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1、1被征地农民社会保障制度研究摘要：本文以上海地区为例，分析评价了被征地农民的生存状态，阐述了我国被征地农民社会保障制度存在的不足，进而提出完善被征地农民社会保障制度的对策。 关键词：征地；社会保障；法律制度 一、被征地农民的生存状态 在我国，由于各地的经济发展状况存在明显差异，征地情况也有所不同。被征地农民的生存状态可从收入状况、支出状况、养老保障、医疗保障、就业、风险防范等方面进行考察。以上海为例，被征地农民的生存状态在发生改变。 (一)收入支出方面的变化。征地前上海市村民的收入主要是工资收入。尽管村民还承包村集体的土地，但其劳动力已基本转移至工业(乡镇企业)，只是在余暇时和非劳动力(老年人
2、等)继续在土地上劳动。依靠土地的农村副业收入占收入的相当大比例，真正的纯土地收入较少。2002 年前后，土地收入已不复存在，依靠土地的副业收入也明显下降，工资收入的比率由于乡镇企业普遍效益不好或倒闭上升量不大，农民出相房屋获得的租金成为被征地农民收入的重要部分。有的地方实行土地征用后补偿的股金制度，其收入也是很重要的一部分。征地前后收入绝对量上升的农户比率并不高。在生活支出方面，村民家庭日常支出要普遍高于征地前，这不仅因为村民由于失去承包地和自留地，食品上的支出明显增加，而且伴随着生活水平的城市化，水、电、煤、电话费及外出交通费、孩子的教育费用都普遍呈上升趋势。 (二)养老保障方面的变化。以往
3、人们一般依靠属于自己的一份自留地和家庭的支持来安度晚年。上海农民从 1996 年开始参加农村社会养老，通过每年缴纳一定的养老保险费，领取每人每月 110 元的养老金。土地征用后，村民依然保持农村社会养老。至 2002 年年底，村集体撤制，实行养老、吸劳政策，达到养老年龄的原村民开始享受上海市统一规定的征地养老人员的养老金待遇，每人每月386 元。农村大多数家庭仍保持传统家庭的模式，老人更多地通过子女来维持其老年的生活，家庭养老仍是最主要的养老方式。 (三)医疗保障方面的变化。征地后农民参加了统筹的农村合作医疗，这种方式对于患大病，需要动手术的人来说，负担很重。至 2002 年底，实行养老、吸劳
4、政策后，征地养老人员的养老金每月有固定的医疗费 20 元，一次性买断的征地劳动力的医疗保障与城镇居民的医疗保险接轨尚存在操作问题。 总体来说，2003 年实施上海小城镇保险及相关就业制度以来，农村被征地农民的生活状态和保障状况都发生明显变化。国家统计局上海调查总队对本市600 户农村居民家庭抽样调查表明：2007 年上半年，农村居民收入保持较快增长势头，生活水平进一步提高。农村居民家庭人均可支配收入为 6417 元，比上年同期增长 9.6。农村居民家庭人均工资性收入 4915 元，比上年同期增长9.3，增幅同比提高 3.1 个百分点。其中，从企业得到工资性收入 3395 元，增长 7.7；从非
5、企业组织中得到的收入 1031 元，增长 11.8；人均劳务收入489 元，增长 15.6。农村居民人均家庭经营纯收入 442 元，比去年同期减少57 元，下降 11.4。其中，家庭经营第一产业纯收入 268 元，下降 23.4；经营第二、三产业纯收入 174 元，增长 16.8。农村居民家庭人均财产性收入 4502元，比上年同期增长 19.4，拉动可支配收入增长 1.3 个百分点。其中，房屋租金收入 255 元，增长 14.9；转让承包土地经营权收入 93 元，增长 17.7；受耕地保护和土地征用宏观调控，土地征用补偿收入下降 33.3。主要得益于“农保” 、 “镇保”和农村托底养老等社会保
6、障政策的进一步完善以及养老金发放标准的提高，直接使农村居民家庭人均转移性收入达 610 元，比上年同期增长26.8，拉动可支配收入增长 2.2 个百分点。其中农村居民人均养老金收入从上年同期的 325 元提高到 518 元，增长 59.4。 二、被征地农民社会保障制度存在的不足 (一)保障制度总体设计的出发点较低。城市化进程必然伴随土地使用权和所有权的大量转移，大规模的经济开发和城市基础设施建设，要求原有城区向郊区乃至农村地区大范围地扩张。由于我国相关土地法的规定，土地征用成为确保城市建设的基础性资源。与其他国家土地征用损失补偿制度一般都以财产权保障为内容不同，我国针对农民集体土地征用的损失补
