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1、第四章 行政组织u现代社会是已成为一个高度组织化的社会。现代社会是已成为一个高度组织化的社会。组织成为人类社会的存在方式。行政组织是组织成为人类社会的存在方式。行政组织是众多社会组织的一种，是处于社会关键地位众多社会组织的一种，是处于社会关键地位的组织形式。的组织形式。u有人和上帝讨论天堂和地狱的问题。上帝对他说：“来吧！我让你看看什么是地狱。” u他们走进一个房间。一群人围着一大锅肉汤，但每个人看上去一脸饿相，瘦骨伶仃。他们每个人都有一只可以够到锅子的汤勺，但汤勺的柄比他们的手臂还长，自己没法把汤送进嘴里。有肉汤喝不到肚子，只能望“汤”兴叹，无可奈何。 天堂与地狱u“来吧！我再让你看看什么是
2、天堂。”上帝把这个人领入另一房间。这里的一切和上一个房间没什么不同。一锅汤、一群人、一样的长柄汤勺，但大家都身宽体胖，正在快乐地歌唱着幸福。 u“为什么？”这个人不解地问道：“为什么地狱的人喝不到肉汤，而天堂的人能喝到肉汤？” u上帝微笑着说：“很简单，在这儿，他们每个人都会喂别人。“螃蟹文化螃蟹文化”钓过螃蟹的人或许都知道，篓子中放了一群螃蟹，不必盖上盖子，螃蟹是爬不出去的，因为只要有一只想往上爬，其它螃蟹便会纷纷攀附在它的身上，结果是把它拉下来，最后没有一只出得去。 组织里常有一些份子，不喜欢看别人的成就与杰出表现，天天想尽办法破坏与打压，如果不予去除，久而久之，组织里只剩下一群互相牵制、
3、毫无生产力的螃蟹。 u组织是为实现某一共同目标的一群人通过组织是为实现某一共同目标的一群人通过分工与合作，运用不同层次的权力与职责，分工与合作，运用不同层次的权力与职责，按照一定的方式所组成并与外部环境相适应按照一定的方式所组成并与外部环境相适应的有机结合体。的有机结合体。组织目标明确组织目标明确 法规制度健全法规制度健全 人事调派恰当人事调派恰当 权责分配合理权责分配合理 财物数量适中财物数量适中 运行机制有效运行机制有效 行为方式优化行为方式优化 价值观念整合价值观念整合第一节行政组织结构第一节行政组织结构 u一、管理层次与控制幅度一、管理层次与控制幅度u管理层次指组织中纵向结构的等级层次
4、。管理层次指组织中纵向结构的等级层次。即从即从最高领导层一直到最低的操作层的层级数。最高领导层一直到最低的操作层的层级数。u高耸型（尖形）结构，层次多则控制严格、分高耸型（尖形）结构，层次多则控制严格、分工明确、上下协调能力强，但同时带来费用高、工明确、上下协调能力强，但同时带来费用高、沟通障碍、横向协调增多的问题。沟通障碍、横向协调增多的问题。u控制幅度是指一个主管直接能指挥监督的下控制幅度是指一个主管直接能指挥监督的下属的数目。属的数目。管理层次多幅度小呈现“尖形结构”；管理层次少幅度大呈现“扁形结构”u影响管理幅度的因素：影响管理幅度的因素：1、职能相似性；、职能相似性；2、地区相似性；
5、、地区相似性；3、职能复杂性；、职能复杂性；4、计、计划、指导和控制、协调工作量；划、指导和控制、协调工作量；5、主管、主管人员的素质和能力；人员的素质和能力；6、下级人员的素质、下级人员的素质和能力；和能力；7、层次高低；、层次高低；8、沟通程度；、沟通程度；9、授权程度、授权程度二、行政组织的类型二、行政组织的类型行政机构侧重编制、预算和组织结构，而行政机关行政机构侧重编制、预算和组织结构，而行政机关侧重主体侧重主体 、职权和法规。、职权和法规。（一）领导决策机构（首脑机构）：（一）领导决策机构（首脑机构）：是位于行政组织是位于行政组织最高层的核心机构，具有最高决策权、指挥权和监最高层的核
