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1、城乡统筹综合改革城乡统筹综合改革 温州试验区办公室温州试验区办公室 市委农办（农业局）市委农办（农业局） 郑郑 少少 华华 城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹”系列讲座 一、温州城乡二元结构特征二、城乡统筹综合改革的核心三、温州城乡统筹综合改革的路径设计四、城乡统筹综合改革中若干关键性问题城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹序【名词解释】【名词解释】城乡二元结构：城乡二元结构：城市：以工业经济为主体所建立起的结构 农村：以农业经济为主体所建立起的结构城乡二元体制城乡二元体制：国家根据阶段性发展需要，对城市与农村 所采用不同的政策制度 统筹城乡发展：统筹城乡发展：通过统筹的办法，促进城乡协调、
2、和谐发 展。现阶段的统筹城乡发展政策是： 以工促农、以城带乡 城乡统筹综合改革：城乡统筹综合改革：根据统筹城乡发展的需求，改革障碍城 乡协调发展的政策体制。主要障碍： 产权制度 基层管理体制 城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹 城乡统筹综合改革就是要改革不适应城乡协城乡统筹综合改革就是要改革不适应城乡协调发展的农村产权制度、农村基层管理体制，调发展的农村产权制度、农村基层管理体制，促进人与要素在城乡之间有序流动，使城市促进人与要素在城乡之间有序流动，使城市与农村按照自己的社会与经济发展特点，处与农村按照自己的社会与经济发展特点，处于协调发展的状态，和谐共处，保持社会整于协调发展的状态，和谐共
3、处，保持社会整体的可持续发展体的可持续发展。 城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹试验区改革政策温州是1987年经国务院批准的农村改革试验区，在新一轮农村改革试验中，温州被批准开展“农村产权制度改革”试验项目温州试验区“农村产权制度改革”融入温州城乡统筹综合改革，提升温州改革的活力 新一轮农村改革试验是根据党的十七届三中全会关于大力推进改革创新、加强农村制度建设的总体部署和要求而开展的。在试验内容上着眼于消除城乡二元结构体制障碍和解决制约农村经济社会发展的深层次矛盾，做到中央顶层设计与基层实际相结合；在理念上要大胆解放思想，据中央精神，对经过批准的试验项目允许试验区突破现行体制和政策；在具体操
4、作方法上，中央指导、地方为主，封闭运行、风险可控，试验取得经验并经评估后再行推开 城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹一、温州城乡二元结构特征（一）有限的耕地、过多的农业户籍人口（一）有限的耕地、过多的农业户籍人口 农经统计年报，2010年末我市145.88万农户家庭承包耕 地200.87万亩（全部可耕地约240万亩）城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹温州市人口特征数据 年 份 人口总数 城镇人口 乡村人口 一产从业人员第六次人口普查（常住人口） 912.21万 602.20万 占66.02% 310.01万 占33.98% 95.79万 2010年末（户籍人口） 786.8万 170.2万
5、 占21.6% 616.6万 占78.4% 75.27万六普人口中：外来常住人口340.3万人，其中市外流动人口284.22万人，所占比重达31.1%。全 市 农 户 分 类 农经统计年报总农户 非农户 非农兼业户 农业兼业户 纯农业户179.79万 43.73万 33.20万 44.43万 58.44万户城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹 六普、统计年报、农经年报都表明，我市现 有实际依赖于农业生产的人口约250万人 按传统农业计，240万亩耕地只能解决200 万人的温饱问题 我市620万农业户籍人口至少需要400万以 上向城镇、城市转移，向二三产业转移城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹
6、（二）农村居民收入以非农为主 农村居民来自农业的收入比重持续下降，由1985年的54.60%下降到1995年的15.8%，到2010年的9% 。 2010年农村居民收入来源： 工资性收入：42.9% 经营性收入：41.7% 其中：一 产：9.0% 二三产：32.7% 转移性收入：7.0% 财产性收入：8.4%城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹（三）半农村化格局 村庄数量多、乡镇规模小 全省三大城市行政区划特征表（2010年） 行政村数量是杭州的2.7倍，宁波的2.1倍土地面积（平方公里）市辖区（个） 县（市）（个）建制镇（个） 乡（个） 村（个 ） 杭州市 16596 8 5 97 31 2
7、081 宁波市 9816 6 5 78 11 2576 温州市 11786 3 8 118 141 5405 城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹工业产值高 农业产出率低 112个农村集镇（除市区2个镇及4个人口规模在10万以上的县 城外）的2010年工业产值超过3550亿元,即54%以上的工业分散 在农村集镇和村庄中。 人均农业增加值只有全省平均水平的53% 生产总值和从业人员数据特征表（2010年） 地区 第一产业增加值（亿元、%） 全社会从业人员（万人） 一产从业数量及占比（万人、%） 人均第一产业产值（万元） 温州93.69 (3.2%) 558.86 75.2 (13.5%) 1.2
