打通乡镇国库集中支付改革最后一公里

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1、打通乡镇国库集中支付改革打通乡镇国库集中支付改革“最后一公里最后一公里”2汇报三个方面内容：汇报三个方面内容：汇报三个方面内容：汇报三个方面内容：一一一一. . . . 回顾改革进程回顾改革进程回顾改革进程回顾改革进程二二二二. . . . 总结改革成效总结改革成效总结改革成效总结改革成效三三三三. . . . 打通打通打通打通“最后一公里最后一公里最后一公里最后一公里”3一一一一. . . .回顾改革进程：回顾改革进程：回顾改革进程：回顾改革进程：（一）历史沿革（一）历史沿革（一）历史沿革（一）历史沿革（二）国外研究（二）国外研究（二）国外研究（二）国外研究（三）创新发展（三）创新发展（三）

2、创新发展（三）创新发展4（一）历史沿革（一）历史沿革u国库是随着人类社会的进步、社会生产力水平的提高、国家的产生而发展起国库是随着人类社会的进步、社会生产力水平的提高、国家的产生而发展起来的，是社会生产发展到一定阶段的必然产物。来的，是社会生产发展到一定阶段的必然产物。 随着生产力的发展和物物交换的出现，产生了私有制，逐步形成了阶级和阶级剥削，社会开始分裂为奴隶主阶级和奴隶阶级。统治者为了执行国家职能，因此向公民征税。捐税是国库收入的最初形式。 也就是说，有了国家，有了财政，必然要有国库。在我国人类社会发展史上，黄帝、尧、舜时代，税赋现象发生渐多，到了禹的时代，才传说有不少财政的现象。 公元前

3、11世纪，周朝建立后，设有大府、玉府、内府、外府等专司府库之职，专门负责管理各种财务的出纳。从国库职能作用来看，这便是最早的中国国库雏形。1 1、我国国库的产生和发展。、我国国库的产生和发展。5（一）历史沿革（一）历史沿革u我国国库发展大体上经历了两个阶段：我国国库发展大体上经历了两个阶段： （1）以实物形式为主的国库。 从夏朝一直延续到1904年的清朝。 （2）中央银行办理国库。 1905年清政府成立户部银行并行使中央银行职能，办理国库； 1908年户部银行改为大清银行，进一步明确中央银行办理国库事务及户部款项 的出入。6（一）历史沿革（一）历史沿革u 国库管理体制直接决定国库采用什么组织形

4、式来实现国库的职责国库管理体制直接决定国库采用什么组织形式来实现国库的职责与权限。与权限。 由于我国的国库制度是实行委托国库制，因此，国库管理体制既要与国家财政预算管理体制相配套，又要与中央银行管理体制相适应。 根据金库条例，我国国库机构按照国家统一领导、分级管理的财政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国库。 从中央和地方两级政权来说，我国国家预算由中央预算和地方预算组成。新预算法第三条规定：“国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。” 国库分为中央国库和地方国库。各级国库既是中央国库的分支机构，又是地

5、方国库。设总库、分库、中心支库、支库，国库的分库、中心支库、支库，均按照行政区划名称定名。 2 2、我国国库的管理体制。、我国国库的管理体制。7（二）国外研究（二）国外研究（以法国为例）以法国为例）1 1、法国国库机构的设置及其职能。、法国国库机构的设置及其职能。u法国的国家金库设在财政部，财政部对国库实行垂直领导，并负责国库的法国的国家金库设在财政部，财政部对国库实行垂直领导，并负责国库的日常业务与监督。日常业务与监督。 财政部内设国库司、公共会计司和税务总署，由这三个机构共同管理国库金库工作，但具体分工不同。国库司作为财政部的一个职能司，它具体负责国库方面的法令、政策的制定，并设有两个总出

6、纳，即中央总出纳和地方总出纳，负责收付和保管财政收入。 此外，该司还有货币政策处、金融市场处、国际与国内债务处，负责制定货币政策，处理财政部与法兰西银行(中央银行)的关系，管理国内金融市场，发行内外债，管理国内债务和政府借款，为政府金融机构提供贷款保证等。 会计司负责国库的具体收支业务。其中包括监管中央税、地方税的税款，汇总、分析和支拨财政资金。此外，还负责公共会计账户的设置和审计，以及中央财政和地方财政预算执行，并实行国库监督。 8（二）国外研究（二）国外研究（以法国为例）以法国为例）2 2、法国国库特别账户的设置和管理。、法国国库特别账户的设置和管理。u法国财政部在法兰西银行法国财政部在法

7、兰西银行( (中央银行中央银行) )开设国库特别账户，用于存放和支付开设国库特别账户，用于存放和支付国库资金。国库资金。 国库特别账户是单一账户，也是一个总账户国库特别账户是单一账户，也是一个总账户，由许多分账户组成，每一分账户均有一授权签字人。每天业务终了，所有国库特别账户的余额皆通过计算机系统在巴黎汇总，以确定财政部在法兰西银行国库特别账户上的余额。根据财政法规定，账户资金必须列入国家预算，定期向全国公布，并经国会批准，由财政监察人员监督其预算实施。 法国的财政系统实行的是垂直管理制度，收税人员直属财政部公共会计司，故各省的收税官和总出纳都可以在明确授权范围的前提下，委托本系统的专门人员管

8、理某一账户。特别是在出纳员方面，由于负责的财政款项拨付相当繁琐，垂直领导的特点尤为突出。因此，财政部公共会计司对全国出纳员进行统管，实行改革上级对下级授权制。 财政部公共会计司在省内设出纳署，省以下按财务区设财务局，市镇设财务所。各省的总出纳直接由财政部派出，同时负责管理国家预算在省级的执行和本省的预算执行。9（二）国外研究（二）国外研究（以法国为例）以法国为例）3 3、法国国库集中收付的业务流程。、法国国库集中收付的业务流程。u法国国库款包括中央税、地方税和各种公用事业收费，以及财政向银行借法国国库款包括中央税、地方税和各种公用事业收费，以及财政向银行借款款( (通常由银行直接通常由银行直接

