公务员法概论公务员法概论 2012-8-27 课程目标课程目标1、提供国家公务员录用考试中所需的公务员法知识2、为日后从事公务员工作储备必要的公务员法知识 参考书参考书鹈饲信成著，曹海科译《日本公务员法》，重庆大学出版社1988年版徐银华、石佑启、杨勇萍著《公务员法新论》，北京大学出版社2005年版 课件下载网站课件下载网站“公法论衡”博客（） 考试方式考试方式l就老师指定的主题写一篇文章(3000-5000字,第11周周四上课交) 课程大纲课程大纲l第一讲公务员制度的历史与现状l第二讲公务员法的基本原则l第三讲公务员的范围与类别l第四讲公务员关系的产生、变更与消灭l第五讲公务员的义务l第六讲公务员的权利l第七讲公务员的管理l第八讲公务员的救济制度 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状一、我国公务员制度的发展历史（一）古代1、乡举里选制（1）夏商时代的三宅三俊法：把政务、理民、执法三方面作为选用官吏的标准2）西周的六德六行推选法：六德——知、仁、圣、义、中、和；六行——孝、友、睦、姻、任、恤3）春秋时代的三选制：地方举贤、君主面试、各部门长官考察4）战国的客卿养士制 2、察举征辟制（1）察举①贤良方正②贤良文学③明经④明法⑤明阴阳灾异⑥敦厚有行⑦勇猛知兵法⑧有道之士⑨尤异⑩治剧⑾孝廉⑿茂才 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状（2）征辟①征聘：征召有名望的人士入朝参政②辟除：州郡自选属吏幕员3、九品中正制（1）机构设置：郡设小中正，州设大中正，中央设司徒、吏部尚书；（2）以九等品评等第。
九品为：上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下；（3）以品授官 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状4、科举制（1）常科（2）制举原则上由皇帝主持，个别时候也委托有司主持一旦进入制举，考试优秀者即为皇帝所赏识，不同于常科先取得资格后授官的程式 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状（二）新中国成立后1、1993年制定《公务员暂时条例》2、2005年制定《公务员法》3、2008年在人力资源与社会保障部下面成立国家公务员局 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状二、外国公务员制度的发展历史（一）英国1、第一阶段（1854-1920）英国的现代文官制度建立于19世纪下半期，在此之前，英国实行荐举制度，大臣随意挑选自己的属员，1688年以后，采用分赃制（spoil system）1848年，英国政府成立了Northcote-Trevelyan委员会，根据该委员会的报告：（1）行政职位分为高低两种类别，也就是根据智力和机械性来划分工作；（2）年轻人应该在较早的时期被征募为文官，同时提供终身的职业；（3）必须建立21个独立的中央委员会，负责处理公开竞争考试，这种考试应着重学术教养，而非专业和技术，同时是大学教育的最高要求；（4）人才的晋升必须反应功绩原理，而非恩宠主义或裙带主义。
2、第二阶段（1920-1966）出现了两个重要的委员会一个是全国惠特利（whitley）委员会的出现，由政府官员和职员的代表组成，建议将行政和文书的分类法改为行政级、执行级、文书级、助理书记级、打字和速记级五类另一个是Tomlin委员会，针对公务员的录用方法，建议增加口试和面试的比重，以及文官退休问题提出建议同时，财政部的权力扩大，负责处理公务员的薪资和组织 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状3、第三阶段（1966-1979）1966年，英国政府成立富尔顿委员会，根据该委员会的报告：（1）文官制度的态度是支持具有天资和通识的业余家；（2）文官制度需要将工作摆在第一，同时在工作程序中引进更多的专业途径；（3）建立一个新的文官部以接收财政部的工作，并监视文官委员会；（4）舍弃财政部分级系统，而以统一的评比结构来代替；（5）建立文官学院；（6）责任管理的原理应用到整个文官系统中；（7）在所有主要部门建立管理服务单位；（8）各部门应设高级政策顾问，以便向部长建议；（9）允许部长雇佣临时的专家以便咨询；（10）文官系统应该更开放，使得外界能够很容易看到负责决策者 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状4、第四阶段（1979年至今）撒切尔夫人上台后提出三个E的口号：经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）。
