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1、第八章第八章 农村社会保障农村社会保障分析思路和关键点一、农民土地问题二、农业生产的双重风险三、家庭和社区四、逆向选择与道德风险“原子性”一词最早出现在希腊哲学家德谟克利特的论著当中，他认为个人恰如社会当中的一个原子，它总是在运动，总是在发展、在变化。而社会则是这数以万计的原子运动的空间。由于每一个原子都在相对封闭的空间内不断地做运动且这种大多数在个人意志支配下的运动总是以无序的状态出现于不确定的社会关系网络的结点上。在易学当中又将这种状态称之为“混沌状态”。在这种状态下，个人无不是以自身利益满足为出发点逐步构建自身所必需的社会关系网络，就像蜘蛛织网一样，等待利益性猎物的出现，以达到自身社会价
2、值的实现。一个较好的社会状况，既不应该是完全由政府管一切，但也不应该完全由资本管一切。在二者的中间，应该有一个健康成长的公民社会。原子化社会最基本的特点是，人们不可以发展超出于他们工作单位之外的社会交往网络。比如，你不可以组织自己的公民团体，不管组织这个公民团体是出于什么目的。你不能提议说，我们这些人非常喜欢古典音乐，就组成一个欣赏古典音乐的小组吧你不能这么做，因为国家机器里有专门管理音乐活动的机构。人们之间的一切社会关系，都是以他们的工作单位为最基本的枢纽，个人变成了单个的、互不联系的“原子”。有了什么问题，出了什么事情，找不到任何一个能够帮你的、不属于国家机器系统的组织。这是我们改革开放前
3、的城镇社会的基本状况。在农村里面，情况稍微有些不同。人们世世代代在那块土地上耕作，保留了一点早期乡土的人际关系。但这种人际关系，在人民公社体制下，也遭到很大的冲击和破坏。转型期的中国社会在单位制走向消解的背景下,出现了社会原子化动向。主要表现为人际关系疏松化、社会纽带松弛、个人与公共世界疏离等方面。农民的“原子化”和农村社会权威的虚拟化甚至缺失原子化的个体经济汪洋般的小农竞争人性自私逻辑的运行农民的分化和分裂贫困和保守思想的维持农民进一步的原子化。在这样一个循环中，人性自私的理念很容易扩散和渗透，于是社会信任面临严峻的考验，这直接体现为不和谐的干群关系，由此导致基层干部群体社会权威的丧失，加之
4、文革时期对乡绅、宗族势力的打击，实际上当前中国农村的所谓“精英集团”不复存在，这就造成了乡村权威缺失的现实。农民原子化和乡村社会权威缺失使我国乡村治理陷入了两难困境，一方面，为了维持社会稳定和减轻政策转变带来的阵痛，政府希望尽量放缓农民的组织化进程，但另一方面，长期维持的农民原子化状态又限制了农业和农村经济的发展，也阻碍了农民思想意识的提高，这又不利于推进现代化建设。第三个砖瓦匠第三个砖瓦匠一位学者经过一个工地，他问三个正在工作的砖瓦匠，他们在做什么。第一个回答：“我在干活，砌砖。”第二个回答：“我在起一堵墙。”第三个回答：“我在建一座教堂。”这是一个经常被管理咨询人士提起的寓言。很多企业管理
5、者的梦想就是，员工都像第三个砖瓦匠一样，理解企业的伟大目标，看到企业的全局。但问题是：现代化的流水线生产方式，不仅生产了标准化的产品，也制造了只会机械地“砌砖”的工人。北京胡同的生活：每个人的角色是多面的、交织在一起的和丰富的。胡同口的邮递员同时也是胡同里某一家的孩子，他和社区住户的关系既是服务关系，又是邻居，有可能还是亲戚。法国社会学家涂尔干的著名论点一再被提起：“个体的社会关系越孤立、越疏离，便越容易自杀。集体的力量，是最能遏制自杀的原因之一。”在现代社会我们正越来越“原子化”，伴随着个人自由和独立的实现，人与人之间的纽带也正在发生疏离和解体。一个世纪以前，德国社会学家齐美尔曾对柏林的城市