9、) )划入国库账户。划入国库账户。 一般来说，税款由税务人员征收，即税务人员开具纳税单，寄给纳税单位和个人。 单位和个人通过两条渠道缴纳税款：一是纳税人持纳税单到税务部门直接纳税；二是纳税人通过邮局将纳税单和支票寄给税务部门。 地方财政资金，如水、电费等，或采取委托银行扣款的方式向用户收款。税务部门在审核纳税单和缴款支票(现金)准确无误后，汇缴公共会计，由公共会计组织入库。10（二）国外研究（二）国外研究（以法国为例）以法国为例）u集中支付的业务流程。为提高政府公共资金的使用效率，避免公共支出中集中支付的业务流程。为提高政府公共资金的使用效率，避免公共支出中的营私舞弊行为，法国在公共支出管理中

10、所坚持的原则是：公共支出管理和的营私舞弊行为，法国在公共支出管理中所坚持的原则是：公共支出管理和决策者与支出的具体办理者绝对相分离的原则。决策者与支出的具体办理者绝对相分离的原则。 其中，公共支出管理和决策者为政府部门和其他公共机构，而支出的具体办理者为公共会计出纳署。 两者相分离的原则，即在议会审批通过预算之后，在预算规定的额度内，各政府部门拥有资金的决策、使用权，它必须负责本部门或机构公共资金的合理、高效使用；而公共会计出纳署在接到政府部门或机构的支出指令后，对会计凭证及相关文件审核，确认无误后签章，进行支出并办理资金结算。 同时，公共会计出纳署会计官员的职责还与其个人利益紧密联系，若会计

11、官员在办理支出过程中出现工作疏忽造成经济损失，则在会计官员个人赔偿或在会计官员投保的情况下，由保险公司赔偿部分损失，其余损失仍由会计官员个人赔偿。11（三）创新发展（三）创新发展1 1、理念创新。、理念创新。u传统意义的国库制度已不能适应现实需要传统意义的国库制度已不能适应现实需要 随着经济的发展、经济体制的不断变迁，政府职能日益复杂化和扩大化，导致了财政职能的急剧膨胀，特别是在扩张性的财政政策的直接作用下，国库含义也在经历变化。 传统意义上的国库，仅是经管国家预算收入和支出的机关，担负办理国家预算资金的收纳和支拨，反映和监督国家预算执行情况，作为国家宏观经济决策信息资料库的职能和任务。但是在

12、现代市场经济条件下，传统意义上消极的、以“库藏管理”为中心的国库制度已经不能适应现实需要。 在收支核算的基础上，凭借所掌握的全面、准确和及时的收支信息，对收支活动展开全方位的管理和控制，便成为现代市场经济国家国库的核心职能。因此，现代意义的国库不再仅仅作为政府资金托管者而存在，而是一个主动的政府现金、财务的管理者，并在此基础上凭借全面及时的信息优势，成为对政府的财政收支活动进行全方位管理的管理机构。这种理解实则隐含着对政府财政资金和财政活动进行规范、控制的意义，也与经济民主和财政法制化、规范化的趋势相一致。12（三）创新发展（三）创新发展u建立严格的预算管理制度建立严格的预算管理制度 1998

13、年6月，全国人大常委会第十次会议对改革预算编制，加强预算执行和监督提出了很高的要求； 社会各界关于改革财政支出管理制度的呼声也十分强烈。 2000年1月，时任国务院副总理李岚清在省部级主要领导干部财税专题研讨会上指出，要建立严格的财政预算管理制度，必须实行国库集中收付制度。13（三）创新发展（三）创新发展2 2、制度创新。、制度创新。u构建国库单一账户体系构建国库单一账户体系 国库集中支付是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，支付款项时，由预算单位提出申请，经规定审核机构（国库集中支付执行机构或预算单位）审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度

14、。 国库单一账户体系包括财政部门在同级人民银行设立的国库单一帐户和财政部门在代理银行设立的财政零余额账户、单位零余额账户、财政专户和特设专户。 财政性资金的支付实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。 14（三）创新发展（三）创新发展u国库集中支付运作程序国库集中支付运作程序 预算单位按照批准的用款计划向财政支付机构提出申请，经支付机构审核同意后在预算单位的零余额帐户中向收款人支付款项，然后通过银行清算系统由零余额帐户与财政集中支付专户进行清算，再由集中支付专户与国库单一账户进行清算。 在国库集中支付方式下，由于银行间的清算是通过计算机网络实时进行的，因而财政支付专户和预算单位的帐户在每天清算

15、结束后都应当是零余额帐户，财政资金的日常结余都保留在国库单一账户中。15（三）创新发展（三）创新发展u国库集中支付运作基本条件国库集中支付运作基本条件 国库集中支付系统功能的实现： 在财政系统必须建立连接财政业务部门、央行国库、集中支付机构、预算单位和经办银行的财政支付管理信息系统，该系统向有关各方提供实时的预算指标信息和支付指令信息； 在银行系统必须建立连接央行国库、财政集中支付专户经办银行和所有预算单位经办银行的银行间清算系统，该系统在预算单位发生支付时能实时提供央行国库与财政专户及预算单位零余额帐户的资金清算。另外，国库集中支付制度的改革，还涉及到现行的预算管理、国库管理、银行结算等方面

16、的有关法规必须进行相应的修改，以保证此项改革的合法实施与规范运作。 16（三）创新发展（三）创新发展u由上至下，分层推进，稳步实施。由上至下，分层推进，稳步实施。 2001年，党的十五届六中全会决定，要求推行和完善国库集中收付制度。 九届人大四次会议通过的国民经济和社会发展第十个五年计划纲要提出“改革国库制度，建立以国库单一账户体系为基础的现代国库集中收付制度”； 中纪委十五届七次全会要求把建立国库集中收付制度作为反腐倡廉的治本性措施来抓。 2001年，财政部部长项怀诚在全国人大会议的工作报告中，将实行国库集中支付制度改革确定为我国“十五”期间财政支出改革的重点。 2001年，国务院批准财政国