1979年成立效率处，以便对提升效率和减少浪费提出建议，比如通过检查的方式要求各部门裁减公务员数目1988年提出续行方案，在政府部门中创造各种机构，根据政府部门所设定的政策和资源架构来实行它的执行功能，这些机构在雇佣人员、薪资、评级和结构的事务上有较多的管理自由1991年成立便民服务处，改进公共服务，以便对顾客和使用者有较好的回应同时，发布品质竞赛白皮书，要求各部门和机构开放他们的功能，去与民间部门或其他公共部门相互竞赛在1981年撤销文官部，基本上放弃了富尔顿计划将文官部的职权由财政部和管理人事部行使，财政部主管薪俸、津贴、年金等，管理人事部负责文官的编制、效率、录用、培训、人事管理等事项1983年管理人事部降级隶属内阁部，1987年又将管理人事局改组为文官大臣事务局，1993年将便民服务处、效率处、品质竞赛行动合并在文官大臣事务局，改名为公职与科学局 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状（二）美国1、士绅治理时期（1789-1829）华盛顿建立，行政人员来自于优秀的家族、受过正式的教育和有好的名声2、平民治理时期（1829-1883）1829年杰克逊上台后，开始实行分赃制。
所谓分赃制是把行政职位看成是选举中取得胜利的政党的战利品，由政党自由分配给本党党员和在选举中赞助本党的资本家和工作人员官员的任用不问才能，而以对党的服务作为标准3、良才治理时期（1883-1906）1881年加菲尔德总统被刺杀，导致了分赃制的废止1883年制定《文官制度法》（彭德尔顿法），确立了三个基本原则：竞争考试原则、文官地位相对稳定原则、文官政治中立不为党派利益服务原则从而确立了功绩制（merit system）所谓功绩制是指文官的录用和晋升必须以才能作为根据，不是以政党利益作为根据4、效率者管理时期（1906-1937）又称为科学管理时期，建议发展一种最好的做事方法，使得某些人在特定的职位上能够表现得非常好，结果职位分类被引进成为人事行政的核心 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状5、行政管理者治理时期（1937-1955）这个时期有两个报告：一个是Brownlow报告，要求集中总统的权力和职责、机构功能要统一、沟通体系要明确，以及总统的行政权威要加强，同时倡导功绩制的延伸，企求有较宽和通识才能的行政官员，反对狭隘且过分专业的官僚另一个是Hoover报告，要求处理政治任命官和永业文官之间的关系。
6、专业人员治理时期（1955-1970）公共行政出现了专业人才充斥的情形，专业人才是具有专门知识的人，比如外交人员、军事人员、社会工作人员、心理治疗人员、教育人员、工程师、律师、电脑专家、图书馆员、采购专家等 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状7、革新时期（1970-1980）1978年卡特总统制定《文官制度改革法》改革的重点：（1）解散文官事务委员会，设立人事管理局，负责制定和执行文官政策同时，设立功绩制保护委员会，负责裁决申诉案件；（2）在功绩制保护委员会内设立特别律师办公室，调查违反功绩制的行为，并加强对告发机关违法行为或不良行为的职员的保护；（3）设立高级行政文官，待遇优厚以吸引最有才能的高级管理人员，机关对他们有较大的控制权力，保证政策能够按照政务官的意图执行；（4）设立中级文官功绩加薪制度，抛弃平均主义；（5）职工和机关管理者之间的劳动关系由法律规定，承认职工的工会权和签订集体合同权，并设立一个联邦劳动关系机构，负责处理职工和管理者之间的劳动关系 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状8、紧缩时期（1980至今）里根上台后采取削减方案，抑制公务员职位增长的速度。