7、偿以保证被征地农民的原有生活水平为原则，补偿的项目一般分为土地补偿、青苗补偿、附着物补偿以及安置补助四类。这样的目标设定，决定了在此基础上设计的保障制度的局限性。在被征地农民社会保障制度总体设计中，普遍存在将“确保被征地农民生活水平”作为目标的观念，而未将“提升被征地农民生活水平”作为目标设定，这就在理念上影响了制度设计的总体水平。由于被征地农民社会保障制度总体设计理念不高，限制了农民保护水平的提升。 (二)制度衔接有待提升，特别是操作层面工作有待加强。关于被征地农民社会保障制度的衔接，特别是其配套的安置补偿、就业等制度，由于历史原因，衔接及操作不当，将导致被征地农民的利益受到损害。以上海为例
8、，上海市政府在此方面做出较大努力，在上海市被征地农民社会保障制度实施过程中，强调落实社会保障与土地处置、户籍转性整体联动的原则，凡是土地被征用或需将农业户籍转非农户籍的，都应首先落实离开土地的农业人员的社会保障，再办理土地处置、户籍转性手续。从而杜绝了土地已征用，而保障不能到位的弊端。但同时也存在“旧帐” ，如， “小城镇保险”实施前，适用的是上海市住宅建设征用集体所有土地农业人口安置办法 ，其原则是“谁用地，谁负责安置” ，看似公平的原则，在实施中由于多种原因，存在“地已经用了，而保障并未落实”的情况，但由于其发生在以前，情况比较复杂，失地农民的利益如何保障，在实践中存在无人过问的状况。从制
9、度衔接方面改善，更要从操作层面落实，才能确保农民的利益。 (三)征地过程中钱款管理监督有待加强。在以往的征地过程中，由于种种原因，征地补偿款的监督存在疏漏，有个别工作人员利用工作之便贪污、挪用或者截留征地补偿款的问题，农民意见很大，在个别地方也引发过群体上访事件。由于征地工作的复杂性和操作过程的环节较多，涉及到款项的部门、人员较多，工作中又存在必须的管理费用(如征地包干管理费等)，加强监督管理，成为必然。 (四)制度实施中的政务公开不足，相关制度的宣传教育不够。征地是与农民切身利益联系密切的活动，虽然从立法上看征地的目的、用途、程序等都是公开的，但结合农民的文化状况、信息掌握程度、传统意识等因
10、素，有必要在征地工作乃至征地后的农民社保过程中，进一步推进政务公开，具体到村务公开，加强群众监督。三、完善被征地农民社会保障制度的对策 3在构建和谐社会的过程中，面对土地资源非常有限的国情，积极引导优化土地资源配置，保障农民利益，提升被征地农民社会保障总体水平，完善被征地农民社会保障制度，意义重大。 (一)为整体提升被征地农民社会保障水平进行制度设计创新。在我国现行的农村土地征用中，存在财产权补偿不足的状况，土地征用补偿的仅是国家所承认的集体及其成员所享有土地的那部分权益，而并非排他性的所有权权益。我国土地征用补偿安置制度的内容是建立在城乡社会保障制度的差别之上的。一方面，一部分被征地人员户口
11、非农化后，并未直接享受到城镇居民的社会保障；另一方面，大量被征地人员仍保持农民的身份，尽管他们当中的幸运者获得了工作安置上的保证，但其享受的社会保险、社会救助、社会福利等社会保障仍停留在农村的集体互助互济的条件下。在构建小康社会的今天，从平衡社会成员利益、维护公平角度看， “提升农民生活水平”理应成为征地农民社会保障的目标。社会保障程度与社会财富积累状况息息相关，随着我国经济整体实力的提升，也具备了提升被征地农民社会保障水平的能力。 (二)加强制度衔接，确保被征地农民社会保障制度完整实施。不仅在制度设立中注重前后衔接，而且在制度实施中也要关注衔接操作，才能避免导致制度运用中的真空，使相关主体利
12、益受到保护。对以往历史遗留问题的解决，更多地需要政府提升救济观念，加大财政投入，下决心解决历史问题，实施优惠政策，惠利于民，才能使已经失去土地的农民得到早就应该得到的补偿。任何社会的发展都是要付出代价的，应该说就目前的观念而言，几乎所有的主流观念都不得不承认，在中国市场经济发展进程中，中国农民做出了巨大的牺牲，历史遗留的问题只能由政府出面“买单” ，以此来保障农民的利益。因此，要提升政府救济观念，保障失地农民社会保障制度的完整实施。 (三)加强监督管理，确保农民利益实现。制度实施中监督环节的不足一直是中国法治进程中的重要问题。被征地农民社会保障制度的建立过程中也存在监督不足的问题。应当建立监督
13、主体及监督职权等制度规范，为实践中的运作提供依据。在具体的征地过程中监督将发挥巨大的作用，特别是针对征地钱款的监管，更成为确保农民利益的基石。上海市松江区为了加强监督，制定区征用农民集体所有土地补偿管理监督实施意见(试行) ，落实征地农民补偿费管理使用账户设置的方法，值得借鉴。 (四)加强宣传教育，转变农民保障观念。切实加强有针对性的宣传教育，在提升农民整体文化水平的同时，特别要提高农民的权利意识，增强监督理念，维护自身权利。同时，要重视农民就业知识、技能、观念培育，提升社会保障理念教育与宣传，组织人员主动深入农民生活，进行政策法律及社会发展观念宣传，确保社会保障制度在更广大的范围发挥作用。