17、库管理制度改革方案。 2001年，财政部 中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知（财库200124号） 3 3、分层推进。、分层推进。17（三）创新发展（三）创新发展 2002年，湖南省人民政府关于批转省财政厅、人民银行长沙中心支行湖南省国库集中支付核算改革试点方案的通知（湘政发200223号） 2003年，湖南省财政厅关于深化财政国库管理制度改革有关问题的意见（湘财库200327号） 2004年，湖南省财政厅、人民银行长沙中心支行关于规范我省地方财政国库管理制度改革有关问题的通知（湘财库20047号） 至此，省本级全面实施了改革，并在部分市县进行了试点。 18（三）创新发展（

18、三）创新发展u加快推进市县国库管理制度改革。加快推进市县国库管理制度改革。 2005年11月，湖南省财政厅关于加快推进市县国库管理制度改革的指导意见（湘财库200519号） 。 要求：建立和完善以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。积极稳妥地做好会计集中核算向国库集中收付制度转轨工作。 时间：2007年前市县全面推开。 2006年12月，益阳市人民政府关于批转民益阳市财政国库集中收付制度改革试点方案的通知（益政发200615号） 。 2007年7月，益阳市财政局 人民银行益阳市中心支行关于印发益阳市财政国库集中收付制度改革资金支付管理暂行办法的通知（益财

19、库2007238号） 。 2007年7月，人民银行益阳市中心支行 益阳市财政局关于印发益阳市市级单位财政国库管理制度改革资金银行支付清算暂行办法的通知（益银发200752号） 。19（三）创新发展（三）创新发展 2007年7月，益阳市财政局关于印发益阳市财政局国库集中支付管理内部操作规程的通知（益财库2007232号） 。 2007年7月，益阳市财政局关于印发益阳市财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法的通知（益财库2007239号） 。 2008年2月，益阳市财政局转发财政部关于深化国库集中收付制度改革的指导意见的通知（益财库200836号） 。（湘财库200716号）（财库200751号

20、 ） 新理念：1.建立健全预算执行动态监控机制 2.研究推进国库现金管理 3.积极推行公务卡制度 2008年10月，益阳市财政局 人民银行益阳市中心支行关于加强国库集中支付管理的通知（益财库2008366号） 。 至此，市州级全面完成了改革，区县（市）基本实施。20（三）创新发展（三）创新发展u实现实现“横向到边、纵向到底横向到边、纵向到底”的改革目标：的改革目标： 2007年至2011年，先后出台了一系列关于推进改革的指导意见，要求各级财政部门必须从加强惩治和预防腐败体系建设、履行政府受托责任的高度，坚定不移的实现“横向到边，纵向到底”的改革目标。 1.2012年底前，国库集中支付制度要覆盖

21、到所有预算单位。实行乡财县管的县，其所实行乡财县管的县，其所属乡镇应视同县本级预算单位实行国库集中支付。属乡镇应视同县本级预算单位实行国库集中支付。 2.2012年底前，国库集中支付制度要覆盖到所有财政性资金。包括公共财政预算资金、包括公共财政预算资金、政府性基金、国有资本经营预算资金，研究将社会保障基金预算资金纳入国库集中支付范政府性基金、国有资本经营预算资金，研究将社会保障基金预算资金纳入国库集中支付范围。围。 3.加快会计集中核算向国库集中支付制度转轨。要恢复预算单位会计核算权和财务管要恢复预算单位会计核算权和财务管理权，资金支付按照规范化要求实行国库集中支付管理。理权，资金支付按照规范

22、化要求实行国库集中支付管理。 21（三）创新发展（三）创新发展 2013年3月，益阳市人民政府关于进一步推动国库集中收付制度改革的意见（益政发20138号） u 要求：要求： 1.按照“两个所有”的要求推进国库集中支付改革（实行乡财县管的乡镇，原则上要纳入国库集中支付）； 2.积极推进公务卡制度改革； 3.强力推进会计集中核算向国库集中支付制度转轨。 22二二二二. . . .总结改革成效总结改革成效总结改革成效总结改革成效（一）重大意义（一）重大意义（一）重大意义（一）重大意义（二）取得成效（二）取得成效（二）取得成效（二）取得成效（三）存在问题（三）存在问题（三）存在问题（三）存在问题23

23、（一）重大意义（一）重大意义u发展的需求发展的需求 社会主义市经济体制的建立u改革的需求改革的需求 公共财政体系的构建 u管理的需要管理的需要 原有支付制度已不能适应公共财政管理的需要；1 1、全面推进国库集中支付制度改革全面推进国库集中支付制度改革，是市场经济条件下实行公共财是市场经济条件下实行公共财政的必然选择政的必然选择和发展。和发展。24（一）重大意义（一）重大意义概括地讲：概括地讲：改革后形成的新型财政资金运行机制和管理制度，有利于从根本上提高财改革后形成的新型财政资金运行机制和管理制度，有利于从根本上提高财政资金运行的安全性、规范性和有效性，有利于从根本上保证财政收支信息反馈的真实

24、政资金运行的安全性、规范性和有效性，有利于从根本上保证财政收支信息反馈的真实性、准确性和及时性，构建了从源头上预防和治理腐败的重要制度屏障。性、准确性和及时性，构建了从源头上预防和治理腐败的重要制度屏障。u有效地提高了财政资金支付的透明度；u规范了预算单位的用款程序；u解决了以往财政资金管理中存在的截留、挤占、挪用等问题；u提高了财政资金支付的效率和规范化程度；u促进了预算单位有效地提高财务管理水平。2 2、国库集中收付制度改革是我国预算执行管理制度的根本性变革，国库集中收付制度改革是我国预算执行管理制度的根本性变革，是现代财政管理领域一项历史性重大制度创新。是现代财政管理领域一项历史性重大制

25、度创新。25（一）重大意义（一）重大意义具体地讲：u从多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，提高了财政资金使用效益。 过去单位用款计划批准后，国库要一次将资金拨入单位银行账户，一方面形成财政资金结余多户头分散存放，另一方面却造成国库资金不足，调度困难。实行国库集中支付后，实现了单位用款计划与资金拨付相分离，使单位形成的结余体现为用款计划指标结余，而实际资金结余却在国库或国库集中支付专户。 u降低了财政资金运行成本。 首先，实行国库集中支付后，单位未使用资金全部结余在国库，可减少短期借款或发行国债数量。 其次，由过去向多个户头拨款变为向一个户头拨款，大大减少了在途资金量，从而降低了财政资金运行