6、心机构，具有最高决策权、指挥权和监督权。督权。职能是对辖区内的重大行政问题进行集中领导和决职能是对辖区内的重大行政问题进行集中领导和决策，并督导决策的实施。策，并督导决策的实施。如各国中央政府的内阁，苏联的部长会议，我国的如各国中央政府的内阁，苏联的部长会议，我国的国务院。国务院。 u（二）执行机构：（二）执行机构：是负责贯彻执行最高行政是负责贯彻执行最高行政领导决策和指令的办事机构。领导决策和指令的办事机构。u职能机关隶属于首脑机关、执掌某一特定业务、职能机关隶属于首脑机关、执掌某一特定业务、负责实际实施的机关；负责实际实施的机关；u如国务院所属的各部、委、办及直属总局，地方如国务院所属的各
7、部、委、办及直属总局，地方政府所属各厅、局、处、科等；政府所属各厅、局、处、科等；u（三）参谋辅助机构：（三）参谋辅助机构：是向协助领导决策是向协助领导决策和执行机关的工作以及进行行政组织内部和执行机关的工作以及进行行政组织内部事务管理的各种职能机构。事务管理的各种职能机构。u不参与直接的社会公共事务管理工作。不参与直接的社会公共事务管理工作。u如计划、财务、人事、机关事务管理等部门以如计划、财务、人事、机关事务管理等部门以及各种政策研究室、办公厅、秘书厅、顾问组、及各种政策研究室、办公厅、秘书厅、顾问组、智囊团等。智囊团等。u（四）监督机构：（四）监督机构：是进行监是进行监督检查的执法性机构
8、。如政府督检查的执法性机构。如政府中的监察机构和审计机构。中的监察机构和审计机构。u（五）信息反馈机构：（五）信息反馈机构：是负是负责搜集、整理、分析与组织活责搜集、整理、分析与组织活动及效果有关的各种信息的情动及效果有关的各种信息的情报服务机构。其形式有：统计报服务机构。其形式有：统计局、信息中心、资料室、档案局、信息中心、资料室、档案室、情报室等。室、情报室等。u“官黑结合官黑结合”：从：从2001年到年到2005年年10月底，月底，全国煤矿总共发生一次死亡全国煤矿总共发生一次死亡10人以上的特大人以上的特大事故事故188起，平均起，平均7.4天一起；其中一次死亡天一起；其中一次死亡30人
9、以上的特别重大事故有人以上的特别重大事故有28起，平均起，平均50天一天一起。起。u湖南永州市公安局长副局长王石宾，直接网湖南永州市公安局长副局长王石宾，直接网罗社会上的不法分子放高利贷，涉及金额罗社会上的不法分子放高利贷，涉及金额4500万。为了非法占有他人巨额财物，王石万。为了非法占有他人巨额财物，王石宾明目张胆地请被害人宾明目张胆地请被害人“喝茶喝茶”，以勒索其，以勒索其财物。另外，王石宾还涉嫌开设地下赌场，财物。另外，王石宾还涉嫌开设地下赌场，还通过控制当地市场、码头、矿山等场所，还通过控制当地市场、码头、矿山等场所，强买强卖、非法敛财。强买强卖、非法敛财。u在福州在福州“凯旋集团凯旋
10、集团”董事长陈凯的黑社会组织犯董事长陈凯的黑社会组织犯罪案件中，涉案的政府官员共有罪案件中，涉案的政府官员共有113名，福州市委、名，福州市委、公安局、法院、省安全厅、反贪局、税务局、银公安局、法院、省安全厅、反贪局、税务局、银行，以及主管娱乐行业审批的文化局等党务官、行，以及主管娱乐行业审批的文化局等党务官、政务官以及事务官全在其关系网内。政务官以及事务官全在其关系网内。u真实的真实的“无间道无间道”：山西中阳县的：山西中阳县的“燕子帮燕子帮” 除除了与公安局及法院官员勾结外，该组织还有计划了与公安局及法院官员勾结外，该组织还有计划地鼓励其帮内成员报考警察学校，俟其毕业后到地鼓励其帮内成员报
