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1、以制度建设为基础，以信息管税和绩效考核为抓手，探索税务机关内控机制建设的有效途径内控机制的核心是“内部控制”，是指一个组织为实现自身的目标，保证其管理或者经营活动的经济性、效率性和效果性，由决策层、执行层、操作层共同参与，对内部业务流程进行全过程监控而制定和实施一系列政策、程序和措施的过程。内部控制发源于美国，20世纪80年代发展为内部控制管理运动。对内部控制的关注最初是源自于大型企业集团自身对规范化管理和股东掌握企业运营的准确信息的需要，其理论与实践的不断发展是学术界、职业组织、大型企业及政府组织共同推动的结果。经过多年的发展，内部控制远远突破原来的内部牵制、会计控制的范围，涉及的领域已非常
2、广泛，并成为发达国家公共管理部门实施内部管理的重要举措。税务机关担负着筹集财政收入、调节经济和收入分配的重要职责，建立科学有效的权力制约机制和服务效率持续改进机制，有助于保障国家税收的稳定增长，调控的平稳运行，公平的市场环境与和谐税收征纳关系的有效构建。随着现代社会经济形势的快速发展，税务机关的内外部环境都发生了深刻的变化，在当前国内外经济形势复杂变化的情况下，建立内部控制机制，将内部控制理念与“两权”监督制约和政风行风建设、强化源头治理、防范廉政风险和职务风险相结合，推进部门内控机制建设，对权力进行规范制约，对于有效防范税收执法和管理中的各类风险，保证权力的正确行使，具有重要的作用和现实意义
3、。特别是今年新征管体系的正式运行，同步建立内控预防机制，对权力进行有效制约，对于积极应对税收执法中的各类风险显得尤为重要。本文采取理论分析和工作调研相结合的方法，从基层税务机关内控机制建设的实际出发，分析其内涵、要素和发展现状，在此基础上尝试探索税务机关内控机制建设的有效途径，以期对这一课题的实践与发展产生一定的推动作用。一、构建税务机关内控机制的内涵和要素推进内控机制建设的基本内涵是探索有效控制权力运行的途径方法，把监督制约的要求贯穿到权力结构和运行机制的各个环节，不断增强税务机关内部自我发现问题、自我纠正问题、持续改进问题的能力，逐步建成内容科学、程序严谨、配套完备、成效显著的反腐倡廉制度
4、体系。不断增强各级税务机关和税务人员的廉洁自律意识和风险防范能力，提高依法行政和内部管理水平，确保权力运行的正确、规范、高效，实现从源头上预防和减少腐败的目的。内部控制包含相互联系、相互作用的五个要素，即：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督。就税务机关而言，构建权力内部控制机制的主要任务包含五个方面。一是创新反腐倡廉工作机制。树立科学系统的权力制约理念，使内控机制建设成为惩防体系建设的重要抓手，实现党风廉政建设与业务工作的紧密结合，把预防腐败的要求落实到权力结构和权力运行的各个环节。二是优化权力配置结构。全面梳理权力事项，针对权力的不同性质、内容、作用对象和影响范围，科学配置权
5、力岗位，细化制约标准，形成用制度规范行为、按制度办事、靠制度管人的权力运行规范，着力从源头上解决自由裁量权过大等突出问题。例如以青岛市国税局为例，新的征管模式实施后，为了实现对集中在审核审批部门的自由裁量权进行规范，对基层局从内部分工上科学配置权力，实现内部制约；从外部分工上，通过法规部门复审、集体审议研究决定等实现外部制约。三是规范权力运行程序。分析权力事项的分布、结构、重点及运行规律，编制工作流程手册，量化控制标准，保证每道程序之间的控制和制衡，实现决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的要求。按照青岛市国税局编制的内控防范规程的设计，通过集体审议、重大案件集体审议既行使了决策权，又实