6、人际关系做过研究，发表了其经典著作大城市与精神生活，总结出现代大都市市民的三大特征：冷漠、浅薄和过分理智。他的观点在今天仍然反映了社会现实。我们现在经历的城市化进程，也是社会关系原子化的进程。“理论理论”还是还是“理论理论”？在管理界，“理论”和“理论”之争是由来已久、大家耳熟能详的。这两种管理心态的对比，是美国心理学家麦格雷戈年提出来的。简单说来，“理论”就是认为人性本恶，天生是懒惰和好逸恶劳的，必须用强制办法乃至惩罚和威胁，来推动人们为组织目标效力。“理论”正相反，认为如果给予机会和激励，人是愿意为组织效力和工作的。经过多年的实践摸索，目前管理界基本认为，两种理论都有一定的正确性，都可以在
7、企业员工管理中发挥作用。后来其他学者还提出过“理论”或“超理论”“理论”是由日裔美国学者大内于世纪年代提出的一种新型管理理论，包括终身雇佣制、缓慢地晋升等内容，试图尽量减少企业与职工的对立。“超理论”是年由美国管理心理学家约翰莫尔斯和杰伊洛希根据“复杂人”的假定，提出的一种新的管理理论，认为没有普遍适用的最佳管理方式，须根据组织内外环境灵活采取相应管理措施，管理方式要适合工作性质、成员素质等农业生产的风险特点：（一）面临自然和市场双双重风险（小规模生产，专业化程度低，抗风险能力低，保障功能有限）（二）急速的城市化进程对农村社会的冲击农村的商品化增加了农村对城市的依赖（农产品的低附加值）；城乡资
8、金双向流动，总流向是农村城市，农村的资本与社会资本积累难以完成；（三）农业生产经验的积累及其专用性特点，劳动力转移困难。家庭类型联合家庭主干家庭核心家庭空巢家庭政府政策对家庭类型的影响汉：核心家庭唐：大家庭（以户为单位征税）宋：折衷我国个人所得税：鼓励小家庭本章主要内容建立健全农村社会保障体系的必要性和可行性我国农村社会保障体系建设的切入点与原则 农村养老保险制度的改革与完善农村医疗保险制度的改革与完善 一、建立健全农村社会保障体系一、建立健全农村社会保障体系的必要性和可行性的必要性和可行性（一）建立健全农村社会保障体系的必要性缓解农村的绝对贫困和相对贫困分散乡镇企业职工的劳动风险应对农村的人
9、口老龄化问题农民的社会保障已成为重要社会问题缩小城乡差别，巩固工农联盟计划生育政策的推行具有可持续性破解“三农问题”的重要途径绝对贫困又叫生存贫困是指在一定的社会生产方式和生活方式下，个人和家庭依靠其劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需要，这样的个人或家庭就称之为贫困人口或贫困户。从生产方面看，劳动力缺乏再生产的物资条件，难以维持自身的简单再生产，生产者只能进行萎缩再生产；从消费方面看，人们无法得到满足衣、食、住等人类生活基本需要的最低条件，也即人们常说的“食不裹腹衣不遮体，住不避风寒”的状况。相对贫困是指与社会平均水平相比其收入水平少到一定程度时维持的那种社会生活状况，各个社会阶层之
10、间和各阶层内部的收入差异。通常是把人口的一定比例确定生活在相对的贫困之中。比如，有些国家把低于平均收入40的人口归于相对贫困组别；世界银行的看法是收入只要（或少于）平均收入的1/3的社会成员便可以视为相对贫困。中国政府刚刚宣布实施新的扶贫标准，将贫困线提高至人均年收入1196元。(之前，贫困线标准为785元，按2005年汇率折算每天收入只有0.57美元，与世界银行确定的1.25美元标准差距悬殊。)这与世行推荐的人均125美元的贫困线相比，差距极为悬殊。开发性扶贫有一个最基本的前提，家里必须得有劳动力，做一点小买卖，种一点所谓特色经济。 有的部门认为，除有的部门认为，除“五保户五保户”外，农村丧
11、失劳动能力，需要外，农村丧失劳动能力，需要采取救助措施的人口还有采取救助措施的人口还有19721972万；万； 有的部门认为，生活在生存环境极端恶劣地区，需要移民搬有的部门认为，生活在生存环境极端恶劣地区，需要移民搬迁的人口约有迁的人口约有10001000万；万； 有的部门认为，在未解决温饱的贫困人口当中，残疾人有近有的部门认为，在未解决温饱的贫困人口当中，残疾人有近千万，约占三分之一。千万，约占三分之一。 有的国际机构认为，目前处于温饱线以下的贫困人口中，有有的国际机构认为，目前处于温饱线以下的贫困人口中，有560560万为万为“五保户五保户”，979979万为残疾人口，万为残疾人口，800