26、成本。 26（一）重大意义（一）重大意义具体地讲：u强化了财政预算的执行，推进了财政预算改革步伐。过去是将资金直接拨入预算单位银行账户，而单位是否按既定的预算执行，执行进度如何，只能在事后检查监督，容易形成预算和执行两张皮。2013年每笔支出都处应在相预算指标控制之下，财政可随时掌握各项预算的实际支出进度，为制定更加合理的部门预算提供准确资料。u真实反映了财政资金的实际支出数，使财政部门对财经形势做出及时、准确的判断。 按总预算会计制度的规定，财政资金的支出数以财政拨款数列报支出。由于财政资金是层层下拨，而单位往往是先把资金要到自己账户上后才开展业务，造成大量资金分散于各部门、各单位在商业银行

27、的账户上，各项支出的实际形成有一定的滞后期，财政总预算列报的支出并不反映财政资金的实际支出数，而且两者差距很大。财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运转状况，给财政预算编制等项工作带来一定困难，甚至造成资金的浪费。实行国库集中支付后，财政总预算支出和单位支出实际上是同时形成的，财政总预算支出能真实反映财政资金的实际支出数，有利于财政部门对财经形势做出及时、准确的判断。 27（一）重大意义（一）重大意义具体地讲：u有效防止了对财政资金的挤占、挪用和截留，从源头上预防和遏制了腐败。 实行国库集中支付后，所有财政资金不再预拨到预算单位账户，在预算执行前就对其进行审核，结余都以指标体现，所以挤

28、占、挪用和截留财政资金的可能性大大降低，特别是截留财政资金已不可能。由于预算单位每笔支出均要通过财政的审核，随着部门预算改革的实施，预算更加细化，从而起到预防和遏制腐败的作用。u提高了资金到位速度。 实行国库集中支付制度后，对各预算单位来说，省去了国库向单位拨款程序，国库管理机构（部门）批准单位用款计划后，直接通过电子网络传送，单位可及时使用资金，可提前到位35天时间。 28（二）取得成效（二）取得成效 传统的国库支付管理，国库拨出的财政资金经一级预算单位账户“中转”，层层下拨到下级单位，拨付环节多、资金流转过程长。在资金拨付过程中，上级预算单位可以运用资金分配权，截留或挪用一部分资金。特别是

29、用于基建项目资金，由于中间的审批、管理环节多，易造成层层克扣、截留挪用，最终拨到基建单位账上的资金已大大“缩水”，大大降低了财政资金的使用效益，国家政策调控作用难以发挥，严重地损害了国家的威信。 现代的国库支付管理，把财政资金由传统的层层划拨改为国库单一账户的公共财政管理体系，对财政资金从预算分配、预算拨付及收款人账户实行财政直接全过程监督、控制，规范了资金拨付渠道，强化了预算执行力度，提高了财政资金的使用效益。1 1、规范了财政资金拨付渠道，强化了预算执行力度规范了财政资金拨付渠道，强化了预算执行力度。29（二）取得成效（二）取得成效 传统的国库支付管理，财政资金一旦拨到预算单位的账户中，就

30、等于将资金的使用调配权完全移交到预算单位掌握管理下，财政部门无法及时、准确地了解资金实际运行情况，缺乏资金使用情况的反馈渠道，往往只能从预算单位上报的年终决算中才能了解到资金的安排情况，容易逃避财政检查监督，削弱了预算约束性。另外，部分单位还存在着会计信息不真实、不准确的现象，财务报表不能如实反映单位预算实际执行情况的问题，更使得财政检查监督预算执行职能形同虚设。 现代的国库支付管理，各单位根据预算批复，按预算级次层层上报用款计划，再由财政下达预算指标到基层预算单位，基层单位再根据有关规定及业务需要，在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金直接从集中支付专户支付

31、给收款人，每笔支出都处应在相预算指标控制之下，财政可随时掌握各项预算的实际支出进度。现代的国库支付管理制度，财政监督环节提前，提高了预算的约束力，为制定更加合理的部门预算提供准确资料。2 2、财政监督环节提前到支付环节，提高了预算的约束力。财政监督环节提前到支付环节，提高了预算的约束力。30（二）取得成效（二）取得成效 传统的国库支付管理，国库要一次将资金拨入单位银行账户，一方面形成财政资金结余多户头分散存放，各项支出的实际形成有一定的滞后期，财政总预算列报的支出并不反映财政资金的实际支出数，而且两者差距很大，财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运转状况，给财政预算编制等工作带来一定困

32、难，甚至造成资金的浪费；另一方面却造成国库资金不足，调度困难，而国家为支付大项财政开支，不得不靠发行国债等来弥补财政资金不足，增加了财政债务负担。 现代的国库支付管理，实现了单位用款计划与资金拨付相分离，使单位形成的结余体现为用款计划指标结余，而实际资金结余却在国库或国库集中支付专户。财政总预算支出和单位支出实际上是同时形成的，财政总预算支出能真实反映财政资金的实际支出数，有利于财政部门对财经形势做出及时、准确的判断。3 3、减轻了财政负担，提高了财政支付能力。减轻了财政负担，提高了财政支付能力。31（二）取得成效（二）取得成效u 一是国库集中支付制度的改革，要求财政支出的去向及支付方式必须建

33、立在法制的基础上。 在建立国库集中支付制度中，将制定相关财政、金融法规，以及在根本上使国库集中支付制度有章可循。财政资金的分配行为、管理权限及操作程序的每个环节有了严格的法定制度，就能促使财政管理行为更具有透明度、公开性和约束力，就能使得行政事业单位的财政监督与预算约束贯穿于财政收支活动的全过程，真正体现了依法治国、依法行政的要求。u 二是在具体的支付过程中，限定了财政资金的去向（使用用途），如社会保障资金、住房公积金、工会经费、提租补贴、工资支出等，使得财政资金专款专用。u 三是实际发生的支付行为，可以为了解财政资金的使用方向掌握第一手资料，为进一步修订、规范财政资金的使用管理办法奠定基础，