11、考警察学校，俟其毕业后到公安、检察院与法院工作，为本组织提供政治庇公安、检察院与法院工作，为本组织提供政治庇护。在帮主冯晓春鼓励下，护。在帮主冯晓春鼓励下，“燕子帮燕子帮”成员中先成员中先后有后有15人考取了警校，并在就学期间得到该黑社人考取了警校，并在就学期间得到该黑社会组织的经济资助。会组织的经济资助。当公安局收起了保护费当公安局收起了保护费u2008年年11月月8日上午，陕西神木县公安局召集日上午，陕西神木县公安局召集辖区内的煤老板，跑到内蒙古召开座谈会，某辖区内的煤老板，跑到内蒙古召开座谈会，某局长发言，称局长发言，称“刑事案件的频发，使公安机关刑事案件的频发，使公安机关并不宽余的经费
12、更加紧张并不宽余的经费更加紧张”，“根据社会治安根据社会治安综合治理原则，倡导花钱买平安，平安促发展，综合治理原则，倡导花钱买平安，平安促发展，有钱的出钱，有力的出力有钱的出钱，有力的出力”。随后有煤老板现。随后有煤老板现身说法：身说法：“为公安分局集资，让他们多买为公安分局集资，让他们多买几部车，对干警们待遇稍微提一提。虽然名义几部车，对干警们待遇稍微提一提。虽然名义上是支持了公安局，实际是对我们个人利益加上是支持了公安局，实际是对我们个人利益加强防范。强防范。”话说到这里，哪个参会的煤老话说到这里，哪个参会的煤老板会不识相而不交钱呢，不然以后的生意就没板会不识相而不交钱呢，不然以后的生意就
13、没法做了？大家纷纷慷慨解囊，据统计，当场交法做了？大家纷纷慷慨解囊，据统计，当场交的现金在的现金在300万元以上。（见三秦都市报万元以上。（见三秦都市报11月月9日报道）日报道）当黑社会干起了黑社会干起了110 u在河北省邯郸市，从在河北省邯郸市，从2005年开始，黑社会头目李年开始，黑社会头目李发林组建了发林组建了“地下地下110”，有十来支队伍，下辖，有十来支队伍，下辖“警员警员”达千人之多，达千人之多，“出警出警”范围由初期的邯郸范围由初期的邯郸县、高开区逐步扩大到邯郸市内三区、峰峰矿区、县、高开区逐步扩大到邯郸市内三区、峰峰矿区、武安、成安等地，甚至辐射到河北邢台、河南安武安、成安等地
14、，甚至辐射到河北邢台、河南安阳，跨省作战。阳，跨省作战。2007年，邯郸市区范围内，每天年，邯郸市区范围内，每天有数以千计的无业青年坐等有数以千计的无业青年坐等“出警出警”。每次。每次“出出警警”，动手需付，动手需付100元，不动手需付元，不动手需付50元，一个月元，一个月“出警出警”下来，可以挣一千多元，这在一些中等下来，可以挣一千多元，这在一些中等偏下的城市，顶得上一份正规的工作，难怪能吸偏下的城市，顶得上一份正规的工作，难怪能吸引千余人趋之若骛。引千余人趋之若骛。“地下地下110”的黄金时期，小的黄金时期，小到邻里纠纷、同学打闹，车辆刮蹭，大到选举村到邻里纠纷、同学打闹，车辆刮蹭，大到选
15、举村干部、争夺建筑市场、家族冲突，人们纷纷求助干部、争夺建筑市场、家族冲突，人们纷纷求助于李鬼。黑社会俨然取代了公权力。（于李鬼。黑社会俨然取代了公权力。（2008年年11月月5日现代快报）日现代快报）u香港大公报报道，深圳市龙岗区舞王俱乐部香港大公报报道，深圳市龙岗区舞王俱乐部“920”火灾（火灾（43人死亡）调查日前有了最新进人死亡）调查日前有了最新进展，国务院展，国务院“920”事故调查组的调查人员在深事故调查组的调查人员在深圳龙岗区公安分局副局长陈旭明家中搜出的现金约圳龙岗区公安分局副局长陈旭明家中搜出的现金约1000多万元，另有其个人帐户下的房产、存款及股多万元，另有其个人帐户下的房
