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1、美军人力资源管理制度环境和文化背景（2014.08.03） 根据新制度经济学的观点，制度分为不同的层次，其中文化、社会习俗和社会规范等构成了非正式的制度，而法律等正式规则组成了正式制度以及制度环境，而前者往往是后者的背景和约束。本文将前者统称为文化背景。就军队人事管理制度体系而言，作为全部社会组织的构成部分，或称亚制度，其制度环境不仅要受到军队非正式制度（或称军事文化背景）的影响，同样也与军队外部正式与非正式制度紧密联系，并受到这些正式和非正式制度的约束。美军当前的人力资源管理制度体系是二战后逐步建立和发展起来的，这些制度体系不仅反映了这个时期美军内部文化传统、习俗和规范等文化背景的影响，在更
2、大程度上也受到美国国家的政治、经济、文化、社会习俗和社会规范的影响和制约。本文的目的是通过对美军当前人力资源制度环境和文化背景的分析,使我军更为准确和全面地理解美军人力资源政策制度的特点及其运行机制，为推进我军人力资源政策制度改革提供有价值和准确的借鉴。 一、通过国会和各军种部制定基础法规，贯彻文官治军思想 文官治军是美军实施管理军队的基本指导思想。为有效实施其文官治军思想，美国国会采取的主要方法就是制定管理军队的基本法规，其中重要的部分就是人事管理的法规政策。美国国会每年都会通过关于军队人事管理的法规，并将新的政策纳入美国法典武装力量卷中的人事部分，只需要查看这个部分，就可以掌握最新的关于军
3、队人事的基本法律规定，2012年这个部分翻译成中文后大约有70万字。美国国防部、各军种部和参联会主席在各自职权范围内，依据国会的基本法规，制定在相关范围内的实施细则，并监督这些政策的实施，这些以指示、条令条例和手册等形式出现的规章制度，更是数量庞大，涉及人事工作的各个方面 美军文官治军思想与我军党管军队的指导思想有着本质的区别，但其注重法治建设的思想十分值得我军借鉴和学习。美军的法治化建设不仅体现的其出台大量的实体法和程序法，更体现在法规的制定和监督，与政策的执行是分开进行的，避免了权力集中带来的负面影响。随着我军现代化建设的发展，党管军队和党管干部原则需要有新的发展，通过完备的制度环境，使其
4、更加科学化和具体化。 二、通过分类分层，统一管理和使用人力资源，提高资源利用效率 美军人力资源涉及约140万现役军官与士兵、约130万后备役和国民警卫队人员和约92万国防部文职人员，以及大量的退役退休人员、已故人员、失踪人员、国防采办人员和军队家属与子女，以及承包商派出的人员。美军人力资源政策涉及的内容包括军队人员的入伍、衔级设置、任命、晋升、薪金与福利、勋章奖励、退役、退休、机会均等、自杀预防、联合军官管理等内容，还包括超过150亿美元的国防医疗计划，每年超过145亿美元的国防商品零售计划，涉及10万学生的国防教育计划，军队家庭与军队儿童保育计划，以及美国最大的机会平等计划。各军种部参谋部负
5、责人事工作的副参谋长通过统一的管理机构实施管理。各军种的各级单位和作战部队成立了相应的人事管理机构，例如陆军的军、师、旅级单位设有负责人事工作的副参谋长，营一级有人事参谋，负责管理和组织人事工作具体事务。此外，各军种都有上将任指挥官的训练与条例司令部，统一负责本军种从中学的初级后备军官训练团到军种高级学院的教育与训练内容。 美军通过人力资源资源统一管理统一使用的制度环境设计，不仅可以避免条块分割、部门所有带来的诸多弊端，有助于充分发挥人力资源整体效益，而且可以在一定程度上实现按照岗位要求安排人力，做到军官、士兵和文职人员合理编配，保持合理的军官与士兵比例、现役军人与预备役军人比例、军人与文职人