6、现了对决策权的监督；通过减免税清算和优惠年检制度既执行了税收政策，又实现了对执行权的监督；通过执法检查等既监督了决策权又监督了执行权。四是提高风险应对能力。围绕重大决策、审核审批、干部任用、经费管理等权力比较集中的重点部位和关键环节，全面排查风险类别包括：环境风险、体制交替风险、权力风险、管理体系风险、人员素质风险、政策风险等方面全面排查权力运行的薄弱环节和风险隐患，通过风险识别、分类、评价等手段，形成主动预防的风险管理环境。五是强化科技制约和信息沟通。充分运用现代信息技术，努力探索“机制+科技”的权力运行内控模式，将制约的措施和办法以信息化的手段固化下来，真正实现制度管人、机器管事。例如，通
7、过对目前我们现有的税收执法管理信息系统、税收执法监察信息系统、综合数据系统的预警模块及所得税管理预警模块与日常税收执法检查等督查检查有机结合，既可以实现通过信息技术对风险进行识别、分类，又可以通过日常工作与信息化结合的方式形成主动预防的风险管理环境。二、 当前税务机关内控机制发展现状分析（一）税务机关内控机制建设现状将内部控制理论引入国税部门现代管理元素之中，是贯彻落实科学发展观，建设和谐社会、和谐税收的具体要求，也是落实党风廉政建设责任制的重要举措。【国家税务总局】肖捷局长指出：要把内控机制建设作为税收体制机制建设的重要内容，结合税制、征管、内部行政管理等改革，积极完善内部岗责体系，优化流程
8、，健全制度，强化监督，形成权力层层分解、工作环环相扣、相互联系制约的科学严密的管理链条，从源头和机制上防范腐败风险。近几年，国家税务总局按照中央党风廉政建设和反腐败工作要求，结合税收工作实际，通过清理职权、公开亮权、科学分权、规范用权、制度控权等措施，着力于构建权责明晰、流程规范、制度完备、制约有力的内控机制，促使权力规范透明高效运行，实现源头防腐的目的。2009年，总局机关率先开展部门内控机制建设，【部分省区国税局】先后进行试点。全国税务机关开始根据税收征管改革与发展的新形势、新要求，结合党风廉政建设工作，借鉴现代企业内部控制理论和方法，通过采取规范业务流程和科学的控制方法，逐步深入推进内控
9、机制建设。各级税务局建立并修订了一批预防和监督管理制度，并不断加大制度执行的力度，取得了一定的成绩。今年以来，【青岛市国税局】结合新征管模式改革，按照肖捷局长提出的内控机制建设方针及上级工作部署，深入分析研究征管流程和工作职责的变化，仔细梳理内控机制建设的切入点，在整合现有内控措施的基础上，积极探索建设适合目前征管模式和工作实际的内控体系，进行了多方面有益的尝试，也取得了积极的成果。（二）当前推进内控机制建设存在的薄弱环节内部控制理论进入我国不过十余年历史。将这一理念导入税务管理之中，则时间更为短暂。在税务机关内部权力运行中仍然存在一些不足和迫切需要解决的问题，具体表现在：一是从整体讲，税务部
10、门对内部控制的认知水平并不高，很多还局限在内部牵制制度（上下环节监督？）或内部结构控制阶段，事前防范的意识并不强。如有的认为内部控制就是部门制度体系建设，属于内部管理与监督范畴。一些领导干部把内部控制建设理解为各种规章制度的制定和汇总，认为做了建章立制工作就等于建立了内控机制，而没有把内部控制建设作为内部管理的基础性工作加以重视，有的甚至把内部控制建设与税务工作发展对立起来。二是责任主体不够明确，权力配置结构需要进一步改进。税务部门不同于国有企业法人治理结构模式，内部控制的责任主体不够明确，推进内控机制建设主要依赖于各级领导干部对内部控制认识程度，显得驱动力不足。一些税务机关对内设部门的权力事
11、项、授权依据、行使状况掌握不够全面和清晰，特别是在权力结构的设置上，考虑组织的运作效率较多，着眼于保证权力运用的合理性较少。如征收、管理、稽查分离不够彻底，一些审批权力在部门和业务条线封闭运行；稽查选案、检查、审理、执行虽然分离，但实质上是体内循环。三是权力运行中的风险需要进一步明晰。一些税务机关对权力运行中各个环节、各个岗位已经构成或可能构成的各类风险若明若暗，对造成风险的内在原因缺乏深入的分析，加之一些权力在部门或独立岗位中封闭运行，加大了风险系数，这就迫切需要对可能产生风险的环节和部位进行有效控制。四是事后监督形式单一，无权威性，行政问责与执法责任追究制度无刚性或刚性不足。监督检查主要是
