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1、CompanyLOGO 公共管制学公共管制学主讲：唐桂娟主讲：唐桂娟上海财经大学公共经济与管理学院 激励性管制的目的激励性管制的目的： 管制者与被管制者之间的信息不对称管制者与被管制者之间的信息不对称2 2 激励性管制的主要内容激励性管制的主要内容以美国的投资回报率价格管制模型为例：以美国的投资回报率价格管制模型为例： R(pq)=C+S(RB) 以追求利润最大化的企业掌握着企业生产成以追求利润最大化的企业掌握着企业生产成本、技术水平等方面的信息优势，其必然会隐瞒本、技术水平等方面的信息优势，其必然会隐瞒自己的实际成本，高报自己的成本，企图太高政自己的实际成本，高报自己的成本，企图太高政府对价
2、格上限的规定，从而产生逆向选择问题。府对价格上限的规定，从而产生逆向选择问题。3 几种具体的激励性管制政策几种具体的激励性管制政策 特许投标制度特许投标制度 区域间比较竞争区域间比较竞争 社会契约制度社会契约制度6.3 放松管制放松管制1 1 放松管制的含义放松管制的含义两个层面的含义两个层面的含义 一是完全撤消对被管制一是完全撤消对被管制 产业的各种价格、进入、产业的各种价格、进入、 投资、服务等各方面的投资、服务等各方面的 限制，使企业处于完全限制，使企业处于完全自由的竞争状态。自由的竞争状态。二是部分的取消管制，即有些方面二是部分的取消管制，即有些方面的限制性规定被取消，有些规定继的限制
3、性规定被取消，有些规定继续保留；或者，原来较为严格、繁续保留；或者，原来较为严格、繁琐、苛刻的规则条款变得较为宽松、琐、苛刻的规则条款变得较为宽松、开明，如在进入管制中由原来的审开明，如在进入管制中由原来的审批制改为备案制。批制改为备案制。2 放松放松管制的理论基础管制的理论基础三大理论三大理论俘获理论俘获理论X-无效率无效率自然垄断属性的变异自然垄断属性的变异 管制通常是产业自己设计出来的，管制的设计和实施主管制通常是产业自己设计出来的，管制的设计和实施主要是为了受管制产业的利益服务的。换言之，管制是被受管要是为了受管制产业的利益服务的。换言之，管制是被受管制企业制企业所所俘获的政府为前者的
4、非公共利益而实施的，而不是俘获的政府为前者的非公共利益而实施的，而不是为了社会的福利为了社会的福利最大化。因此，俘获理论开始对管制进行了最大化。因此，俘获理论开始对管制进行了质疑。质疑。俘获理论俘获理论X-低效率理论低效率理论 哈维哈维-莱本斯坦的莱本斯坦的X-无效率理论认为，在很大程度上企业无效率理论认为，在很大程度上企业的管理效率取决于企业经济活动的外部环境。当市场给予企的管理效率取决于企业经济活动的外部环境。当市场给予企业的竞争压力时，企业的管理效率就会提高效率（否则就会业的竞争压力时，企业的管理效率就会提高效率（否则就会被淘汰）。如果企业处于垄断环境中，即使没有市场的外部被淘汰）。如果
5、企业处于垄断环境中，即使没有市场的外部压力时，也会导致内部组织的无效率，人浮于事、机构臃肿，压力时，也会导致内部组织的无效率，人浮于事、机构臃肿，效率低下等，即为效率低下等，即为X-低效率。因此，该理论认为，政府需要低效率。因此，该理论认为，政府需要进行对被管制进行放松管制，引入竞争机制，促进企业效率进行对被管制进行放松管制，引入竞争机制，促进企业效率提高。提高。自然垄断属性的变异自然垄断属性的变异 在经济环境不断变化的情况下，经济学家们逐渐发现在经济环境不断变化的情况下，经济学家们逐渐发现许多产业的基本属性正在发生着转变。许多以前被认为是许多产业的基本属性正在发生着转变。许多以前被认为是具有