34、从而有效提高专项资金使用的严肃性。4 4、有力、有力推进推进了了依法行政依法行政，促进了，促进了依法理财。依法理财。32（三）存在问题（三）存在问题u在看到改革取得重大进展和显著成效的同时，也要清醒地认识到，目前还面临着很多亟待解决的问题：1 1、改革进展不平衡、改革进展不平衡。 有的区县（市）仅选择部分预算单位和一少部分财政资金实行国库集中收付制度改革，改革没有全面推开。 有的区县（市）落实指示打折扣，改革进展缓慢。 自自20012001年我国推行国库集中收付制度改革以来，年我国推行国库集中收付制度改革以来，各区县（市）严格各区县（市）严格按按照国务院照国务院、省、市、省、市统一部署，加强领

35、导，精心组织，扎实工作，不断扩大统一部署，加强领导，精心组织，扎实工作，不断扩大改革范围，逐步建立起新型预算执行管理运行机制，确立了国库集中收付改革范围，逐步建立起新型预算执行管理运行机制，确立了国库集中收付制度在财政财务管理中的核心地位。制度在财政财务管理中的核心地位。33（三）存在问题（三）存在问题2 2、改革方式不规范、改革方式不规范。 各区县（市）改革方式不统一，制约了财政国库管理体系的完善和新制度基础性作用的发挥。 如：个别区县（市）在公务卡制度改革方面等待观望，影响了改革的推广进度。 3 3、改革措施不到位、改革措施不到位。 个别区县（市） 没有按照规范化的业务流程实施，没有充分发

36、挥国库集中收付制度的优势。 个别区县（市）国库集中收付制度改革不到位科学化、精细化管理严重滞后，近几年接连发生几起财政资金安全案件，给我们留下了深刻教训深刻教训。 因此，各级财政部门必须从加强惩治和预防腐败体系建设、履行政府受托责任的高因此，各级财政部门必须从加强惩治和预防腐败体系建设、履行政府受托责任的高度，从构建公共财政体系框架的角度，进一步提高思想认识，切实增强责任感和紧迫感，度，从构建公共财政体系框架的角度，进一步提高思想认识，切实增强责任感和紧迫感，坚定不移地实现坚定不移地实现“横向到边，纵向到底横向到边，纵向到底”的改革目标。的改革目标。34三、打通三、打通三、打通三、打通“最后一

37、公里最后一公里最后一公里最后一公里”（一）顶层设计（一）顶层设计（一）顶层设计（一）顶层设计（二）全力推进（二）全力推进（二）全力推进（二）全力推进（三）展望未来（三）展望未来（三）展望未来（三）展望未来35（一）顶层设计（一）顶层设计 为贯彻为贯彻落实新修订的中华人民共和国预算法关于落实新修订的中华人民共和国预算法关于“国家实行国家实行国库集中收缴和集中支付制度国库集中收缴和集中支付制度, ,对政府全部收入和支出实行国库集中收对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理付管理”等有关规定，等有关规定，进一步深化国库集中支付制度改革，促进现代进一步深化国库集中支付制度改革，促进现代财政制度建设，财

38、政制度建设，财政部于财政部于20142014年年1010月制定下发了月制定下发了关于关于乡镇国库集中乡镇国库集中支付制度改革支付制度改革的的指导意见指导意见（财库（财库20141772014177号）号）1 1、准确把握改革总体要求、准确把握改革总体要求u目标和任务目标和任务具备条件的乡镇应在2015年底前实施国库集中支付制度改革，将所有财政资金纳入国库单一账户体系管理，规范财政资金支付行为，促进财政资金运行安全、高效、透明。暂不具备条件的乡镇应积极创造条件，尽快实施改革。36（一）顶层设计（一）顶层设计 u基本原则。基本原则。积极稳妥。积极稳妥。推行乡镇国库集中支付制度改革涉及面广、政策性强

39、、工作难度大，各地既要积极主动、努力推进，又要统筹规划、稳步实施，确保改革取得预期效果。因地制宜。因地制宜。各乡镇社会经济发展水平和财政管理体制有一定差异，不宜采取“一刀切”模式，应在衡量客观条件基础上，因地制宜确定改革模式和操作办法。权限不变。权限不变。改革应在现行的乡镇财政预算管理框架内实施，不改变预算管理权、资金所有权、资金使用权和会计核算权。成本最小。成本最小。贯彻厉行节约要求，在不影响改革成效的前提下尽量降低改革成本。在信息系统部署方面，应结合国库集中支付电子化管理开展有关工作，避免系统重复建设和资源浪费。37（一）顶层设计（一）顶层设计 2 2、分类推进乡镇国库集中支付制度改革分类

40、推进乡镇国库集中支付制度改革。u乡镇国库集中支付制度改革应充分考虑乡级金库设置情况、乡镇财政管理体制、财政乡镇国库集中支付制度改革应充分考虑乡级金库设置情况、乡镇财政管理体制、财政收支规模、实际管理需要等因素，主要按以下两类模式分类推进。收支规模、实际管理需要等因素，主要按以下两类模式分类推进。l 乡镇视同县级预算单位实施改革乡镇视同县级预算单位实施改革未设置乡级金库，或已实施乡财县管的乡镇，可将乡镇视同县级预算单位实施国未设置乡级金库，或已实施乡财县管的乡镇，可将乡镇视同县级预算单位实施国库集中支付制度改革。乡镇财政可设置的账户包括：库集中支付制度改革。乡镇财政可设置的账户包括： 乡镇零余额

41、账户。由乡镇财政所（局、办）按照县级财政部门要求在代理银行开设，用于财政授权支付，并与县级国库单一账户清算，做到日终零余额管理。实行财政直接支付的乡镇财政资金，通过县级财政零余额账户办理。乡镇代管资金财政专户。由乡镇财政所（局、办）根据管理需要在银行业金融机构开设，用于管理核算由乡镇财政代管的预算单位资金、村级资金、保证金等。1个乡镇只能开设1个代管资金财政专户，对不同性质代管资金实行分账核算。 乡镇财政资金应直接支付到商品和服务供应者或补助对象，禁止违规将财政资金从乡镇零余额账户或县级财政零余额账户支付到乡镇实有资金账户。38（一）顶层设计（一）顶层设计 l乡镇按一级财政实施改革乡镇按一级财