16、产、存款及股票总值约票总值约2亿元。更令人咋舌的是，据陈旭明自己亿元。更令人咋舌的是，据陈旭明自己的数簿纪录，他的这个副局长官职，也是花的数簿纪录，他的这个副局长官职，也是花2000万万元买回来的。（元买回来的。（2008年年11月月25日新华网）日新华网）u2009年7月24日羊城晚报报道，浙江洞头县的新城商厦，既有穿着制服的机关单位工作人员在办公，又有打扮时髦的娱乐会所的帅哥靓女进出。县政府开会认为，高档的娱乐场所有助于聚人气促进新城繁荣。 第三节第三节 我国行政组织我国行政组织u一、我国行政组织的层级划分一、我国行政组织的层级划分u1、全国行政层次划分（五层）、全国行政层次划分（五层）u
17、中央政府（国务院）中央政府（国务院） 省、自治区、直辖市省、自治区、直辖市 政政府府 省辖市政府（设区市政府）省辖市政府（设区市政府） 县、自治县、自治县、县、 县级市政府县级市政府 乡（镇）政府乡（镇）政府 u2009 年年 8 月，财政部发布关于推进省直月，财政部发布关于推进省直接管理县财政改革的意见，明确提出了接管理县财政改革的意见，明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标，即省直接管理县财政改革的总体目标，即 2012 年底前，力争全国除民族自治地区外年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。全面推进省直接管理县财政改革。u截至截至2011年底，共有年底，共有28个
18、省个省(区、市区、市)对对1080个县实行财政直接管理。目前，全国个县实行财政直接管理。目前，全国实行乡财县管的乡镇已经达到实行乡财县管的乡镇已经达到2.9万个，约万个，约占全国乡镇总数的占全国乡镇总数的86%。中央政府（国务院）中央政府（国务院）省、自治区、直辖市政府省、自治区、直辖市政府省辖市政府（设区省辖市政府（设区市市政府）政府）地区行署（省的派出机构）地区行署（省的派出机构）县、自治县、县级市政府县、自治县、县级市政府乡（镇）政府乡（镇）政府中央人民政府中央人民政府国务院国务院直辖市人民政府直辖市人民政府省人民政府省人民政府自治区人民政府自治区人民政府特特别别行行政政区区政政府府地地
19、级级市市人人民民政政府府自自治治区区人人民民政政府府地地区区行行政政公公署署市辖区市辖区人民政府人民政府县级市县级市人民政府人民政府县县人民政府人民政府自治县自治县人民政府人民政府我国地方政府的层级系统图我国地方政府的层级系统图街道办事处街道办事处区公所区公所镇人民政府镇人民政府乡人民政府乡人民政府民族乡人民政府民族乡人民政府国务院机构层次划分国务院机构层次划分：部、委机构部、委机构直属机构、办事机构直属机构、办事机构司（局）（办事机构不设司局）司（局）（办事机构不设司局）处（室）处（室）u2、国务院机构层次划分：、国务院机构层次划分：u国务院组成部门国务院组成部门(25个个)u部、委、（银）
20、行、署是国务院的职能机构。部、委、（银）行、署是国务院的职能机构。在国务院统一领导下，负责领导和管理某一方在国务院统一领导下，负责领导和管理某一方面的行政事务，行使特定的国家行政权力。面的行政事务，行使特定的国家行政权力。u外交部外交部 国防部国防部 发改委发改委 教育部教育部 科技部科技部 工业和信工业和信息化部息化部 国家民委国家民委 公安部公安部 安全部安全部 监察部监察部 民政部民政部 司法部司法部 财政部财政部 人力资源和社会保障部人力资源和社会保障部 国土资国土资源部源部 环境保护部环境保护部 住房和城乡建设部住房和城乡建设部 交通部交通部 水利部水利部 农业部农业部 商务部商务部