6、员比例，做到各司其职，人职匹配。同时，军种内部统一的教育资源管理也使军队各级各类教育之间相互衔接，避免浪费教育资源。美军的这种制度安排对我军具有非常积极的借鉴意义，对于改变我军目前人力资源资源和教育资源过于分散、各自为政的现象具有重要的借鉴意义。 三、通过严格的开发和准入制度，选拔合适的军事人力资源 美军为选拔合格的人力资源进入军队，实施了多种开发和准入制度。国防部长下辖的人事与战备副部长负责指导军官招募政策的制定，具体事务由其下属的负责军队管理政策的助理部长来组织，具体操办是该助理部长下属的负责军队人事政策的助理部长帮办，其下属的负责“准入政策”的主任负责实施，政策范围涉及中学初级后备军官训
7、练团、大学后备军官训练团、各军种军官学校、候补军官学校，以及士兵征募标准，并监督其下属的军队征募司令部的工作。 就军官学校和后备军官训练团而言，除了有严格的入学、考核程序和制度外，尽管在校期间学习的专业与未来军职没有直接关系，但两者贯穿大学的军事基础训练内容是一致，毕业时都具有了授予少尉军衔所要求的基本军事能力；候补军官学校为不具有大学学历的优秀士兵提供了通过公开竞争选拔成为军官的机会，只要在晋升上尉前获得学士学位，就不影响其后续发展，海军陆战队军官接近一半来自于这个途径；直接委任主要针对特定技术军官，最高可以给到上校军衔。就征募士兵而言，所有应征人员要参加武装部队职业能力倾向测试（ASVAB
8、），根据得分情况安排相应的专业职位；征募后参加的基础军事训练也是对新入伍士兵的考验，不合格者不能进入军队。而各军种对于部分特殊军职专业，设定了一些条件，例如国防部和各军种所属军事采办军官（类似于我军的军代表），只能从各军种中尉或上尉军官中考核和选拔，目的是让采办军官们能对各军种的武器情况、军队需求和军队文化与编制有一定的认识，进而增强对采办工作的目的性和针对性了解；再比如，陆军特种作战和心理战军官，只从中尉军官中选拔，经过一定学习和测试后成为这两个领域的军官。 现代人力资源管理实践和理论认为，获取合适的人力资源对于构建和维持一个成功的组织体系是至关重要的。西方管理学界有句谚语，“与其训练一只火
9、鸡爬树，不如直接找只猴子”，就说明了这个思想。美军目前实施的上述开发和转入制度，较好地体现了这种思想。这种制度设计理念也是非常值得我军借鉴和吸收的，将发现人才的关口前置，选拔合适的人员进行培养，效果要远远高于轻选拔重视培养的效果。 四、先进的职位管理系统和任职资格系统，有助于提高职业发展的透明度 美军目前的职位管理系统和胜任力系统，经过长期作战的检验，比较符合现代军事技术发展趋势，符合军事专业分工越来越细致的要求，突出了军事专业性要求，有助于各级各类军人明确职业发展路径。美军各军种针对军官和士兵建立了不同的职位管理系统（职能、职种、职位），并突出作战为核心。例如陆军按照与作战的关联程度，将军官
10、分为作战、作战支持和军队保障三个大的专业领域，又细分为43个兵种部门和职能领域；新任命的少尉军官只能在兵种部门任职，获得兵种部门专业资格后，在成为资深上尉或成为少校前，可以选择继续留在兵种部门发展，或者选择进入职能领域寻求新的发展机会。针对不同的专业，美军设计了胜任力系统（或称任职资格系统），包括需要的通用知识和技能，特殊知识和技能，以及职业发展中所需要的教育、任职经历等要求，对推动各军种人员的职业发展起到了积极的作用。这些资格要求在各军种发布的条例和规定中有明确的规定。 美军在培养联合军官过程中，也依托职位管理系统和胜任力系统建立了联合资格管理制度。1986年，美军首先是在各种联合机构中建立
11、职位目录，并公布了联合职位分配目录表，2001财年有9146个职位，分布于国防部和各联合作战机构；在所有的联合职位中，国防部长指定至少1000个关键职位，这些关键职位必须由联合军官担任。要成为联合资格军官，必须经过联合军事职业教育，并且在一个联合职位分配目录中的职位上完成一个完整的联合任职，将官要求2年，其他军官为3年。2007年又在约翰华纳国防授权法中精炼了联合军官管理程序，建立了联合资格军官管理制度。这个制度对于联合事务军官管理制度下的联合教育和晋升管理的相关规定并没有太大变化，主要的变化是扩大了成为联合军官的途径。联合资格制度通过制定4级“联合资格”级别要求，使没有在联合职位任职的军官通