42、政实施改革 已设置独立金库，或财政收支规模较大、具备国库集中支付管理条件的乡镇，可已设置独立金库，或财政收支规模较大、具备国库集中支付管理条件的乡镇，可建立完整的乡镇国库单一账户体系，按一级财政实施国库集中支付制度改革。建立完整的乡镇国库单一账户体系，按一级财政实施国库集中支付制度改革。 乡镇国库单一账户或国库集中支付清算账户。用于记录、核算和反映按照现行财政管理体制，由乡级财政管理的各项财政收入和支出，并与乡镇财政部门或预算单位在代理银行开设的零余额账户进行清算。其中，乡镇国库单一账户是乡镇财政所（局、办）在人民银行开设的国库存款账户；乡镇国库集中支付清算账户是乡镇财政所（局、办）在具备清算

43、条件的银行业金融机构开设的结算账户。乡镇财政所（局、办）可从现有乡镇财政专户中选择1个账户作为乡镇国库集中支付清算账户。 乡镇财政零余额账户。由乡镇财政所（局、办）在代理银行开设，用于财政直接支付，并与乡镇国库单一账户或国库集中支付清算账户清算，做到日终零余额管理。39（一）顶层设计（一）顶层设计 乡镇预算单位零余额账户。由乡镇预算单位按照乡镇财政部门要求在代理银行开设，用于财政授权支付，并与乡镇国库单一账户或国库集中支付清算账户清算，做到日终零余额管理。乡镇代管资金财政专户。由乡镇财政所（局、办）根据管理需要在银行业金融机构开设，用于管理核算由乡镇财政代管的预算单位资金、村级资金、保证金等。

44、1个乡镇只能开设1个代管资金财政专户，对不同性质代管资金实行分账核算。乡镇财政资金应直接支付到商品和服务供应者或补助对象，禁止违规将财政资金从乡镇财政零余额账户或乡镇预算单位零余额账户支付到乡镇实有资金账户。 说明：因我市乡镇一级尚未设置独立金库，故统一采用第一种模式，即“乡镇视同县级预算单位实施改革。40（一）顶层设计（一）顶层设计 3 3、大力推广乡镇公务卡大力推广乡镇公务卡制度改革制度改革。u乡镇应大力推广公务卡制度改革，根据实际情况为有用卡需要的公职人员办理公务卡，乡镇应大力推广公务卡制度改革，根据实际情况为有用卡需要的公职人员办理公务卡，在公务支出中逐步以公务卡支付替代现金支付。在公

45、务支出中逐步以公务卡支付替代现金支付。l 条件成熟的乡镇要实施公务卡强制结算目录制度，对目录规定的项目严格使用公务卡或转账结算，切实减少现金提取和使用。地方财政部门应积极协调当地银联分公司和银行业金融机构，加大乡镇POS机具布设力度，不断完善公务卡受理环境。4 4、统筹推进信息系统建设统筹推进信息系统建设。u省级财政部门应加大统筹协调力度，结合推行国库集中支付电子化管理，统一规划并省级财政部门应加大统筹协调力度，结合推行国库集中支付电子化管理，统一规划并指导县乡国库集中支付制度改革有关信息系统建设。指导县乡国库集中支付制度改革有关信息系统建设。l乡镇财政部门原则上共享使用上级财政国库集中支付管

46、理信息系统。按一级财政实施国库集中支付制度改革的乡镇，确有管理需要且系统建设资金、信息技术人才等条件具备的，可单独部署国库集中支付管理信息系统。应加强乡镇财政信息技术人才配备和信息化业务培训，强化软硬件基础设施建设，切实提高乡镇财政信息化水平。41（一）顶层设计（一）顶层设计 5 5、积极采取有效保障措施。、积极采取有效保障措施。u 加强组织领导加强组织领导 各地财政部门应高度重视乡镇国库集中支付制度改革工作，建立财政部门一把手负总责、分管领导具体负责，国库处（科、股）牵头、相关处（科、股）共同参与的工作责任机制。制定适合本地情况的乡镇国库集中支付制度改革实施方案及配套文件，按改革时间表和路线

47、图落实好相关工作。u规范预算编制管理规范预算编制管理 乡镇财政部门应在县级财政部门的指导下，结合国库集中支付制度改革相关要求，进一步规范和细化预算编制，不断提升预算编制的科学性和准确性。42（一）顶层设计（一）顶层设计 u夯实总预算会计基础工作夯实总预算会计基础工作 切实加强乡镇总预算会计管理基础工作，健全岗位设置和人员配备，形成有效的内部制衡机制。乡镇财政部门代理预算单位记账的，应将预算单位会计账与总预算会计账分设。u规范代理银行管理规范代理银行管理 各地应结合本地银行业金融机构设置和服务情况，制定公开、公平的乡镇国库集中支付代理银行选择办法，与代理银行签订规范的委托代理协议，全面、清晰界定

48、双方的权利和义务。u加强改革指导与督查加强改革指导与督查 省级财政部门应加强辖区内乡镇国库集中支付制度改革督查，及时发现并解决改革推进过程中遇到的问题。各省级财政部门应于2014年12月30日前将本省乡镇国库集中支付制度改革实施方案报财政部（国库司）备案。43（二）全力推进（二）全力推进 1 1、统一认识，取得支持。、统一认识，取得支持。u乡镇国库集中支付改革是建立高效公共财政体系的重要内容，意义十分重大。 推行乡镇财政国库集中支付进一步深化国库集中支付制度改革，能有效提高政府宏观调控能力；同时也是是源头预防和遏制腐败的有效途径和强化乡镇财政资金监管的重要手段。 目前，我市乡镇国库集中支付改革