21、 文化部文化部 国家卫生与计划国家卫生与计划生育委生育委 人民银行人民银行 审计署审计署u国务院直属特设机构(1个) 国资委 u国务院直属机构(16个)u国务院直属机构，是在国务院统一领导下，主管某项专门行政业务的机构。 u海关总署 税务总局 工商总局 质检总局 新闻出版广播电影电视总局 体育总局 安全监管总局食品药品监督管理总局 统计局 林业局 知识产权局 旅游局 宗教事务局 参事室 机关事务管理局 国家预防腐败局u国务院办事机构(4个)u国务院办事机构是国务院内部设立的、协助总理办理专门事项的工作机构。 u侨办 港澳办 法制办 国研室 u国务院直属事业单位(13个)u新华社 中科院 社科院
22、 工程院 发展研究中心 行政学院 地震局 气象局 银监会 证监会 保监会 社保基金会 自然科学基金会u国务院部委管理的国家局(22个)u国家局是国务院归各个部委归口管理的具有较强独立性的、专门管理某些行业和事务的工作部门。 u信访局 粮食局 能源局 国防科工局 烟草局 外专局 公务员局 海洋局 测绘局 民航局 邮政局 文物局 食品药品监督管理局 中医药局 外汇局 煤矿安全监察局 u* 国家保密局 * 国家密码管理局* 国家档案局列入中共中央直属机关的下属机构。） u国务院议事协调机构和临时机构u国务院为了完成某项特定事务设立议事协调机构和临时机构。 国务院国务院国国务务院院组组成成部部委委 国
23、国务务院院直直属属机机构构 国国务务院院办办事事机机构构 国国务务院院直直属属事事业业单单位位 国国务务院院部部委委管管理理的的国国家家局局 国国务务院院议议事事协协调调机机构构和和临临时时机机构构设设置置 国务院机构设置国务院机构设置中华人民共和国国务院u中华人民共和国国务院u即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。u国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。u国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成 。u国务院办公厅是国务院综合性日常办公机构，负
24、责处理国务院的日常工作，与25个组成部门是并列关系；u国务院直属机构的行政地位低于部、委、行、署，其设立、撤销或变动由国务院会议讨论决定。u u国务院议事协调机构和临时机构与国务院办公厅、国务院部委既没有上下级关系，也不是并列关系。 省、自治区、直辖市机构层次划分：厅（局）厅（局）处（室）处（室）科科省辖地级市政府、地区行署（省级政府的派出机构）的机构层次划分省辖地级市政府、地区行署（省级政府的派出机构）的机构层次划分处（局）处（局）科科县级政府的机构层次划分县级政府的机构层次划分科（局）科（局）股（科）股（科）u二、我国的行政组织改革（即机构改革）二、我国的行政组织改革（即机构改革）u( (
25、一一) )我国行政组织体制弊端：我国行政组织体制弊端：u政企不分，政府干预市场，市场难以发政企不分，政府干预市场，市场难以发挥基础作用挥基础作用u主要依靠行政手段管理经济、社会事务主要依靠行政手段管理经济、社会事务u政府机构庞大、官僚主义严重。政府机构庞大、官僚主义严重。u我国现有约我国现有约4万个乡镇，大多数配备万个乡镇，大多数配备“五大班子五大班子”（党委（党委 政府政府 人大人大 政协政协 纪委纪委 ），有的还在乡镇对口），有的还在乡镇对口设立了各种性质和职能的设立了各种性质和职能的“七站七站”、“八所八所”（农（农业技术推广站、林业站、果树站、水利站、渔技站、业技术推广站、林业站、果树