12、800万为居住在不适宜人万为居住在不适宜人类生存、条件恶劣地区的人口，其余的也有相当大部分属于患有类生存、条件恶劣地区的人口，其余的也有相当大部分属于患有长期慢性病或体弱多病而丧失劳动能力或部分丧失劳动能力的人长期慢性病或体弱多病而丧失劳动能力或部分丧失劳动能力的人口。口。 要实现消除绝对贫困的目标，不能忽视社会保障的扶贫功能。由于这些人口基本固定，从而为采取救助式扶贫提供了条件。因此，解决这部分人口的温饱问题很容易，关键是政府能不能下决心。中国农村的老龄化水平平高于城镇1.24个百分点。截至2004年底，中国60岁以上老年人口有1.43亿，农村就占了70%，并且总体规模仍在不断增大。（二）建
13、立完善农村社会保障体系的可行性从经济发展阶段看，建立农村社会保障体系的时机基本成熟。相当地区农村人口收入水平已具备缴纳社会保险费的可能。多年来在农村开展的社会救济、救灾扶贫、社会优抚、合作医疗以及近10年来开展的社会养老试点已有一定的工作基础和经验准备。建立完善农村社会保障体系的外部环境优化西方发达国家的社会保障发展历程来说明，工业化一般经过以农养工阶段、工农自养阶段和以工养农阶段。只有当工业化水平处于第三阶段，经济水平总体较高时（人均GDP2000美元以上），才有条件建立农村社会养老保险制度。2008年中国:人均GDP 2520美元。资料表明，丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙及希腊等五个欧盟国家在
14、类似我国20世纪90年代初或更低的经济发展阶段时便已开始建立农村社会养老保险制度。即使按照购买力平价计算，2001年我国人均国内生产总值也已经达到5447美元，也超过了发达国家建立农村社会养老保险制度的平均水平，2003年我国GDP 已经突破了11万亿元。可以说，我国农村经济发展水平已经具备了发展社会养老保险的墓本条件。印度：5美元/月越南：米保障，年轻时交4担/年，年老时发6担/年。2008年世界各国最新GDP排名排名国家总值（亿美元）人均（美元）1美国139800462802日本52900414803中国3370025204德国32800397105英国25700424306法国25200
15、412007意大利20900359808西班牙14100308209加拿大136004147010俄罗斯11400803011韩国99202024012巴西9340493013印度928083014墨西哥8850814015荷兰756045880农村财税制度改革和农村基层政权行政机构改革可以大幅度减轻农民负担，各级财政在资金和政策上对农村社会保障予以更多的倾斜和支持。二、我国农村社会保障体系建二、我国农村社会保障体系建设的切入点与原则设的切入点与原则（一）农村社会保障体系建设的切入点城乡统筹总体规划基础整合分类指导我国是一个典型的二元经济社会结构国家，在计划经济体制下构筑起来的社会保障体系也体
16、现出严重的二元结构特征，在城乡分割的情况下，城乡居民的社会保障范围和内容形成了两个极端；日益强化的二元经济政策又使城乡经济差异拉大，城乡经济结构刚性导致当今城市经济体制改革步履维艰，农村社会保障建设则大大滞后；而如何增加农村人口社会保障内容，又是提高全社会保障水平，完善社会主义保障制度的紧迫需要，进而又是推进农村现代化、实施农村可持续发展战略的需要。同时，城乡隔离的二元的社会保障制度使我国目前这种二元经济结构更加牢固，经济发展速度更加不一致，不利于实现社会公平的客观需要。目前我省农村社会保障覆盖面约为城镇的四分之一，保障水平约为三分之一。这种城乡之间社会保障的严重失衡，造成了社会成员之间的不公