49、虽取得了一定成绩，但还存在认识不到位、乡镇财政预算编制不合理、财务会计力量不足、监督力度不够等问题。 各级各部门应充分重视乡镇国库集中支付改革，进一步加强组织领导加大宣传力度，合理编制乡镇财政预算，并加强业务培训，充实乡镇财会力量，同时强化对乡镇国库集中支付的监督，从而保证乡镇国库集中支付改革的顺利实施。 44（二）全力推进（二）全力推进 2 2、凝心聚力，攻坚克难。、凝心聚力，攻坚克难。u贯彻落实新修订的中华人民共和国预算法，打通乡镇国库集中支付改贯彻落实新修订的中华人民共和国预算法，打通乡镇国库集中支付改革最后一公里。革最后一公里。 2015年2017年，我市财政国库工作要点反复提出，要求

50、各区县市打通乡镇财政国库集中支付“最后一公里”。高新区、大通湖区于2014年前已全面完成，南县于2015年完成第二次转型，赫山区于2016年全面完成改革，目前资阳区也已改革到位。沅江、安化、桃江3个省直管县也已于2016年全面启动乡镇财政国库集中支付制度改革试点，目前分别完成2个（共12个）、3个（24个）、2个（15个），打通最后一公里的任务依然较重。u下阶段工作： 深入宣传动员，积极营造制度改革工作良好氛围。 强化组织领导，着力抓好制度改革工作体系构建。 突出工作重点，全面保障制度改革工作有序推进。 45（二）全力推进（二）全力推进 3 3、不留空白，消除死角。、不留空白，消除死角。u根据

51、国库集中支付改革的要求，将乡镇政府及站办（所）所有财政性资金根据国库集中支付改革的要求，将乡镇政府及站办（所）所有财政性资金纳入改革的范围纳入改革的范围。l撤销各乡镇在银行开设的所有实有资金账户。撤销各乡镇在银行开设的所有实有资金账户。这是确保这是确保“两个安全两个安全”的前提。的前提。 两个安全：财政性资金安全和财政干部政治生命安全。两个安全：财政性资金安全和财政干部政治生命安全。 改革后，乡镇原实有资金账户全部予以撤销，账面结余的一般公共预算资金、政府性基金、国有资本经营预算资金余额全部解缴国库。 开设开设“ 乡镇代管资金财政专户乡镇代管资金财政专户”。由乡镇财政所根据管理需要在银行业金融

52、由乡镇财政所根据管理需要在银行业金融机构开设，用于管理核算由乡镇财政代管的预算单位资金、村级资金、保证金等。机构开设，用于管理核算由乡镇财政代管的预算单位资金、村级资金、保证金等。 将乡镇原实有资金账户中属于由乡镇财政代管的预算单位资金、村级资金、保证金等一次性转入新开设的“ 乡镇代管资金财政专户”。 1 1个乡镇只能开设个乡镇只能开设1 1个代管资金财政专户，对不同性质代管资金实行分账核算。个代管资金财政专户，对不同性质代管资金实行分账核算。 46（二）全力推进（二）全力推进 4 4、优化流程，强化核算。、优化流程，强化核算。u改革的终极目标是方便、快捷、安全、高效改革的终极目标是方便、快捷

53、、安全、高效。l原会计集中核算中心向集中支付转型。原会计集中核算中心向集中支付转型。这是确保这是确保“依法行政依法行政”的基础。的基础。 认真执行会计法，还管理权、核算权于会计核算主体（乡镇财政所）。 l按照不相容岗位相分离的原则，合理设置工作岗位。按照不相容岗位相分离的原则，合理设置工作岗位。这是确保这是确保“内控有效内控有效”的的关键。关键。 现行国库集中支付体系历经十多年的改革实践，已较为完善。就当前我市情况看，乡镇财政所一般应设立“出纳、会计、财务主管”三个不同会计岗位。分别承担本单位在国库集中支付系统中的“录入、初审、复审(发送)”三个角色。 区县（市）财政部门一般应按先“部门预算管

54、理股室”，后“国库股”审核的程序进行， “部门预算管理股室”、“国库股”也应分别设立初审和复审。 乡镇财政实行国库集中支付改革后，乡镇财政管理机构（乡财局）履行对乡镇财乡镇财政实行国库集中支付改革后，乡镇财政管理机构（乡财局）履行对乡镇财政的部门预算管理职能。政的部门预算管理职能。 47（二）全力推进（二）全力推进 4 4、优化流程，强化核算。、优化流程，强化核算。u积极探索乡镇财政实行国库集中支付改革后，有关会计核算问题。积极探索乡镇财政实行国库集中支付改革后，有关会计核算问题。 在国家尚未出台新的政策制度之前，暂统一按以下方法进行。l 乡镇财政所的总会计适用财政总预算会计制度（财库【201

55、5】192号） 有关会计科目的设置及核算内容严格按制度规定执行。 结合乡镇实际：统一在资产类科目结合乡镇实际：统一在资产类科目“10361036其他应收款其他应收款”下增设下增设“103601103601财政应返还财政应返还额度额度- -预算资金预算资金”“”“103602103602财政应返还额度财政应返还额度- -财政专户管理资金财政专户管理资金”两个明细科目，用于核两个明细科目，用于核算乡镇历年结转结余资金余额。算乡镇历年结转结余资金余额。l 乡镇财政的国库集中支付业务，参照行政单位会计制度（财库【2013】218号） 执行。 益阳市财政局关于调整财政授权支付等有关业务会计处理事项的通知

56、（益财库 【2016】14号），通过此文件较好地解决了授权支付额度入账、调账、恢复及商业银行未能提供有效会计凭证，导致“零余额账户用款额度”、“财政应返还额度”等科目的核算缺乏有效会计凭证支撑等问题。 48（二）全力推进（二）全力推进 结合市本级行政单位当前所采用的核算方法，统一明确：结合市本级行政单位当前所采用的核算方法，统一明确： 乡镇发生支出业务，无论是乡镇发生支出业务，无论是“财政直接支付财政直接支付”还是还是“财政授权支付财政授权支付”方式，均按实方式，均按实际支出数并根据不同资金性质分别借记际支出数并根据不同资金性质分别借记“一般公共预算本级支出一般公共预算本级支出”“”“政府性基

