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1、中华人民共和国预算法修正案导读四、中华人民共和国预算法修正案导读 （一）导入案例 2015年4月21日中纪委监察部网站通报湖南省5起违反中央八项规定的案例，其中4起为违规“三公”消费的典型案例。 1.株洲市天元区委常委、组织部长童某，株洲市食品药品监管局党组副书记、副局长石某违规公款吃喝问题。2014年12月17日中午，童某率下属在天元区一饭店宴请石某，石某等人在就餐时不同程度饮用了白酒，宴请花费公款3775元。株洲市纪委给予石某、童某党内警告处分，其他12名参加公款宴请人员分别由所在单位进行调查处理，责令参加公款宴请人员退赔相关费用。 2.常德市委政法委副书记、市委610办主任万某，常德市委
2、610办副主任、副处级纪检员龚某，常德市委610办副主任兼市公安局副局长戴某等人公款国内旅游问题。2014年11月22日、12月5日，常德市委610办分别由龚某、戴某带队，分两批组织本办干部及各区县（市）610办主任共21人赴浙江、江苏学习考察，在考察期间均参观了部分旅游景点，共计消费.5元，在群众中造成了不良影响，万某对此负主要领导责任。常德市纪委给予万某、龚某、戴某党内警告处分，参与此次变相公款旅游的党员干部，已报销差旅费的，由所在区县（市）纪委及相关纪工委追缴上缴国库；未报销的，一律由个人承担。 3.邵东县交通局原党委副书记、副局长罗某公车私用问题。2014年12月2日，罗某到邵东县水东
3、江镇检查工作结束后，用公车将在衡阳县集兵镇吃喜酒的亲属从衡阳县接回邵东县。邵东县委给予罗某免职处理，邵东县纪委给予罗某党内警告处分。 4.湘阴县发改局违规发放津补贴和福利问题。2014年以来，湘阴县发改局违规发放干部职工福利补贴3次共计77500元。湘阴县纪委对县发改局局长李某予以诫勉谈话，给予分管财务工作的副局长杨某党内警告处分，责成县发改局将违规发放的福利补贴收回并上缴国库。 （二）修法背景 中华人民共和国预算法（下文称预算法）于1994年3月由第八届全国人民代表大会第二次会议审议通过，自1995年1月1日起施行。该法实施以来，对“强化预算的分配和监督职能、健全国家对预算的管理、加强国家宏
4、观调控”发挥了重要的作用。但是，预算法的缺陷和不足难以满足社会经济发展的需要。党的十八届三中全会决定明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”以及“科学的财税制度是促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。财政“治国”理念加快了财税体制改革的步伐。因此，作为财税制度核心的预算制度需要不断完善。 2014年8月31日全国人大常委会第十次会议进行第四次审议并通过了中华人民共和国预算法修订案（下文称新预算法）。对比新、旧预算法，从制度内容上看，重新定位立法宗旨，确立全口径预算制度和预算公开透明制度、规范财政转移支付制度和地方政府举债制度、夯实预算审查监督制度、强化法律责任等；从数字变化上看，新增2
5、8个条文和3款内容，删除了5个条文和1款内容，总计修改达82处，条文总数由79个增加到101个，全文的总字数从7170个增加到14422个。除此之外，有些条文进行了相应的调整。 （三）主要内容 1.重新定位立法宗旨 新预算法对立法宗旨的重新定位是本次修订的最大亮点。立法宗旨的修改实际上是立法理念的转变，即“政府管理的预算”转变为“管理政府的预算”，“政府管理的钱袋子”转变为“管理好政府的钱袋子”。本次修订删除了“强化分配职能”和“加强国家宏观调控”，修改了“强化预算的监督职能”为“加强对预算的管理和监督”，增补了“规范政府收支行为，强化预算约束，建立健全全面规范、公开透明的预算制度”等内容。总