17、平，带来了许多社会矛盾与问题。因此，要消除城乡差别，实现社会公平，必须加快城乡统筹社会保障体系建设。农村社会保障制度建设作为解决“三农”问题的切入点，就是在理论与现实、公平与效率、供给与需求等方面的矛盾中找到均衡点，既体现差别性又体现统筹规划性和可持续性，是城乡统筹发展的重要制度内容。（二）农村社会保障体系建设的基本原则保障水平与不同地区农村经济发展水平相适应保障资金由个人、集体、国家共同负担保障生活与扶持生产相结合社会保障与家庭保障相结合（三）农村社会保障改革的目标长期目标：以社会保险为主，社会救助为辅，以社会福利提供必要的设施和服务，以优抚保障对特殊社会群体提供特殊保障，以社会互助作必要补
18、充的社会保障制度架构短期目标：以社会救助制度包括灾害救济制度与最低收入保障制度（含“五保”供养制度）为底盘，以社会养老保险和社会医疗保险是农村社会保障体系的发展重点。新中国成立后，农民并没有像城市一样建立起社会保险，而是建立了一套建立在集体经济之上的集体保障制度。当时，农村的土地归集体所有，并有集体统一经营，人们参加集体劳动，平均分配劳动报酬。根据毛泽东的指示，中国农民生、老、病、死就基本上依靠集体经济力量给予保障，仅仅当其完全丧失劳动能力,这时,他们才退出农业生产劳动,回到家庭由家庭具有生产能力的成员负责其基本的生活品供应。而对一些没有劳动能力,且无依无靠的老人、残疾人和孤儿,则由生产集体实
19、行五保,即保吃、保穿,保医、保住、保葬(儿童保教)。我国从1986年开始探索农村社会养老保险。1991年1月，国务院决定由民政部负责开展农村社会养老保险工作。民政部在深入调查研究和总结经验的基础上，制定了县级农村社会养老保险基本方案（试行），并从1991年6月开始在山东省组织了较大规模的试点，取得了很大成效。当时的实践证明，“方案”比较符合农村实际，是可行的。1992年1月3日民政部正式颁发“方案”，使农村养老保险在“方案”的引导下逐步在全国农村有条件的地区推开。县级农村社会养老保险基本方案只有7条，是中国政府从中国实际国情出发制定的、引导广大农民自愿参加农村社会养老保险的一个规范性文件。它虽
20、然由于不具有强制性，因而不是完全意义上的法律规范，但是它的颁布和实施在中国社会生活中具有非常重要的意义：第一、中国是一个农业国家，农民占人口的绝大多数，因此中国的问题仍然是农民问题，农民问题解决好了，就有利于中国社会的发展和稳定。农民的老年保障问题历来是农民最关心的问题之一，“养儿防老”就是农民对自己老年生活依靠的一个生动写照。因此，农村社会养老保险制度的建立，对于解除农民的后顾之忧，对于推行计划生育的基本国策都将起到积极的作用；第二、在国际上尚无大范围解决无固定收入社会成员的社会保险问题的成熟经验以及中国整体发展水平仍然比较落后的情况下，建立农村社会养老保险制度，体现了中国政府对农民的责任和
21、关心，这对于调动广大农民的生产积极性，进一步深化农村改革，促进农村经济发展，都将起到积极的推动作用；第三、方案颁布之前，中国农民依靠或者希望依靠家庭养老，根本没有社会保险的意识。方案的颁布和实施不仅使农民产生了最基本的社会保障意识，而且进一步强化了社会全体成员的社会保障意识，这对于促进中国社会保障事业的发展将起到巨大的促进作用；第四、“方案”虽然只具有引导功能，但是它的制定和颁布实现了农民养老保障制度在中国从“0”到“1”的突破，标志着中国在不断健全和完善现代社会保障制度上迈出了重要的一步。我国农村养老保险的指导思想和基本原则是：建立农村社会养老保险制度要从农村的实际出发，以保障老年人的基本生