12、依靠自查和各类工作的常规检查，致使许多风险控制点成为“盲区”；即便是上级的专项检查和执法检查，由于没有规范和严格的违规处罚措施以及连带责任追究制度，因此最基本的通报也是“隔靴搔痒”，不能切准要害；查出的问题采取大事化小、小事化了，不可避免的会在制度执行上大打折扣，起不到监督和威慑的作用。三、探索税务机关内控机制建设的有效途径国家税务总局机关部门内控机制建设的关键环节是全面排查风险，界定监督制约重点；完善岗责体系，明确岗位廉政责任；科学配置权力，健全制衡控制流程；完善制度规范，健全内控长效机制；公开透明运行，促进内控动态校正。据此，笔者认为构建税务机关内控机制，关键在于以制度建设为基础，推行岗位
13、廉政执法风险防控，以信息管税和绩效考核为抓手，规范权力运行程序，压缩权力运行空间，超前化解潜在风险。制度建设是基础，制度建设的本质目的和生命力就在于有效的实施和运用；信息管税和绩效考核是关键，现代科技的发展使税务内控制度逐步摆脱了以往单纯依靠主观人为管理的瓶颈，越来越多的制度实施更具客观性和可控性，执法越来越公开、透明、公正和规范，税收执法风险也大大降低。因此，税务机关内控机制建设可以尝试从以下几个方面入手。（一）规范“权力清单、权力流程、权力作业”，促进税收执法透明高效内控机制作为一种全新的工作理念纳入现行的税收制度体系之中，涉及到工作的方方面面，需要对部门权力实施有效制约、规范、约束，引导
14、部门之间、部门内部之间各行为主体互动，促进各环节的工作在不同层次、不同侧面的相互呼应和相互补充，使内部控管的要求与税收征管和其他工作的各种制度规范相适应、相融合，形成全面覆盖、关联制约、有效控制、协调顺畅的内控管理机制。按照税务总局关于内控机制建设要通过清理职权、科学分权、公开亮权、制度控权等理念，加强税务机关内控机制建设就必须要逐步形成责任明晰、制度完备、合理分权、流程规范、制约有力、监督到位的部门内控机制的基本流程，形成以完善制度为支撑，以规范权力为基础，以信息公开为依托，以廉政监控为手段，以责任追究为保障的一整套的权力内部控制工作机制。1规范权力清单，明确责任义务。要根据税务机关的职能任
15、务，科学设计权力清单，配置高效运转的内部职能机构,合理设置职能部门和工作岗位，明确职责权限，形成各司其职、各负其责、相互制约的工作机制，从组织上避免某些部门和岗位既当“教练员”，又当“运动员”的现象。一是对税收法律、法规赋予税务机关的各项权利义务及工作职能进行合理地、详尽地梳理分解，列出详细的权力清单。同时按照征管事项的内容、对象、性质等，进行合理机构配置，防止出现职责的遗漏，导致“不作为”，或是重复将其赋予多个部门，出现多头管理的状况。2010年，青岛市国家税务局进行了新一轮征管机构改革，对部分职能部门、部分工作岗位进行了整合，如根据日常税务管理的内容和特点，在税源管理部门设置了三个工作岗位
16、，分别是综合业务岗、户籍管理岗、监控评估岗。从税务登记、申报征收管理、监控评估等各个环节入手，详细规定了各个岗位所承担的职责。通过权力的分解和明确，有效提高了税收征管水平。二是对税务机关内部各职能部门、各工作岗位进行风险排查，评估定级，将执法权力集中、执法风险较大的部门和岗位列入权力清单，并将其作为内控的关键节点。笔者认为，对风险点的排查和评估是开展岗位廉政风险防控、加强内控机制建设的重要环节。首先要多层次、多角度地查找风险。横向上要围绕岗位职责、业务流程、规章制度三个方面，深入分析风险的内涵和外在表现形式；纵向上要从领导岗位、中层岗位和一般岗位三个层次逐一排查，其次要对排查出的风险点从风险的危害程度、形成原因、发生几率等方面进行合理评估，从高到低划为三级，并建立风险台帐，为下步分层次防控奠定基础。如将减免税审批、增值税专用发票最高开票限额核定、资产损失审批、减免税年度清算、税收优惠备案监控等执法风险较大的事项以及税政审核审批、出口退税、稽查等权力集中的部门划为一级风险监控点；将申报征收、发票发售、纳税评估事