57、金预算本政府性基金预算本级支出级支出”“”“国有经营资本预算本级支出国有经营资本预算本级支出”“”“财政专户管理资金支出财政专户管理资金支出”科目，贷记科目，贷记“补助补助收入收入”科目。科目。l关于当年批准预算指标和追加调整预算指标的账务处理 现行现行财政总预算会计制度财政总预算会计制度、行政单位会计制度行政单位会计制度、事业单位会计制度事业单位会计制度（财会（财会【20122012】2222号）均未作出核算要求，其业务流程实际已经通过国库集中支付系统号）均未作出核算要求，其业务流程实际已经通过国库集中支付系统进行全面核算。故我们认为乡镇实行国库集中支付后，也应遵循上位法的原则，对这部进行全

58、面核算。故我们认为乡镇实行国库集中支付后，也应遵循上位法的原则，对这部分内容暂不作核算。分内容暂不作核算。l年末收支对账的会计账务处理 年末，乡镇财政根据当年财政部门批复下达本单位的预算总指标数与实际支出数的年末，乡镇财政根据当年财政部门批复下达本单位的预算总指标数与实际支出数的差额（以国库股出具的差额（以国库股出具的 年年 （资金性质）财政收支拨款结算表（资金性质）财政收支拨款结算表为会计原始凭为会计原始凭证），借记证），借记“其他应收款其他应收款- -财政应返还额度财政应返还额度- -（预算资金或财政专户管理资金）（预算资金或财政专户管理资金）”, ,贷记贷记“补助收入补助收入”科目。科目

59、。 49（三）展望未来（三）展望未来 1 1、打造升级版。、打造升级版。u近年来，随着国库集中支付工作量的成倍增加，财政、人行、预算单位和近年来，随着国库集中支付工作量的成倍增加，财政、人行、预算单位和代理银行的业务人员手工签章、逐笔打印、往返跑单，耗费大量人力、财力，代理银行的业务人员手工签章、逐笔打印、往返跑单，耗费大量人力、财力，且效率低下，容易出错，传统的国库集中支付模式已难以适应形势发展的需且效率低下，容易出错，传统的国库集中支付模式已难以适应形势发展的需求。求。l 为深化国库管理制度改革，构建功能完善、安全高效的现代国库管理制度，2014年我市被湖南省财政厅、人民银行长沙市中心支行

60、确定为国库集中支付电子化管理改革试点市。l 两年来，在市委、市政府的正确领导和上级业务部门的大力帮助和指导下，我市按照“总体部署、分步实施”的原则，全面推行了支付电子化管理改革工作。截至2015年底,市本级241家预算单位已全面完成国库集中支付电子化管理改革，真正实现了从“跑银行”到“点鼠标”的根本性变革。50（三）展望未来（三）展望未来 2 2、走向电子化。、走向电子化。u支付电子化管理，是以信息安全为基础，以电子凭证为业务办理依据，覆支付电子化管理，是以信息安全为基础，以电子凭证为业务办理依据，覆盖所有财政资金，贯通财政、预算单位、代理银行、人民银行，构建链条完盖所有财政资金，贯通财政、预

61、算单位、代理银行、人民银行，构建链条完整、操作规范、安全可控、高效便捷的整、操作规范、安全可控、高效便捷的“无纸化无纸化”资金支付体系。资金支付体系。 这一体系涉及观念理念更新、业务管理协调和工程技术实现，实施工作千头万绪，是一项复杂的系统工程。l原则：原则： 坚持国库集中支付制度框架不变 严格遵循有关业务规范和技术标准 总体规划、分步实施51 （三）展望未来三）展望未来领导小组领导小组领导小组领导小组业务工作组业务工作组技术工作组技术工作组财政财政人行人行代理行代理行财政财政中科江南中科江南用友用友吉大正元吉大正元佳鹰佳鹰组织领导组织领导（三）展望未来（三）展望未来模式部署模式部署53 （三

62、）展望未来（三）展望未来制度建设制度建设益阳市本级国库集中支付电子化管理业务暂行办法益阳市本级国库集中支付电子化管理试点工作方案 益阳市本级国库集中支付电子化管理实施方案 益阳市本级国库集中支付业务电子化管理业务应急预案 益阳市本级国库集中支付业务电子化管理电子印章管理办法 益阳市本级国库集中支付业务电子化管理电子凭证库备份管理办法财政与人民银行国库集中支付电子化管理业务办理协议益阳市本级国库集中支付电子化管理业务操作规范财政与代理银行国库集中支付电子化管理业务委托代理协议54 （三）展望未来三）展望未来 落实责任落实责任 为了按时完成试点任务，确保按时上线，我们制定了工作安排为了按时完成试点

63、任务，确保按时上线，我们制定了工作安排表，采取倒逼的办法，将工作量分解到了每一天，并落实到了每一表，采取倒逼的办法，将工作量分解到了每一天，并落实到了每一个人，同时安排专人进行督促，一天一调度，确保了改革工作的有个人，同时安排专人进行督促，一天一调度，确保了改革工作的有序推进。序推进。55（三）展望未来三）展望未来 u 20142014年年1010月月1616日，在我市财政直接支付电子化管理上线后的第日，在我市财政直接支付电子化管理上线后的第3 3天，迎来了财政部国库天，迎来了财政部国库司副主任郭方明、信息处处长刘文卿，省财政厅国库管理局局长陈其辉、支付处副处长司副主任郭方明、信息处处长刘文卿，省财政厅国库管理局局长陈其辉、支付处副处长石凌凡对我市国库集中支付电子化管理试点情况的视察。石凌凡对我市国库集中支付电子化管理试点情况的视察。 此后，广东省财政厅、人民银行、工商银行、农业银行，佛山市财政局、人民银行、工商银行、农业银行，长沙市财政局、怀化市财政局、娄底市财政局、岳阳市财政局、湘潭市财政局、衡阳市财政局、郴州市财政局、常德市财政局、澧县财政局、宁乡县财政局、平江县财政局、张家界市财政局等多家单位来我局学习交流。我市区县（市）级也已逐步开启支付电子化进程。汇报完毕