22、活为目的。建立农村社会养老保险制度坚持：资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；自助为主，互助为辅，家庭养老与社会养老相结合；农村农、工、商等各类人员社会养老保险制度一体化，由点到面，逐步发展。“方案”具有以下几个明显特点：1、农民养老保险不是商业保险，而是有集体与国家参与其中的、以确实保障农民老年基本生活为目的的政府行为；2、对于农民个人来说，是否参加养老保险，选择何种交费标准，由农民自己决定，不强制，不搞“一刀切”。对于一个村，一个乡镇，一个县来说，也是根据当地经济发展情况决定统筹范围，能搞多大规模就搞多大规模，也不搞强制。这种“星星之火，可以燎原”的发展策略，非常适合社会主义初
23、级阶段中国农村经济发展水平，能被广大农民接受，有发展前途和成功希望；3、“集体给予补助，国家给予政策扶持”，体现了集体和国家的责任，又不至于使集体和国家背上沉重的包袱，这将更有利于农民社会养老保险事业的长远发展。总之，由于“方案”从中国农村人口多，底子薄，各地发展不平衡的国情出发，因而是一个适合中国农村经济发展水平，能够促进农村经济发展和社会稳定，极具中国特色的社会主义初级阶段的农村社会养老保险制度。三、农村养老保险制度的三、农村养老保险制度的改革与完善改革与完善（一）农村养老保险制度改革试点中存在的问题政府重视不够试点中的农村社会养老保险制度只有个人账户，缺乏社会统筹部分，不能起到调节收入分
24、配的作用保富不保穷法律层次低从基金管理看从管理体制看我国农民社会养老保险在经历了几年的蓬勃发展之后，进入到目前的这种立法没有进展、实践在倒退的局面。政府重视不够。由于我国传统的城乡二元经济结构，造成了“城乡分割”的保障格局，国家把大量的物力、财力投入到了城镇社会保障建设，城镇社会保险工作取得了一定的进展。规划空档屏蔽了中央财力的投入。农村养老保险未纳入到国民经济和社会发展的规划中，中央财政预算也没有将农村纳费养老保险纳入国民社会保障预算。原有农保的主要做法是采取个人账户、基金预筹的方式，根据个人账户积累总额确定养老金待遇。农保资金的筹集尽管规定以个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，但
25、在制度设计中缺乏确保实现政府责任的具体机制，变成完全依靠个人积累和基金自身的增值来实现保障和收支平衡。面对增值来源渠道不畅通的现实，以理论上较高的支付系数和实际中缺乏政府投入的事实，基金明显孕育着较大的财务风险。“保富不保穷”，阻断了贫困农民参加纳费养老保险的路径。根据基本方案规定，“凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作。”这一规定将贫困农民的养老保障排斥在外。法律层次低，基本方案只是部门规章，法律效力低，执行情况不好。基本方案内容滞后，不能确保业务健康发展。参保对象以乡镇企业职工、农村干部、民办教师、复员军人等为主。由于制定时间较早，该方案已与现实状况不符，且在内容上存在诸多缺陷。譬
26、如，对失地农民没有特定的优惠条款，对保险基金的流失和挪用等行为也未规定有效的限制和惩罚措施。基金块块分割管理，难以保值增值，降低了保障功效。一是基金运行管理有欠科学性，目前农村养老保险基金处于属地分散管理的状态，以县为单位的分割管理的小规模基金难以进行多样化投资。二是基金运行形式单一，农保基金增值主要是靠存入银行和购买国债，易受利率下降影响，导致养老基金负增长。三是县级财政不保底，农村养老保险机构办公经费支出侵蚀了部分养老保险基金。基金管理存在着比较棘手的问题。基金投资渠道单一，收益有限。基金只能存银行、买国债，难以使基金的增殖同国民经济增长水平、国民收入增长水平同步，难以回避通货膨胀的风险；
27、基金由县级管理，使得基金分散、运营层次低和难以形成规模效益；县级财政普遍吃紧，有些地方用养老保险基金发工资或弥补财政赤字。1999年国家有关部门在有关文件中指出的“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。有条件的可以逐步将其过渡为商业保险”，给农村养老保险带来较大震动，造成消极影响，使农保业务处于停滞不前甚至倒退的状态。具体表现在：1、由于一些基层单位退保，使得已开展农保工作的基层单位比上年减少，县级单位有所减少，但主要是乡镇单位从去年的33806个减少到32610个；2、由于机构改革、人员精简，地方各级专门机构和工作人员的数量有所减少，其中乡镇机构减少4569个，人员减少2338个；3、