6、自然垄断属性的产业，已不再具有其自然垄断的产业具有自然垄断属性的产业，已不再具有其自然垄断的产业性质。并且认为可以将原来的自然垄断产业细分，将其中性质。并且认为可以将原来的自然垄断产业细分，将其中的具有可竞争性的业务分离出来，引入竞争机制。造成这的具有可竞争性的业务分离出来，引入竞争机制。造成这一结果的原因主要有技术进步、需求规模等方面。一结果的原因主要有技术进步、需求规模等方面。 首先技术的不断进步促进了某些产业自然垄断属性趋于弱化。首先技术的不断进步促进了某些产业自然垄断属性趋于弱化。技术的进步使得原来巨大的固定资产投资大幅度的降低，使其不再技术的进步使得原来巨大的固定资产投资大幅度的降低
7、，使其不再成为其他竞争性企业进入的障碍；且由于技术进步使得许多产业的成为其他竞争性企业进入的障碍；且由于技术进步使得许多产业的业务能够分割出来，其网络传输的基础设施建设和提供服务是可以业务能够分割出来，其网络传输的基础设施建设和提供服务是可以被分离开来的；技术的发展也使得各网络间的互联互通成为可能，被分离开来的；技术的发展也使得各网络间的互联互通成为可能，最终众多企业可以在同一市场中展开竞争。所以使得产业的自然垄最终众多企业可以在同一市场中展开竞争。所以使得产业的自然垄断属性趋于弱化。断属性趋于弱化。 自然垄断属性变化导致放松管制的原因之一自然垄断属性变化导致放松管制的原因之一自然垄断属性变化
8、导致放松管制的原因之二自然垄断属性变化导致放松管制的原因之二 需求规模的不断扩大是众多产业自然垄断属性弱化的需求规模的不断扩大是众多产业自然垄断属性弱化的另一重要原因。产业组织理论认为，决定某产业进入障碍另一重要原因。产业组织理论认为，决定某产业进入障碍的主要因素之一是需求成长率。当市场规模迅速扩大时，的主要因素之一是需求成长率。当市场规模迅速扩大时，大多数进入障碍可以被克服。随着需求规模的扩大，原本大多数进入障碍可以被克服。随着需求规模的扩大，原本只能由一家企业生产的产业，最终两家以上的企业能够进只能由一家企业生产的产业，最终两家以上的企业能够进行生产。当今随着经济全球化步伐的加快，各企业所
9、面对行生产。当今随着经济全球化步伐的加快，各企业所面对的市场不再是国内的市场而已，而是全世界的大市场。因的市场不再是国内的市场而已，而是全世界的大市场。因此，许多行业的自然垄断属性也就会不再那么突出，转而此，许多行业的自然垄断属性也就会不再那么突出，转而可以允许更多的企业在世界范围内进行竞争。可以允许更多的企业在世界范围内进行竞争。 3 放松管制的具体成因分析放松管制的具体成因分析 第一，政府管制的膨胀引发了第一，政府管制的膨胀引发了“搭便车搭便车”行为与行为与“寻租行为寻租行为”的泛滥，而寻租行为又进一步推动了政府管制的泛滥，而寻租行为又进一步推动了政府管制的加强。无论是公共选择理论还是俘获
10、理论都一致认为，的加强。无论是公共选择理论还是俘获理论都一致认为，政府是由具有经济理性的个体组成，他们都追求个体的效政府是由具有经济理性的个体组成，他们都追求个体的效用最大化。在管制过程中，由于理性人在起主要作用，各用最大化。在管制过程中，由于理性人在起主要作用，各有各自的利益，当一部分人在管制中占有主导，那么他们有各自的利益，当一部分人在管制中占有主导，那么他们就会通过管制来获益，从理论上讲这与社会福利最大化是就会通过管制来获益，从理论上讲这与社会福利最大化是不一致的。不一致的。 中国经济学家胡和立和万安培分别计算了中国不同中国经济学家胡和立和万安培分别计算了中国不同年份的租金总额，他们的计