1989年沃克委员会报告建议：（1）重新民众对文官的信任；（2）改进总统的任命程序；（3）为永业文官提供更多接近高层文官的空间；（4）促使政府管理分权；（5）加强总统与永业文官的同伙关系；（6）重建学生对文官职业的兴趣；（7）征募最好的大学毕业生；（8）开放新的沟通管道；（9）简化征募过程；（10）增加少数族群的代表性；（11）提供竞争性的薪资并要求竞争性的表现；（12）加强政府的人事机构；（13）增加政府的生产力；（14）提供训练和协助受训人员成功；（15）改进政府工作场所克林顿上台后，任命副总统戈尔进行国家绩效评估，提出四项建议：（1）删减复杂多余的文书工作；（2）以服务顾客为先；（3）使员工以活力化完成任务；（4）以较少的花费产生较好的政府 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状（三）法国1、古代政权时期（15世纪末——1789年）该时期，国王专属地享有官吏的任命权，所以又称为绝对主义时期，官吏不过是国王的仆人2、大革命时期（1789年——1799年）1791年宪法规定，行政官是人民选举的代理人3、拿破仑时期（1799年——1871年）恢复了古代政权的绝对主义传统，但是公务员在外观上仍有坚强的中立性格。
第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状4、第三共和时期（1875年——1945年）虽然没有制定公务员法，但公务员的结社没有受到禁止5、第四共和时期（1945年——1958年）1946年制定了《公务员法》，首先，对官吏进行区别，建立了公务员和非公务员的区别标准；其次，公务员的任用采取机会平等主义，排除妇女担任的官职属于极少数的例外公务员的俸给最低不得低于调查的生活最低费用首次承认公务员有组织工会的权利公务员的义务则包括勤务义务、禁止在私人企业中兼职的义务、保守秘密的义务等惩戒方面则详细规定准用诉讼程序的内容，以保障公务员的身份6、第五共和时期（1958年——1980年）女性公务员大量增加7、第六共和时期（1980年至今）1984年制定《公务员身份法》，规定：（1）协议委员会制度的充实；（2）任用制度的改进；（3）服勤务形态的制度；（4）改进公务员惩戒制度；（5）非官吏公务员的任官化；（6）国家公务员与地方公务员之间的人事交流 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状（四）德国1、建立18世纪开始，当时，公务员是地方领主的公仆，除了对领土负有一般属民的服从义务外，也负有对领主个人的忠诚义务。
反之，领主对公务员负有道义性的赡养和保护责任第一部公务员法是1805年的《巴伐利亚邦关于公务员关系的主要服务规则》2、发展1919年的《魏玛宪法》，规定：（1）公务员为国家服务，而非为一党派服务；（2）公务员以终身任用为原则；（3）公务员的退休金及遗族的抚恤赡养，由法律定之；（4）公务员依法获得的权益，不得剥夺；（5）公务员对财产方面的损失，可以向政府以诉讼方式求偿；（6）对公务员职务上的剥夺，退休金俸额的裁减或转调较低薪俸的职位，只有在法律明白规定的情形下，方可为之；（7）任何职务惩戒的诉愿和再救济程序，应予保障；（8）公务员拥有人事资料的阅览权，任何不利于公务员的人事资料在列入其档案前，须给予公务员陈述的机会；（9）公务员拥有政治信念及集会结社的自由；（10）公务员可以推选公务员工会的代表；（11）公务员在侵权行为时，国家赔偿责任应予确立 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状3、倒退1933年纳粹政权上台以后，颁布了《重振文官法》，也被称为《肃清法》，将公务员中政治上、种族上“非我族类者”，予以排除另在1937年的《德国公务员法》中，规定每个公务员须以赞同纳粹主义，作为任命及保有公务员职务的前提条件。