26、站、水利站、渔技站、农业机械管理站、经管站、财政所、司法所、计划农业机械管理站、经管站、财政所、司法所、计划生育服务站、文化站、广播站、残联、农村养老保生育服务站、文化站、广播站、残联、农村养老保险管理所、科委险管理所、科委 ）等机构。）等机构。u某地一个十二、三万人口的小县，吃财政饭的就多某地一个十二、三万人口的小县，吃财政饭的就多达达5700人。一些地方财政供养人口中，还混有不少人。一些地方财政供养人口中，还混有不少“吃空饷吃空饷”（财政供养人员在编不在岗、死亡不注（财政供养人员在编不在岗、死亡不注销、调出不下编、冒领虚报工资等）的销、调出不下编、冒领虚报工资等）的“蛀虫蛀虫”。从从200
27、5年年8月到月到2006年年1月，四川省清理出月，四川省清理出3.7万多吃万多吃空饷人员，每年冒领经费达空饷人员，每年冒领经费达6400多万元。多万元。u2008年年11月月26日，有网友在某论坛爆料：辽宁日，有网友在某论坛爆料：辽宁铁岭市竟有铁岭市竟有9个副市长、个副市长、20个副秘书长！此帖一个副秘书长！此帖一出，立即引发广泛关注，众多网友对这一官场出，立即引发广泛关注，众多网友对这一官场奇观多以板砖相向。（湖南在线奇观多以板砖相向。（湖南在线2008年年11月月27日）日）u国务院组织法对于部委正副职领导人数做国务院组织法对于部委正副职领导人数做出了明确规定，即出了明确规定，即“各部设部
28、长一人，副部长各部设部长一人，副部长二至四人。二至四人。”但交通部、教育部有但交通部、教育部有6位副部长。位副部长。科技部、工信部有科技部、工信部有5位副部长。六成部委副职超位副部长。六成部委副职超编。编。u中国财政供养的人员，包括党政机关的公中国财政供养的人员，包括党政机关的公务员，行业协会、学校、医院和科研单位务员，行业协会、学校、医院和科研单位的行政管理人员，国有企业中有公务员性的行政管理人员，国有企业中有公务员性质的官员，工商管理、派出所、城管等机质的官员，工商管理、派出所、城管等机构的执法人员，县、乡、村基层中靠收费构的执法人员，县、乡、村基层中靠收费和罚款供养的非编制管理人员，享受
29、机关和罚款供养的非编制管理人员，享受机关离退休干部的人员等，总共近离退休干部的人员等，总共近7000万人。万人。按照这样的计算，中国的官民比高达按照这样的计算，中国的官民比高达1:18。在城镇就业的每在城镇就业的每100人中，有人中，有1774个人在个人在党政事业单位里吃供养饭。党政事业单位里吃供养饭。 (中央党校研究中央党校研究室副主任周天勇室副主任周天勇 ) u据河南大河报的一项统计，到据河南大河报的一项统计，到1999年为止，年为止，陕西的官民比例为陕西的官民比例为1：34；河北为；河北为1：40；河南为；河南为1：41；山西为；山西为1：27；宁夏为；宁夏为1：24；青海为；青海为1：
30、22。在山西。在山西32个发不出基本工资的县中，有个发不出基本工资的县中，有8个县官个县官民比例在民比例在1：20以下，大宁县为以下，大宁县为1：13。更有甚者，。更有甚者，陕西省黄龙县是陕西省黄龙县是9个农民养个农民养1个。个。喝喝酒酒象象喝喝汤汤，此此人人是是工工商商；喝喝酒酒不不用用劝劝，工工作作在在法法院院；举举杯杯一一口口干干，必必定定是是公公安安；八八两两都都不不醉醉，这这人人是是国国税税；起起步步就就一一斤斤，准准是是解解放放军军。u目前我国事业单位约目前我国事业单位约60%财政全额拨款，财政全额拨款，约约20%财政差额拨款，各项事业经费支出财政差额拨款，各项事业经费支出占政府财政支出的占政府财政支出的30%以上以上 。1995年，行年，行政事业支出占财政总支出中的比重为政事业支出占财政总支出中的比重为11%，到，到2007年已经达年已经达19%20%了了u据香港争鸣杂志报导，根据中组部、据香港争鸣杂志报导，根据中组部、人事部的资料，中共厅局级干部人事部的资料，中共厅局级干部87%是高是高干子弟，处级干部干子弟，处级干部90%是高干子弟。是高干子弟。