11、算结果令人震惊，数值比土耳年份的租金总额，他们的计算结果令人震惊，数值比土耳其、印度高得多。据他们计算，我国租金总额占国民生产其、印度高得多。据他们计算，我国租金总额占国民生产总值比例总值比例1987年约为年约为20 ，1988年约为年约为30，1992年约为年约为32。这意味着全国人民一年生产出来的物质财富中有三。这意味着全国人民一年生产出来的物质财富中有三分之一都变成了寻租者和贪官的收入。寻租行为增加了寻分之一都变成了寻租者和贪官的收入。寻租行为增加了寻租者的个人收益，使得社会的净收益受损，使公众的利益租者的个人收益，使得社会的净收益受损，使公众的利益受损，从而损害了经济发展的动力的结构，
12、阻碍了社会经受损，从而损害了经济发展的动力的结构，阻碍了社会经济的发展。济的发展。 第二，政府管制需要成本，大量的管制成本加重了政第二，政府管制需要成本，大量的管制成本加重了政府财政负担。（下图表明）府财政负担。（下图表明）案例一：美国电信业的放松管制案例一：美国电信业的放松管制电信业概述电信业概述 电信行业可以分为两类，电信制造业和电信服务业，电信行业可以分为两类，电信制造业和电信服务业，我们通常讲的电信业就是指的是电信服务业。电信服务业我们通常讲的电信业就是指的是电信服务业。电信服务业是指通过建设电信网络，利用有线电、无线电等电磁系统是指通过建设电信网络，利用有线电、无线电等电磁系统来传播
13、声音、数据、符号、图象等信息，提供市内电话、来传播声音、数据、符号、图象等信息，提供市内电话、长途电话、移动电话以及相应的增值业务等服务的行业。长途电话、移动电话以及相应的增值业务等服务的行业。 现阶段电信业的基本特征是用户之间不直接两两相连，而现阶段电信业的基本特征是用户之间不直接两两相连，而是通过在一个区域建立一个拥有交换机的电信局，用户都与这是通过在一个区域建立一个拥有交换机的电信局，用户都与这个电信局相连，而一个国家往往要建立很多的交换中心，再把个电信局相连，而一个国家往往要建立很多的交换中心，再把这些交换中心连接起来，那么通过众多的交换中心以及众多的这些交换中心连接起来，那么通过众多
14、的交换中心以及众多的客户之间的联系就形成了电信网络。这种情况下，电信服务就客户之间的联系就形成了电信网络。这种情况下，电信服务就分为了两个层次，一个是底层的电信的物理网络，包括本地网、分为了两个层次，一个是底层的电信的物理网络，包括本地网、国内长途网、移动网以及国际长途网；另一个是覆着在这个网国内长途网、移动网以及国际长途网；另一个是覆着在这个网络上的各种电信服务业务。络上的各种电信服务业务。 从上述的电信业的简介得知，从第一个层次来看，要从上述的电信业的简介得知，从第一个层次来看，要建立一个电信网络有着很多的沉没成本，更为重要的是网建立一个电信网络有着很多的沉没成本，更为重要的是网络的建立具
15、有很大的成本劣加性，在一个络的建立具有很大的成本劣加性，在一个网络能保证通信网络能保证通信的情况下，多一个网络只是白白地增加成本，因此，人们的情况下，多一个网络只是白白地增加成本，因此，人们传统的认为电信业应该管制指的是针对电信业的第一层次传统的认为电信业应该管制指的是针对电信业的第一层次而言。但是对于电信业的第二个层次而言即附加的服务是而言。但是对于电信业的第二个层次而言即附加的服务是可以进行竞争的。可以进行竞争的。美国电信业的放松管制过程美国电信业的放松管制过程 .美国的电信服务最初是由贝尔公司垄断提供的，而美国的电信服务最初是由贝尔公司垄断提供的，而这种垄断完全是企业的垄断，这就决定了美
