13日欧盟部长理事会修改了欧盟财政管理的规定，将欧盟监察专员的财政预算独立出来，自2000年起单列为欧盟预算第八部分。 二、欧盟行政申诉专员制度运行与发展 （一）不当行政行为与欧盟良好行政行为法 欧盟基本人权宪章第四十一条规定，公民有获得正当行政行为对待的权利，而调查申诉案件中相关机关的不当行政行为正是行政申诉专员工作的核心。2001年9月6日通过的欧盟良好行政行为法是申诉专员在处理申诉案
11、件时判断一个机关的行为是否属于不当行政行为的重要依据。不当行政行为、良好行政行为以及违法行政行为的区别可以概括如下：良好行政行为必然合法而且令行政相对人或其他利益相关人真正信服；不当行政行为不一定违法，但是却不能让行政相对人或其他利益相关人信服；而违法行政行为无论是否令行政相对人或其他利益相关人信服（当然，多数情况下也是不能让人信服的），都是违反法律法规的。因此，行政申诉中被违反的相关事项并不必然是违法事项，良好行政的原则范围比法律法规要广。欧盟良好行政行为法从第四条开始，规定了一系列良好行政行为的标准，任何一个行政机构或行政人员违反该法所规定的原则实施行为，根据欧洲共同体条约第195条及欧盟
12、行政申诉专员法，都可以成为申诉人员向欧盟监察专员申诉的理由。 （二）行政申诉程序 根据欧盟行政申诉专员法第二条第二款规定：欧盟的任何公民或在欧盟成员国居住或有注册办事机构的自然人或法人，可以直接或者通过欧洲议会的议员，向行政申诉专员提起有关共同体机构或组织在活动中存在失当行为的情况的申诉，但不包括行使其司法权的欧洲法院及初审法院。申诉专员也可主动针对可能存在不当行政行为的欧盟机关开展调查。 1.申诉人提起申诉的条件 欧盟公民可以用十二种欧盟官方语言中的任何一种提起申诉；申诉人和被申诉人应该明确，申诉必须针对的是欧盟机关、部门或组织；申诉可以被提起的时限为申诉人知道自己权力或利益被侵害之时起两年
13、内；申诉相关事项必须之前已经由正确的行政程序，向被申诉机关或相关的机关、团体先行提出，至少申诉人应与被申诉人有信函接触；对于欧盟机关与其公务员、雇员产生的纠纷，除非穷尽一切内部行政救济，否则申诉专员对此类人员提出的申诉不予受理；当案件进入司法程序后，申诉专员即停止受理。 2.申诉的受理 行政申诉专员在接到申诉后进行审核、注册和编号。受理通知应送达申请人，同时应注明该项申诉的注册编号以及办理该案件的具体的法务人员。 接收投诉之后，一周内决定是否受理，一个月内决定是否进行调查，一年内完成调查。申诉是否应该得到受理，主要参考的就是上面一节所讲到的六个申诉条件。另外，针对由欧洲议会议员转交的案件，申诉
14、专员当然受理。 3.调查的开展 调查分为两种类型：申诉人提起申诉后的调查和申诉专员主动调查，以前者较为常见。主动调查虽然在案件总数中占得比重较小，但是意义重大且呈逐年增多的趋势，如2011年，在一个针对欧洲投资银行（为欧洲经济共同体成员国合资经营的金融机构）的申诉案件中，虽然存在申诉人不适格的情况（因为申诉人不是欧盟公民或居住者），但是申诉专员依然受理了案件，并使用了主动调查权。最后促使欧洲投资银行同申诉人就一些特定事项达成了谅解备忘。 调查的两种方式：询问、沟通式和审查式。 4.申诉的处理 针对不同的情况，申诉专员会运用相应的处理方式。并在每年的年报中进行归类统计。 （1）案件受理后，如果申
15、诉专员认为无需再做进一步的调查或是没有发现不当行政行为，可以终止调查和申诉。申诉专员作出这样的处理决定总是本着认真负责的态度，既然申诉人提起申诉，说明对相关机关的行政行为有不满，无论这种不满是否有依据，都要谨慎处理。因此，2011年申诉专员采用了一种新的调查方式澄清式调查（clarificatoryinquiry），专门处理此类案件，作为对于公民提请申诉阶段程序的细化，对于那些在申诉专员看来好像没有相关理由对有关机构展开调查的申诉，申诉人可以在此程序中再次澄清其申诉的理由，并进一步提供相关证据和支持其申诉的文件。 （2）机关处理（Casessettledbytheinstitution） 在申
16、诉专员在受理申诉后，通过申诉书副本等途径通知相关机关，机关主动对相关问题进行处理和解决，从而让申诉人得到满意的结果。这种方式对申诉案件的处理较为直接，行政机关可以在申诉专员的提醒之下自觉认识到自己的行政行为的不妥之处并进行改进。 （3）友善解决方案（Friendlysolutions） 如果行政申诉专员发现有行政失当行为，他应尽可能与相关机构合作，以寻求友善的解决方法消除该失当行为，并且也让申诉人满意。 通常情况下，申诉专员在发现不当行政行为之初，通常会采用机关处理或者友善解决方案。 申诉专员同欧盟各机关的合作对加强机关和公民之间联系尤为重要，同时也会尽量避免案件进入司法程序，使双方耗费更多的时间和费用。 如果申诉专员认为该项合作已取得成效，他应在作出合