1942年，国会又下命令规定，任何公务员可不经法定程序予以革退至此，《魏玛宪法》所规定的公务员的中立原则、终身原则荡然无存4、恢复1949年的基本法规定，（1）任何国民都有从事公职的权利，各凭能力、学识和专长获得任用及升迁；（2）任何国民，不分宗教及人生观的差异，都有成为公务员的权利；（3）公务员是一个与国家有忠诚和勤务关系的职业；（4）公务员制度要斟酌传统的文官制度来规定 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状（五）日本1、建立1887年（明治二十年）制定了《文官考试试用及见习规则》，从而确立了官吏考试任用制度明治宪法下的公务员制度的特点：（1）确定官吏义务的根据是官吏对天皇个人的忠诚观念，官吏作为天皇的私有工具；（2）官吏的公务活动与私生活没有明显的分离；（3）明治宪法下的官吏制以某种形式的权力关系为前提，并非契约关系；（4）官吏的人权未获保障 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状2、发展1947年《公务员法》制定，确立了两大原则：（1）公务员是国民的公务员，不是天皇的官吏；（2）公务员受国民的民主统制此一原则又表现在两方面：第一，公务员制度由敕令主义转变为法律主义，公务员制度的内容应以法律定之。
第二，明定公务员的选定罢免为国民固有的权利，否定天皇的任官大权该法其后经过五十几次修正，其中1948年和1965年的修正最为重要1948年的修正将人事委员会改为人事院，强化其组织、地位和权限，并着眼于公务员服务关系和劳动关系的规制，加强公务员团结权、团体交涉权和争议权及政治活动的限制1965年的修正则在人事院之外，增列内阁总理大臣为中央人事行政机关，将公务员的效率和服务等事项，定为内阁总理大臣的权限，并在总理府内设人事局，处理有关事务3、现状三大特点：（1）民主的公务员制度；（2）科学的公务员制度；（3）独立的人事行政制度 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状三、我国科举制度与西方公务员制度之比较（一）任人唯亲 vs. 任人唯贤（二）道德层次 vs. 职业素质（三）注重通才 vs. 注重专才 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状四、当代公务员制度的发展趋势（一）改革职务常任制，精简机构和人员1、强制性的大规模裁员2、推行合同制，特别是短期合同制3、大量聘用临时人员4、加强公共部门和私人部门管理者之间的交流（二）改革绩效评估制度和等级工资制度1、加强绩效评估，注重经济效益和行政效率2、改革传统的等级工资制，实行以绩效工资为主的灵活工作制度3、放松规制，增强灵活性4、改革两官分途和文官政治中立制度（1）加强政务官对文官的政治控制（2）强化对高级文官的管理，提高其对政治的响应性（3）文官更多地参与决策，介入政策制定（4）两官分途在职业上并未截然分开（5）公务员的政治权利日益扩大5、完善竞争录用机制 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状五、近代公务员制度与现代公务员制度之比较（一）近代公务员制度的特点1、建立常业文官制度，公务员是以终身服务国家为职业的文官，而不是诸侯、领主的家臣或扈从；2、担任公务员有一定的资格条件，享有俸给年金等权利，其身份地位受到法律的保护；3、公务员依其从事的工作性质差别，分为不同种类；4、公务员对国家或服务主体负有效忠及勤劳服务的义务，并应高度服从，与私法上的雇主和受雇人的关系完全不同；5、对公务员有特别的惩戒措施，受惩戒的公务员也只能在行政体系内部申诉；6、公务员对服务主体或长官不得提起诉讼，但有关金钱给付，如俸给、退休金等可提起民事诉讼。