16、国电信业的管制这种垄断完全是企业的垄断，这就决定了美国电信业的管制格局无法象欧洲那样由一个政府部门进行控制，企业的私有格局无法象欧洲那样由一个政府部门进行控制，企业的私有性决定了美国电信业发展初期管制的复杂性。美国的电话业性决定了美国电信业发展初期管制的复杂性。美国的电话业务最早出现在务最早出现在1877年，贝尔公司于年，贝尔公司于1985年成立了长途子公司年成立了长途子公司AT&T。并且依靠垄断手段不断扩大规模，到。并且依靠垄断手段不断扩大规模，到1930年时，年时， AT&T已经占有了已经占有了79%的市场份额，当时的管制机构的市场份额，当时的管制机构FCC（联邦通讯委员会）仅管制（联邦通
17、讯委员会）仅管制AT&T的电信服务和电信设备两的电信服务和电信设备两大业务中的电信服务，大业务中的电信服务， AT&T成为电信市场上绝对垄断者。成为电信市场上绝对垄断者。 .随着科学技术的进步，尤其是微波技术的引入，美随着科学技术的进步，尤其是微波技术的引入，美国长途电话市场得以引入竞争，国长途电话市场得以引入竞争，1974年，美国司法部认定年，美国司法部认定AT&T在长途电话市场上实施垄断，以在长途电话市场上实施垄断，以“最终修订案最终修订案”裁裁定将定将AT&T分拆。分拆。 .AT&T分拆以后，美国电信业市场结构继续发生着分拆以后，美国电信业市场结构继续发生着转变，技术的继续进步使得电信业
18、的垄断属性逐渐丧失，转变，技术的继续进步使得电信业的垄断属性逐渐丧失，电信业的自然属性已经逐步丧失并且向竞争性市场结构转电信业的自然属性已经逐步丧失并且向竞争性市场结构转变。特别是以互联网为代表的新经济的迅速崛起加速了其变。特别是以互联网为代表的新经济的迅速崛起加速了其转变的步伐，对传统的电信管制框架提出了严峻的挑战。转变的步伐，对传统的电信管制框架提出了严峻的挑战。 年年 份份解除管制的法案解除管制的法案1971专用公共载体判决专用公共载体判决1972国内卫星开放空间政策国内卫星开放空间政策1977航空货运解除管制法航空货运解除管制法1978航空路线解除管制法航空路线解除管制法 天然气政策法
19、天然气政策法1979卫星地面站解除管制法卫星地面站解除管制法1980汽车运输改革法汽车运输改革法普通货物运输法普通货物运输法储蓄机构解除管制和货币控制法储蓄机构解除管制和货币控制法国际航空运输竞争法国际航空运输竞争法有线电视解除管制法有线电视解除管制法年年 份份解除管制的法案解除管制的法案1981解除原油和精炼食油产品控制解除原油和精炼食油产品控制解除无线电管制解除无线电管制1982公交管制改革法公交管制改革法1984AT&T解决方案解决方案有线电视解除管制法有线电视解除管制法1987联合铁路公司出售联合铁路公司出售取消公平教条取消公平教条1988关于天然气和电力的建议原则关于天然气和电力的建
20、议原则关于最高限价的建议原则关于最高限价的建议原则1989天然气源头价格解除管制法天然气源头价格解除管制法案例二：出租车行业放松管制案例二：出租车行业放松管制 印第安纳波利斯印第安纳波利斯(以下简称印市以下简称印市)是美国印第安纳州首府。如同其他美是美国印第安纳州首府。如同其他美国大型城市，印市出租车的牌照数量国大型城市，印市出租车的牌照数量和费率均受美国政府的严格管制。出和费率均受美国政府的严格管制。出租车行业的大门长期封闭，形成了一租车行业的大门长期封闭，形成了一个寡头垄断型市场。印市共有个寡头垄断型市场。印市共有392辆注辆注册出租车，规模排前册出租车，规模排前5名的名的5家公司拥家公司