12、过循序渐进的积累联合经验和联合教育经历，最终成为联合资格军官。每个级别都含有联合教育和联合经验标准，每级标准必须逐级满足，不能越级；达到第3级标准时，就可以成为联合资格军官，第4级是对将官的规定。只有少校及少校以上军官才能在联合职位任职。 从理论上讲，军事职位分类制度是军事组织人力资源管理的支柱之一。军事职位分类制度的内涵包括职位定位、目标、工作内容、职责权限、工作关系、业绩标准、人员要求、任职资格以及职位之间的关联等。美军军官职位分类制度经历了上百年的时间，且仍处于不断调整变化中，已经成为整个人力资源管理的基础。我军目前职位分类制度系统还非常粗，人事管理中对专业分类和任职资格的考虑也不够有效
13、，导致我军缺少精细化和科学化管理实践。因此，学习借鉴美军现有制度成果，对于加快我军管理现代化具有积极的参考价值。 五、通过建立考选任分权的制度环境，提高选拔任用的专业性和有效性 总体上看，美军目前建立了考选任三个环节相对分离的制度环境。考核制度是一个层级明确、职责清晰、功能多样化的，集咨询、评估、信息记录及其他人事管理功能为一体的完整系统。考核结果是选拔晋升、参加高级培训、重要职位选拔、转换专业等人事管理的重要决策依据。就美国陆军军官而言，是通过军官考核报告、学院考核报告和陆军部本部考核（统一选拔委员会和美国陆军人力资源司令部管理评估）等过程来完成的，目的是评价其工作表现（又称绩效）和潜力。美
14、军各军种是制定考核政策制度和实施考核的主体，但政策制定权、监督权与实施考核的权力是分开的。军官考核报告记录军官任职绩效考核和潜力评估，学院考核报告记录军官的学习能力和学业潜能，考核结果以电子版和文本形式上交陆军人力资源司令部。在考核过程中，上二级或三级主管人员管理考核工作，考核指标明确，考核主体责任明确，从考核计划的制定、辅导沟通、评估，到绩效回顾和反馈等，建立了较为系统的绩效评估方法，对考核给出明确结论，提出晋升的建议，对转换职位提出建议。从人力资源管理角度看，美军采取的是绩效管理方式，对军官实施关键业绩指标考核，考核中贯穿考核前辅导、交流、指标确定，考核过程中咨询，考核后面谈、交流和提出未
15、来发展建议等。这种考核将美军军队战略、战役和战术目标与职位任职考核紧密结合，以达到促进军队发展的目的，同时也推动军官的职业发展。待该军官准备晋升、转换专业、选任指挥岗位或超期服役、进入院校学习时，由人力资源司令部统一调用，这些文件由军种的选拔委员会委员们参阅并提出人事管理意见。美军军士长以上高级士官选拔晋升、任用和延长服役等决定，由士官集中选拔委员会实施。美军实行的岗位编制军衔。军官或军士长衔级获得晋升后，由各军种人事部门负责调配的部门为其寻找合适的职位；在该衔级期间，还要进行职位调换。 在美军整个人力资源政策制度中，集中选拔制度是核心。美军考核实行的是主管考核，任命则主要集中于各军种部组成的
16、各类选拔委员会。如果没有相关教育经历，就不能得到新的任职、提升等人事安排，因此，可以有效解决“训用脱节”问题。选拔委员会成员由相关专业高级军官组成，突出军事专业性要求和军队发展需要，确保军人职业发展的专业性要求。与美军的考核、选拔晋升和任职调配相比，我军目前考选任权力是比较集中的，由此在选人用人上产生了诸多问题。分权制衡或监督，是实施人事监督的有效方法；标准细化量化，突出操作性，也有助于提高选人用人的效果。这些美军选人用人的先进理念和制度环境，值得我军学习。 六、实施具有竞争力的薪酬和福利，以吸引保留军队需要的人力资源 美军认为，薪酬水平是影响征募和保留高质量军队人员的关键因素。2006财政年度，美军现金薪酬约占军队薪酬总数的48%，非现金薪酬占21%，延期利益占31%。现金薪酬几乎占到全部薪酬的一半，主要部分是基础收入、住房和生活补贴，再加上税收优惠，这四部分合称经常性薪