28、由于一些农民怕政策变化而不再续保，有些农民干脆退保，使得参保人数逐年下降，到2000年底，参保人数下降到6172.34万人，比上年下降了287.65万人；4、由于退保人数增加，尤其是由于根据国务院对农村社会保险整顿规范指示精神，不再接受新的业务，造成参保人数下降，因而保险费收缴额下降，到2000年底，全国农村养老保险基金积累总额为195.5亿元，虽比上年增加12亿元，但增幅比上年下降了4%；5、2000年提取的管理费为4173.3万元，而各地实际支出为6958.33万元，缺口为2785万元。管理费严重不足，使得动用调剂金成为普遍现象，部分省市甚至动用责任金发工资；6、由于农民养老保险基金主要存
29、入银行和买国债，而目前银行存款的不安全性有明显的表现，由财政部门管理的基金也有违规经营的情况，这就使得农民养老保险基金潜在很大风险。从以上分析可以看出，我国农民社会养老保险在经历了几年的蓬勃发展之后，进入到目前的这种立法没有进展、实践在倒退的局面。（二）新型农村养老保险制度（二）新型农村养老保险制度20082008年年1212月月3131日日中共中央国务院关于中共中央国务院关于20092009年年促进农业促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见稳定发展农民持续增收的若干意见( (中央一号文件中央一号文件) )明确提出：明确提出：“抓紧制定指导性意见，建立个人缴费、集体补抓紧制定指导性意见，建立个
30、人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度”。2009年试点覆盖面为全国年试点覆盖面为全国10%的县的县(市、区、旗市、区、旗)，以后逐步扩大试点，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。河南21个新农保试点县：开封市通许县,洛阳市偃师市,平顶山市鲁山县,安阳市内黄县,鹤壁市淇县,新乡市辉县市,焦作市修武县,濮阳市清丰县,许昌市长葛市,漯河市郾城区,三门峡市卢氏县,南阳市社旗县,商丘市虞城县,信阳市罗山县,周口市扶沟县,驻马店市平舆县,郑州市荥阳市,济源市,南阳市淅川县,
31、商丘市梁园区,南阳市西峡县新在何处：参保对象为从事农业生产的劳动力为主体公共财政要全过程支持降低农民参保门槛统筹账户和个人账户相结合理顺管理体制，提高基金统筹管理层次与城镇社会养老保险制度可衔接新型的农村基本养老保险模式的特征主要在于以下几个方面：1、参保对象由原乡镇企业职工、农村干部、民办教师、复员军人等为主转变为从事农业生产的劳动力为主体。原“方案”实施中，由于纯农户参保没有相应的集体补助，因此，纯农户参保的并不多，而新型的农村基本养老保险制度明确以从事农业生产的农村劳动力为主。2、公共财政要全过程支持农村社会养老保险制度建设，降低农民参保门槛，提高保障水平。坚持政府统一管理，个人缴费、集
32、体补助、政府补贴的农村养老保险筹资模式。新型的农村养老保险制度中市(县)、乡镇、村三级补助补贴的资金约占一半左右，个人缴费的比例一般不超过50%，较好地体现了个人、集体、国家三者在养老保险制度中的责任，因而激发了广大农民参保的热情和积极性。建立动态缴费增长机制，缴费标准随着预期领取的养老金标准的变化而调整，参保人员预期领取的最低养老金水平可与农村低保水平衔接。3、在面向农民的筹资上，要降低门槛，坚持政府组织引导和农民自愿相结合，以政府投资为主，低水平起步，建立农民的最基本养老保障制度。4、改变了老农保的单一的个人账户的模式，建立统筹账户和个人账户相结合的农村居民社会养老保险制度，统一制定城乡社