21、拥有其中的有其中的326辆，而最大的一家公司拥辆，而最大的一家公司拥有有201辆。印市出租车仅提供电话约车辆。印市出租车仅提供电话约车和站点候客服务，没有在街道上的巡和站点候客服务，没有在街道上的巡游服务。游服务。 印市出租车的服务令当地市民极度不满。服务质量和费率是最受指印市出租车的服务令当地市民极度不满。服务质量和费率是最受指责的两个方面。消费者打电话叫车，出租车总是姗姗来迟，甚至不加理责的两个方面。消费者打电话叫车，出租车总是姗姗来迟，甚至不加理会。出租车的运费会。出租车的运费( (尤其是较长距离的运费尤其是较长距离的运费) )高于其他许多大城市。由于高于其他许多大城市。由于没有竞争压力
22、，出租车服务具有明显的选择性；低收入市民聚居的社区没有竞争压力，出租车服务具有明显的选择性；低收入市民聚居的社区和犯罪高发区的居民很难得到服务。和犯罪高发区的居民很难得到服务。 另一类非常需要出租车服务却常常叫不到车的消费者是残疾人。因另一类非常需要出租车服务却常常叫不到车的消费者是残疾人。因为服务类别受到管制，出租车公司没有动力购置承载轮椅的出租车，而为服务类别受到管制，出租车公司没有动力购置承载轮椅的出租车，而费率管制也使司机无激励提供额外服务，例如为残疾乘客搬运轮椅。因费率管制也使司机无激励提供额外服务，例如为残疾乘客搬运轮椅。因此，许多残疾人出行时不得不租用昂贵的救护车。然而，在美国，
23、低收此，许多残疾人出行时不得不租用昂贵的救护车。然而，在美国，低收入者和残障人士恰恰是最需要出租车服务的群体。入者和残障人士恰恰是最需要出租车服务的群体。 1991年，印市市长高德史密斯成立了一个名为年，印市市长高德史密斯成立了一个名为“管制管制调研委员会调研委员会”的机构，对印市的各种管制予以调查和研究，的机构，对印市的各种管制予以调查和研究，力图改革那些严重制约城市发展的不合理管制。力图改革那些严重制约城市发展的不合理管制。 管制调查委员会通过大量调查，了解了民众对出租车管制调查委员会通过大量调查，了解了民众对出租车行业的真实评价，建议市政府除保留一些与乘客安全有关的行业的真实评价，建议市
24、政府除保留一些与乘客安全有关的措施外，取消一切不合理的管制，包括牌照数量管制和费率措施外，取消一切不合理的管制，包括牌照数量管制和费率管制。为了取得足够的政治和社会支持，委员会做了大量宣管制。为了取得足够的政治和社会支持，委员会做了大量宣传和沟通工作，使政界人士和民众认识到改革出租车管制的传和沟通工作，使政界人士和民众认识到改革出租车管制的必要性。令委员会意想不到的是，最支持放松管制改革的人必要性。令委员会意想不到的是，最支持放松管制改革的人是残障人士和少数族群，前者需要更多的出租车服务，后者是残障人士和少数族群，前者需要更多的出租车服务，后者希望出租车业提供更多的工作机会。希望出租车业提供更
25、多的工作机会。 1994年年5月，印市议会以月，印市议会以21票赞成、票赞成、7票反对通过了票反对通过了放松出租车业管制的方案。法案的首要内容是，取消数量放松出租车业管制的方案。法案的首要内容是，取消数量限制，规定入行标准。入行标准包括：司机和车辆须符合限制，规定入行标准。入行标准包括：司机和车辆须符合安全标准，司机须通过背景审查，有符合要求的责任保险安全标准，司机须通过背景审查，有符合要求的责任保险等。另须缴纳等。另须缴纳102美元申请费。美元申请费。 法案将最低费率管制改为最高费率管制，经营者可以法案将最低费率管制改为最高费率管制，经营者可以根据市场需求制定多元化价格。最高费率管制允许经营