6、之，新预算法的立法宗旨定位在人民的主体性和权威性，体现人民财政人民做主，追求社会公共利益的最大化和最优化，回归现代财政制度的本质。 2.确立全口径预算管理法律制度 党的十六届三中全会的决议中提出“全口径预算管理”的方针，新预算法正式将其提升为法律制度。在修订中，删除了原预算法第七十六条有关预算外资金管理和使用的有关规定。新预算法第四条第二款规定：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”这是“全口径预算”的法律定位。 新增的第五条规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。”该规定构成了以“四本预算”为内容的横向全口径管理。政府承担的主要职责，包括保障和改善
7、民生、推动经济发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等公共事业。政府本身不产生经济利益或者说不能直接产生经济效益，政府履行职责的基本开支主要来源于以税收为主的财政收入。本法将这种用于普遍性社会公共事业的预算称为一般公共预算。此外，政府为了发展一些特定公共事业，如社会性资金不愿参与的基础性建设项目，政府只能向特定对象筹集资金，形成政府性基金。政府性基金预算根据项目收入情况和实际支出需要，编制预算，以收定支。另外，政府以所有者身份依法取得的资本收益并对其分配的预算为国有资本经营预算，包括国家出资获得的利润、资产转让收入、出资企业清算所得收入等，以及国有经济和产业结构调整、重大技术创新、节能减排等
8、权益性投资；国有资本经营预算实行收支平衡，不列赤字。社会保险基金预算包括收入、支出；收入主要包括单位、职工缴纳的保险费、基金利息、财政补贴等，支出主要是指保险待遇支出、转移支付支出等；该预算按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。“四本预算”中每类预算的定位明确、分工清晰、编制原则独特。但他们相互协调、相互映衬，后三本预算与第一本预算相衔接，形成全口径预算。 3.确立预算公开制度 改革开放以前，国家预决算都属于国家机密，不予公开。改革开放后，预算公开的法律意识逐步提升，尽管在一些法规政策中确立“预算公开”制度，但一直没有上升为法律制度，即使在预算法修订的二审稿中仍然规定“预算公开的具
9、体办法由国务院决定”。审议通过的新预算法最终确立了“建立公开透明的预算制度”。 新预算法新增的第十四条规定了预算公开的主体、内容、时限、对象以及法律责任等方面的内容。 预算公开的主体是各级政府财政部门、政府各部门、各单位。 预算公开的内容包括各种预算决算编制、调整、决算执行情况的报表、报告以及转移支付的安排、执行情况、举借债务情况、政府采购等重要事项的说明。但必须是经本级人大或者本级人大常委会批准的报表和报告。但预算公开的内容也有例外，即涉及国家秘密的不宜公开。 为了便于社会公众及时了解本年度预算，新预算法规定了公开时限，即报告和报表批准后的二十日内。 新预算法规定预算向社会公开。即公开的对象
10、是社会的各个阶层，包括公民、法人及其他组织等。也即预算公开的对象具有广泛性。 新预算法新增选民和社会公众参与预算活动的规定。第四十五条规定：“县级和乡镇级预算在人大审查前，应当采取多种不同形式组织本级人大代表，听取选民和社会各界的意见。”这从公民参政议政的宪法性权利方面保障选民和社会公众了解预算的过程、提出预算的意见和建议以实现预算公开。另外，新增的第八十九条第二款规定：“对预算执行的审计工作报告应当向社会公开。”政府审计部门是专门监督机构，预算执行的情况是审计监督的一项主要内容。该条款要求专门监督机关公开监督工作报告，让社会公众了解预算执行情况。 4.规范财政转移支付法律制度 分税制实施后，
11、中央政府财权扩大，地方政府财权缩小，但地方政府的事权有增无减。为了弥补地方政府的财政收入，国家实行财政转移支付。但财政转移支付制度不规范，造成近些年“跑部钱进”和“年终突击花钱”的怪现象。因此，为了规范财政转移支付，新预算法对财政转移支付进行了明确的规定。 新增的第十六条规定：“财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为目标。”财政转移支付主要是指中央对地方、地方上级政府对下级政府的一般性转移支付和依法依规设立的专项性转移支付。由于各地区自然条件的差异和历史形成的原因，地区发展不平衡，地方政府之间的财力差异比较大。为了均衡地区间财力差异，促进基本公共服务均等化，必须实行