第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状（二）现代公务员制度的特征1、公务员比人民对国家虽然负有较高的义务，但义务的范围不是漫无限制，尤其涉及到公务员在宪法上的基本权利时，公务员也受到同等保障；2、公务员与国家或服务主体之间是权利义务的法律关系，而不是一方以权力支配、他方服从的关系；3、公务员与其职务有关的争执，原则上也可以机关为对造提起诉讼，通常是行政诉讼；4、公务员遵守文官中立，执行职务不偏袒党派、特殊团体或个人；5、公务员的权益日益扩大最主要的是公务员可以为自己的利益组织工会；6、公务员受惩戒时，也应适用正当法律程序，最终并可向司法机关表示不服，在救济过程中，禁止为不利益的变更；7、公务员有接受各种考核的义务；8、公务员公法上的职务关系与私法的雇佣关系，有差别缩小的趋势 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状（三）近现代公务员制度区别的关键——特别权力关系理论1、特别权力关系的概念特别权力关系是指国家或公共团体等行政组织，基于特别的法律原因，在一定范围内，对相对人有概括的命令强制的权力，而另一方相对人却负有服从的义务2、特别权力关系与一般法律关系的区别（1）不受法律保留原则的拘束；（2）不能提起行政诉讼《行政诉讼法》第12条第3项：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。
3、特别权力关系的式微（1）Ule提出的基础关系与经营关系二分法①基础关系：包括身份上的关系，如公务员身份的设定、变更或终止，以及财产上的关系，如薪俸、退休、抚恤②经营关系：机关为达到行政上的目的，指示各该公务员作为组织的一部分而完成机关内部的勤务，如机关内部勤务的分配、对公务员的口头申诫或谴责2）德国联邦宪法法院提出的重要性原则重要性原则是指所规范事物的内容、范围、比例等等是否对整体具有重要性来决定，而基本人权的保障是决定重要性原则的最重要因素 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状六、官僚制l公务员制度是以韦伯(Max Weber)的官僚制理论为基础建构起来的所谓官僚制是指依职能和职位对权力进行科学分工和分层，并以非人格化的规则为管理基础的一种组织体系和管理方式l注意，官僚制与官僚主义并不相同官僚主义是指国家工作人员脱离实际，脱离群众，只知发号施令的坏作风表现为不了解实际情况，不关心群众疾苦，独断专行，压制民主，以至于专横跋扈，称王称霸等等还包括部门林立，机构臃肿，层次繁多，互相扯皮，人浮于事，虚职过多，工作效率低下等现象 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状七、官僚制的特点（一）组织结构方面1、专门化。
依据工作的类型和目的来科学划分每一工作单元，并明确每一工作单元的职责范围、权限每一工作由具备相应专门知识的人来承担2、等级制在官僚制组织中，职位按权力等级组织起来，行政部门从上到下形成一个金字塔式的等级结构下级必须服从上级的严格监督控制这种服从不是服从于个人，而是服从于法律赋予的职位权力3、专业化和职业化个人基于其专业技能通过公开考试合格后加以任用任用后的公务员保持政治中立，其权利受法律明确保障非经过法定事由，不得被行政机关免职因此公务员是一种永久性的职业，依法享受固定薪俸，并依资历、政绩逐步升迁 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状（二）管理方面1、规则化官僚制组织内部有一套详尽的规则体系，对组织内部的各级机构的设置，对各种成员的职责、权限、相互之间的关系、活动方式都作了具体规定所有人员均需严格按章办事，所有行政措施、决定、规章都必须以书面形式作出并加以记录、存档2、非人格化所有行政人员的工作行为和人员之间的工作关系都必须严格遵循法律法规的规定，服从一个非人格化的无私秩序，公私分开，公事公办，一视同仁，不得搀杂个人好恶情感3、纪律性行政人员均受规则和权威结构约束，如果违反规则或不服从命令将受到纪律惩戒。
三）组织文化方面官僚制组织强调的是一种“理性精神”，排除感情、情绪等各种非理性因素的影响，使管理变得可预期、可精确计算和可控制 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状八、官僚制的缺点1、功能失调1）官僚制强调权力的集中统一、层级节制，这势必会造成管理幅度缩减而上下级层级增加，因而导致政府规模不断膨胀，人浮于事，浪费严重而层级越多，权力越集中，则上下级沟通越困难，导致信息失真，也会加重上级对下级失控的紧张和不信任这样上级会进一步加强对下级的严格控制，从而导致更多等级和规则，陷入管理上的恶性循环2）官僚制组织的专业化、职业化以及神秘性又会使其成为脱离社会的封闭系统3）公务员的终身雇佣制会导致政府日趋僵化4）严格照章办事和等级服从会导致下属固守本分而不主动工作，日趋丧失活力和创造力，并造成官僚们将目的与手段倒置，遵守规则成为目的，而服务人民则被忽视5）过细的专业分工容易造成部门“本位主义”，沟通协调困难 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状2、应变能力差官僚制组织习惯于例行公事，以一种固定的反应模式来应对环境的冲击，长此以往，就会导致组织由于因循守旧而日趋钝化，应变能力差，处理危机能力下降。