26、者根据市场需求制定多元化价格。最高费率管制允许经营者在最高价之下进行价格竞争，同时，最高价格对消费者具在最高价之下进行价格竞争，同时，最高价格对消费者具有保护作用。法案同时允许出租车提供巡游服务。有保护作用。法案同时允许出租车提供巡游服务。 法案取消了原有的对出租车营运的不当限制。包括要法案取消了原有的对出租车营运的不当限制。包括要求司机佩戴指定的胸牌和帽子，规定出租车的座位数以及求司机佩戴指定的胸牌和帽子，规定出租车的座位数以及每个座位上坐几名乘客等。这些限制与服务质量没有直接每个座位上坐几名乘客等。这些限制与服务质量没有直接关系，取消了它们，可以降低执法成本，将节省的资源用关系，取消了它们
27、，可以降低执法成本，将节省的资源用于安全监管。于安全监管。放松管制结果放松管制结果 开放数量和费率管制仅仅开放数量和费率管制仅仅30天，出租车经营者的数量就增加了天，出租车经营者的数量就增加了50%，有几家出租车提供的费率已比改革前的政府定价低了有几家出租车提供的费率已比改革前的政府定价低了10%。无论新老出租车，。无论新老出租车，服务水平均有提高。乘客的候车时间缩短了，投诉也消失了。几乎在一夜之服务水平均有提高。乘客的候车时间缩短了，投诉也消失了。几乎在一夜之间，司机们扔掉了邋里邋遢的间，司机们扔掉了邋里邋遢的T恤衫，换上了整洁的衬衣，有的还戴上领结；恤衫，换上了整洁的衬衣，有的还戴上领结；
28、车辆变得清洁明亮，街道上的出租车多了起来。车辆变得清洁明亮，街道上的出租车多了起来。 开放管制两年后，根据印市官方统计，注册的出租车公司从放松管制开放管制两年后，根据印市官方统计，注册的出租车公司从放松管制前的前的26家增加到家增加到74家，出租车总计约家，出租车总计约500辆，大多数新公司都是只有辆，大多数新公司都是只有12辆辆车的小企业。其中，至少车的小企业。其中，至少40家公司由少数族群人士或妇女开办。随着大量小家公司由少数族群人士或妇女开办。随着大量小出租车公司的出现，两家派车合作社也相继设立。这些新成立的小公司大多出租车公司的出现，两家派车合作社也相继设立。这些新成立的小公司大多都加
29、入派车合作社，这样就提高了预约的服务效率。都加入派车合作社，这样就提高了预约的服务效率。v 出租车的平均费率比放松管制前下降了出租车的平均费率比放松管制前下降了7%7%，服务水平，服务水平得到提升。虽然出租车数量比数量管制期间增加了一倍，得到提升。虽然出租车数量比数量管制期间增加了一倍，但管理当局收到的投诉却减少许多。电话约车的平均等候但管理当局收到的投诉却减少许多。电话约车的平均等候时间从放松前的时间从放松前的4545分钟缩短为分钟缩短为2020分钟。此外，巡游服务也分钟。此外，巡游服务也给消费者带来了方便。给消费者带来了方便。v印市解除数量管制后，出租车和经营者的数量均有增印市解除数量管制后，出租车和经营者的数量均有增加加( (新经营者主要是小公司或个体业主新经营者主要是小公司或个体业主) )，但其出租车的安，但其出租车的安全和服务水平并未下降。这与印市保留了适当的标准官职全和服务水平并未下降。这与印市保留了适当的标准官职有很大关系。这也是该市与有很大关系。这也是该市与2020世纪世纪8080年代那些放松管制城年代那些放松管制城市的不同之处。市的不同之处。