33、会保险关系转移、衔接办法。保障农民的养老金能在不同的地区之间进行有效流转，能在不同的保障方式之间进行有效接转，且能随着时间的推移实现资源的保值增值。确立了合理的筹资基数和筹资标准，确保了农民退休时的养老待遇能够保障基本的生活。新农保参照城镇企业职工基本养老保险的办法，制订了较为科学的筹资基数和筹资标准，农民的基本养老金与参保人的缴费基数和缴费年限挂钩。“东莞模式”缴费基数按每人每月400元核定，从2002年起每年递增25%，2000年11月至2005年12月，所缴的保险费为当年缴费基数的11%。“苏州模式”缴费基数按照当地上年农民人均纯收入或参照上年城镇企业职工平均缴费工资基数的50%左右确定
34、，按缴费工资基数的11%建立个人账户。如果累计缴费满15年以上，农民的养老待遇大致能够达到40%的替代率。这样能够保障参保人退休时的基本生活，克服了老农保“保富不保贫”和绝大多数农村居民由于选择的投保档次过低出现的养老待遇主子养老作用微乎其微的尴尬。5、与城镇社会养老保险制度可衔接。新型的农村基本养老保险制度框架基本与城镇职工的基本养老保险制度相一致，区别主要在于缴费基数的不同，通过调节缴费基数可以实现城乡基本养老保险制度的衔接。因此，也可以说新型的农村基本养老保险制度是通向城镇职工基本养老保险制度的基本平台。在苏州实施新型的农村基本养老保险制度过程中，明确规定，具备条件的乡镇企业职工可直接加
35、入城镇职工基本养老保险制度，暂不具备条件的，先加入农村基本养老保险制度，在实施步骤上，采取逐步过渡的措施，即根据农村各类企业的实际情况，采取调节缴费基数的过渡办法，逐步实现并轨。针对除“五保户”以外的其他农民的医疗需求,从1958年开始,我国在绝大部分农村地区实行了合作医疗制度。这种制度和城市企业职工的医疗保险具有本质的不同。后者能够满足职工的基本医疗需要,而前者则不能。农民有病,特别是患了大病,取自合作医疗制度的帮助实在是微不足道的,仍主要是来自家庭。关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告：支持将新型农村社会养老保险试点范围由全国24%的县扩大到40%的县，
36、并将城镇无收入居民纳入养老保险范围，安排补助资金131亿元。四、农村医疗保险制度的四、农村医疗保险制度的改革与完善改革与完善（一）建立农村医疗保障制度的紧迫性农村的医疗保障和公共卫生体系是社会管理及应急机制中最为薄弱的环节疾病流行模式转换中，具有高度外部性的急性、烈性传染病有可能以流动人口为载体在城市和农村之间双向蔓延（二）农村医疗保障制度的主体框架与基本内容 1、新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、 支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的医疗制度 。2002年10月，中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定明确指出：要逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医
37、疗制度，到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民。 合合作作医医疗疗管管理理方方：代代表表政政府府建建立立合合作作医医疗疗制制度度，管管理理、监监督督合合作作医医疗疗运运行行的的各各级级各各类类组组织织机机构构。在在合合作作医医疗疗系统中处于中心地位，起主导作用。系统中处于中心地位，起主导作用。 卫卫生生服服务务提提供供方方：按按合合作作医医疗疗有有关关规规定定向向合合作作医医疗疗参参加加者者提提供供医医疗疗卫卫生生服服务务，并并从从管管理理方方获获取取所所提提供供服服务务费费用的医疗机构。用的医疗机构。 合合作作医医疗疗参参加加方方：向向管管理理方方按按时时交交纳纳合合作作医医疗