12、财政转移支付。为了实现公共服务均等化的目标，财政转移支付应当遵循规范、公平、公开的原则。新预算法还规定：“上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金，但是，按照国务院的规定应当由上级政府共同承担的事项除外。” 新增的第三十八条要求“一般性转移支付按照国务院规定的基本标准和计算方法编制；专项转移支付分地区、分项目编制。地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算”。 除此之外，规范转移支付要加强对转移支付的审查监督。新增的第四十八条规定各级人大对预算草案及预算执行情况的审查重点内容包括对下级政府的转移性支付是否规范、适当。新增的第七十九条规定县级以上各级人大常委
13、会和乡镇人大对决算草案的审查重点包括财政转移支付安排执行情况。 5.规范地方政府举债制度 据统计，目前地方政府的显性债务达19万亿元。旧预算法规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。但法律和国务院没有相关的规定。因此，各级地方政府实际上不得举债，但由于盲目追求GDP，却背负了沉重的债务。修订后的新预算法第三十五条对地方政府举借债务进行了规定。一是规定经国务院批准，省一级政府可以举债。这与旧法相比是一大进步。二是为了防止过度举债、铺张浪费，限定举债的用途：“只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”。三是规定举债的方式：“发行地方政府债券”。四是确定举债的限额：“国务
14、院确定的限额内”。地方政府举债不能超过国务院规定的最高限额。五是明确举债规模的审批机构：“由国务院报全国人大或者其常委会批准”。六是明确举债的管理方式：“列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准”。七是规定举债的偿还：“应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源”。政府举债尽管用于必要的公共事业，但政府在法律地位上仍然是债务人。因此，债务人应当有偿还债务的计划和偿还资金的来源。八是限制地方政府及其部门其他滥用职权行为：“地方政府及其所属部门（除前款规定外）不得以任何方式举债以及（除法律另有规定外）不得为任何单位和个人的债务提供担保”。九是确立举债风险防患和保障机制：“风险评估和预警机制、应急处置机制
15、和责任追究机制”。十是明确对地方政府债务实施监督的主体：“国务院财政部门”。 此外，新增的第四十八条和第七十九条规定人大对地方政府举借债务的合理性、合法性、偿还计划、规模、结构、使用等进行重点审查。修改后的第九十四条规定违法举债规定的单位和个人的法律责任。 6.夯实人大预算审查监督制度 新预算法对预算管理、编制、执行、调整加大了审查监督的力度，尤其是加强了各级人大和人大常委会审查监督权。 新增的第二十二条规定全国人大财政经济委员会或地方人大常委会或有关专门委员会对预算草案初步方案、上一年预算执行情况、预算调整初步方案以及决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。 新增的第四十八条、第四十九条规定
16、增加了各级人大在会议期间对草案、报告以及执行情况进行重点审查和全国人大财政经济委员会或地方各级人大专门委员会或者常委会向人大做审查结果的报告的规定，加强了人大的审查监督权。 修订后的第四十四条规定提交各级预算草案的初步方案进行初步审查的时间限制，中央级财政预算在全国人大会议举行的前45日，地方各级财政预算在本级人大会议举行的前30日。在时间上充分保障初步审查监督的全面性，有利于审查机构提出详尽合理的意见。 为了人大便于详细审查预算，新增的第四十六条规定：“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。一般公共预算支出按其功能分类应当编列到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。” 7.强化预算法律责任 关于法律责任，新预算法把原来的三个条文修改为四个条文，还增加一个条文。新法