3、损害民主政治的基本价值强调权力集中统一的官僚制在国家干预主义观念的推动下不断扩张，并逐渐占据主导地位，而议会权力则趋于下降，形成“行政帝国主义”，从而损及民主政治的基石——人民主权和分权制衡同时官僚制的扩张，必然导致政府机构的不断膨胀和官僚主义的盛行，造成政府低效、缺乏回应性而满足不了公众日益高涨的民主政治要求此外，官僚制的扩张实际上意味着人们私人领域的不断缩小，个人的权利与自由不断受到限制这就使公民的权利与自由受到侵犯的危险增大，政府官员腐败的危险增大4、损害人性，造成人的异化个人只是庞大的永不停转的官僚制机器中的一个小齿轮，只能按规定程序运转，压抑了人的积极性和创造性，使人成为一种附属品 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状九、对官僚制的改革——新公共管理运动新公共管理运动的目标是要塑造一个更有效率、更具回应性、更负责任、更有服务品质的顾客导向型政府一）调整结构，压缩层级，精简公务员1、分权这既涉及中央与地方的关系，又涉及政府内部上下级关系在中央与地方关系调整方面，将中央政府承担的职能转移到地区或地方政府以及半公共组织中在政府上下级关系的调整方面，实行决策与执行分离，政策部门和提供服务的部门实行职责分开，决策功能集中于主管部门，而将主要管理权转移到下级部门，使下级部门成为纯粹的执行机构。
2、授权让低层员工和公民更多地参与决策3、弹性化根据形势的需要，不断撤销现有组织，设立“虚拟组织”，任务完成后，组织就将自行终结 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状（二）改革人事管理方式，增强制度的灵活性1、解除规制在职位分类方面，废除繁文缛节，实行品位分类和职位分类优势互补，使分类更具弹性和灵活性报酬方面废除公式化的工资制度，实行个性化的绩效工资制人事录用方面解除人事选拔的繁琐规则，赋予部门管理者录用、提升、奖励、辞退公务员的自主权2、取消职务常任制一方面强制性地大规模裁员，另一方面则推行合同雇佣制和临时聘用制3、推行绩效管理以追求顾客或公民满意为目标，以“三E”—经济（Economic）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）为标准，建立可测量绩效指标体系，量化考核标准，对公务员的工作能力和实绩进行客观的评价，并以此作为公务员工资、晋升、奖惩的依据，从而形成注重结果而非过程控制的新的机制4、以人为本改变过去以事为中心的传统管理模式，推行人力资源管理，将关注的重点从“制度”转向“人”，强调把人从规则的束缚中解放出来，以充分发挥人的积极性和创造性。
把人作为组织的最重要的资源，将人力资源（公务员）的使用与开发有机结合起来，以激发公务员的潜能，提高其绩效三）重塑组织文化把管理主义理念引入政府管理，强调政府的公共服务职能，以追求顾客或公民满意为组织目标 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状十、我国公务员制度的现状——官僚化不足（一）结构的非理性1、权力过分集中权力过分集中使得“家长式”人物层出不穷个别行政组织被长官的意志所左右，机构的设置、人员的任用完全取决于领导的任意专断在这种情况下，下级对上级的服从不是服从于法律权力、职位权力，而是服从于人格权力2、党政关系尚未根本理顺，政治侵夺行政，使行政机关难以自主发展其自身的合理结构和管理能力3、职能分化和分工不明晰，结构和功能交叉重叠而专业化分工的欠缺又造成了我国公务员系统普遍缺乏专业化人才，更多的是“万金油”式人物 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状（二）管理的非理性1、制度本身的不完善，规范化、科学化程度不高首先，公务员范围的界定既不科学，也不合理其次，职位分类不科学我国的职位分类仅是名义上的职位分类，“并未按照职位的性质和特点进行分类”对公务员不作政务类和业务类划分，只划分为领导职务和非领导职务，理论上讲不通，实践上带来管理上的混乱。