38、疗资资金金，并享受卫生服务供方提供服务的农村居民。并享受卫生服务供方提供服务的农村居民。合作医疗组成体系结构及其相互关系如图所示。合作医疗组成体系结构及其相互关系如图所示。 管管 理理 方方卫生服务供方卫生服务供方合作医疗参加方合作医疗参加方支付费用管理监督交纳资金提供补偿支付费用提供服务图 合作医疗组成体系结构及其相互关系2、新型农村合作医疗与社会医疗保险、新型农村合作医疗与社会医疗保险区别在于：区别在于：筹资的公平性（按相同绝对数筹集基金）筹资的公平性（按相同绝对数筹集基金）强调自愿参加（商业性保险参保原则）强调自愿参加（商业性保险参保原则）本质是：本质是：由中国国情所决定的、具有中国特色
39、的农村居民的医由中国国情所决定的、具有中国特色的农村居民的医疗保险制度疗保险制度是由原来的合作医疗制度向农民的社会医疗保险制度是由原来的合作医疗制度向农民的社会医疗保险制度过渡的一种形式，政府行为。过渡的一种形式，政府行为。3、新型农村合作医疗制度相对于传统的农村合作医疗，新在四点：增加了政府资助的内容加强了管理机构的建设加强了政府、部门的监督力度加强了自愿的原则在筹资机制上明确政府的责任相比而言，传统合作医疗只是强调了个人和集体共同筹资。尽管中央在历次(包括1960、1955、1970、1978、1979、1993、1997年)发布的文件中，都强调合作医疗要加强领导、规范管理和民主监督。但对
40、于政府的经济责任从未像本次中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定(中发(2002)13号，以下简称决定)中所规定的那样明确：“实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。”覆盖：覆盖：所有农村居民所有农村居民 已有已有8亿农民参合亿农民参合 筹资：筹资：政府补助为主，农民少量缴费政府补助为主，农民少量缴费 以家庭为单位自愿参合缴费以家庭为单位自愿参合缴费支付：支付：政府补助资金重点保障住院和大病，政府补助资金重点保障住院和大病， 管理：管理：“农合办农合办”经办经办 鼓励充分利用乡镇以下医疗机构的服务鼓励充分利用乡镇以下医疗机构的服务 4、基本内容 100元元人人/年缴费年
41、缴费20元元对所有参合农对所有参合农民提供财政补民提供财政补助助40元元40元元央财对中西央财对中西部部地方财政补地方财政补助助对对贫贫困困家家庭庭医医疗疗救救助助到2010年，新农合财政补助标准达到每人每年120元，农民个人缴费水平适当提高。2011年，我国将把城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险参保率提高到90%以上，将新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的财政补助标准由人均120元提高到200元，中央财政安排760亿元，增长35.7%。带有政府带有政府提供提供的最低保障的性质的最低保障的性质优点：优点：解决农民看不起病问题解决农民看不起病问题 迅速实现全覆盖迅速实现全覆盖 不足：不足：保障水平很低，个人负担率高保障水平很低，个人负担率高5、关于、关于“自愿参加自愿参加”产生逆向选择产生逆向选择部分健康的个人和家庭不愿参加部分健康的个人和家庭不愿参加总有一部分人不愿参加合作医疗总有一部分人不愿参加合作医疗参合率不稳定，筹资的难度增加参合率不稳定，筹资的难度增加影响互助共济和抗疾病风险能力影响互助共济和抗疾病风险能力积极探索由自愿参加向强制参加过渡的条件和积极探索由自愿参加向强制参加过渡的条件和途径是重要的途径是重要的