再次，公务员运行机制不健全，缺乏有效的竞争激励机制和监督约束机制如现行工资制度不能充分体现激励功能；考核制度流于形式；竞争上岗制度范围过小，且透明度不高；监督机制缺位；等等制度的不完备带来制度运行的某种程度上的无序、混乱和低效2、行政组织行为的人格化倾向尽管行政组织内部有各种各样的制度规则，但关系、人情却往往取代制度规则而成为行政人员处理事务的主要准则以情代法、以人代法现象严重存在3、行政组织行为（含个人行为）的自我取向这突出表现在有些行政部门和个人追求自身利益最大化，以权谋私，权力寻租，严重背离了政府的公共利益目标 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状十一、我国公务员制度改革的路径（一）理念创新从控制导向到服务导向充分回应民众的要求是政府存在的目的政府改革应重新检讨政府存在的目的，彻底转变观念，树立“服务导向”的新理念这意味着政府应该“把公民的需要和价值放在决策和行动的首要的位置上”，而不是把国家放在首要的位置上，“必须更加关注市民的需要和利益，并对这些需要和利益做出回应” 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状（二）制度创新1、从强化公务员服务意识出发，以法令形式，明确确立服务的内容和工作目标、服务标准、服务程序和时限，以及违诺责任。
2、加强制度建设，实现公务员管理的科学化、民主化（1）重新科学界定公务员的范围和分类将公务员划分为政务类和业务类2）完善公务员制度运行机制①健全竞争激励机制A.完善考试录用制度实行分类、分等、分级的考试办法，加强对应试者能力的测评B.改进任用制度，大力推行合同聘任制推进和规范竞争上岗制度，实行全员竞争上岗，为优秀人才的成长铺设“快车道”C.改进考核制度，推行绩效评估D.改进工资制度，建立个性化的绩效工资制②完善新陈代谢机制A.实行任期制B.建立实效的引咎辞职制度C.推行年阶退休制按不同职级划分不同退职年龄，一个人如果达到了本职级的退休年龄而未晋升到上一级，便须退职③建立和完善监督约束机制A.建立和健全公务员监督法规，制定公务员行为规范和道德标准；B.完善监督体系，强化执法监督；C.建设电子化政府，实现公务员管理的公开性和透明度；D.建立公民满意度评价制度，以公民满意度作为行政组织和行政人员的最终评价尺度 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状（三）管理方式创新从以事为中心的管理模式转到以人为本的人力资源管理模式该模式将人视为组织的第一资源或说是最重要的资源，重视营造良好的有利于人成长的工作环境来激发公务员的潜能和创造力，使公务员有良好的绩效表现以及较高的服务品质，进而促使政府目标的达成和效能的实现，同时也促进人的充分发展。
1、授予权能，重视营造令人愉快的工作环境，并给成员更多参与组织决策的机会2、重视对公务员的培训，倡导学习，不断提升公务员的素质3、实现公务员管理的电子化4、实行绩效管理，建立结果导向的机制 第一讲公务员制度的历史与现状第一讲公务员制度的历史与现状（四）组织结构创新原有公务员组织结构是高度集权的金字塔式结构，这样的结构必然会导致组织的封闭、开放性差，无法快速应对环境变化；会漠视民众的需求，会抑制人的活力和创造力因此必须创新组织结构，构建一个弹性化组织结构其主要特点是：1、对环境具有开放性和回应性，以公民的满意为导向2、政策制定与执行相分离，强调战略管理3、组织的扁平化，减少中间管理层级4、倡导分权或授权而非集权5、重视组织成员和公民的参与6、网状型的沟通与联系7、以团队精神而不是以命令与服从来达到整合与控制8、建立跨部门的功能组织或“虚拟组织”这种组织结构能充分发挥公务员的能力和潜能，使民众在任何时候、任何地点都能得到良好的服务。