8、4 杭州208.41 (3.5%) 626.33 75.70 (12.1%) 2.75 宁波219.13 (4.2%) 476.51 32.21 (6.8%) 6.80 嘉兴127.00 (5.5%) 317.60 35.01 (11.02%) 3.63 全省1360 (4.9%) 3636.02 581.87 (16.0%) 2.33 城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹特征特征： 走了一村又一村，村村象城镇， 走了一镇又一镇，镇镇象农村。起源起源：80年代农村工业化在先 90年代农村城镇化在后 民营经济 温州模式成因成因：受二元体制制约，农民就地发展工业， 向二三产业转移、自主创业只能在农
9、村城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹半农村化格局的弊端工业缺乏技术支撑，只能以传统工业、手工业和低端农产品加工业为主，附加值低，难以形成现代工业；受工业的影响，大部分家庭亦工亦农，难以形成农业规模经营和现代农业，农业产出效益低；工业与农业混杂，环境差、污染严重，治理难度大、成本高；公共设施、公共服务品共享度低，投入成本高、服务成本高。城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹（四）半城市化格局城市规模小、城中村多 杭宁温三市建成区规模比较 括号内为省建设厅发布的2007年数据 温州市区建成区内有城中村171个 全市8个县（市）城关人口规模在10万人以上的只有4个温州杭州宁波温州是杭州的%温州是宁波
10、的% 建成区面积 （K） 174（153） 437（344） 242（221） 39.8（44.5） 71.9（69.2） 建成区人口 （万人） 145（104） 412（255） 207（139） 35.2（40.8） 68.6（74.8）城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹温州半城市化格局带来的负面影响 城中村改造落后，城市杂乱无章，房价高、高端人 才难以留住； 高端服务业水平低，职业经理人缺乏，企业总部外 迁严重； 投资环境差，高技术产业入驻难，资本外流严重； 传统产业多、生产性企业多，投入产出比低、单位 面积产值低。城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹启 示一、将2/3以上的农业户籍人
11、口向城镇、城市转移， 向二三产业转移，并彻底脱离与农业、农村的 关系，有效减少农村人口；二、实施居住向集聚区集中、工业向园区集中、农 田向规模经营集中，改变半农村化面貌，提高 产业效益；三、扩大城市群体规模，改造城中村，改变半城市 化面貌，提升城市综合竞争力。城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹二、城乡统筹综合改革的核心城乡统筹综合改革的主要内容：1、农村产权制度改革类：土地承包经营权的物权化、流 转；农村集体建设用地（宅基地）的物权化、流转； 村集体经营性资产产权明晰化、个人化和流转。2、农村经济发展类：农业规模经营和现代化；农村金融 体制改革。3、政府公共服务类：中心镇管理体制改革；基层组
12、织管 理体制改革；户籍制度改革；社保制度改革；公共服 务全覆盖。 城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹城乡统筹综合改革的核心是：城乡统筹综合改革的核心是： 农村产权制度改革和基层组织管理体制改革。统筹城乡发展的根本是：统筹城乡发展的根本是： 有效减少农村人口，促进他们向城镇、城市转 移，向二三产业转移。制约农村人口自由流动的障碍是：制约农村人口自由流动的障碍是： 农村产权制度和基层组织管理制度。 村农民集体所有的农村集体产权，捆绑于政经不村农民集体所有的农村集体产权，捆绑于政经不分的村级基层管理组织，看似每个村经济合作社分的村级基层管理组织，看似每个村经济合作社成员有份，由于法规制约其流动，成
13、了农民离乡成员有份，由于法规制约其流动，成了农民离乡离土进城当市民的离土进城当市民的“鸡肋鸡肋”。 城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹农村产权的特征属性所有权 使用权或承包权 流转权集体经营性资产名义上可分割、可内部交易 不可分割、不可交易可分割、可交易农用地 不可分割、不可交易 分割是有限的，限于内部分割，可交易 可分割、可交易 宅基地不可分割、不可交易分割是有限的，限于内部分割，可内部调剂不可分割、不可交易 农民房屋 明晰、可交易 明晰、可交易，但受宅基地牵连无法交易 城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹村集体经营性资产村农民集体所有，所有权模糊，收益分配模糊村集体组织不健全，村两委替代
14、现象严重主要积累自土地，经资产经营再产生后续积累。村民认为是“有限产权”、“有限法人”。由于温州民营经济起步早、村集体经济十分薄弱，全市78%以上的村是“空壳村”“薄弱村”。只有集体资产在1000万元以上、年收入在100万元以上，才会对增加农民家庭收入产生一些作用。而这样的村在温州寥寥无几。城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹土地承包经营权土地承包经营权长久不变十七届三中全会决定土地承包经营是用益物权物权法权属不变、用途不变、量质不变 原则下可以流转，但承包期内转为非农户口的，应当交回承包经营权 农村土地承包法土地承包经营权被作为农村居民的基本保障目前还没有针对农民的养老保障农业用地存在转换为
15、建设用地的潜景，可给农民带来预期收益，农民不愿意将土地承包经营权长期流转。城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹农村宅基地用益物权宅基地使用权是用益物权，但农民有占有、使用的权利，没有收益权。 物权法“一户一宅”、“面积法定”、“无偿取得和使用”、“限制流转和抵押” 。 土地管理法等宅基地只能由土地所有者组织内的成员获得，也只能在组织内成员间转让或调剂 土地管理法等宅基地使用人（户）离开集体组织或死亡后，没有明确规定要收回、如何收回，没有规定宅基地使用权可以继承。温州农村宅基地总量占全市城乡建设用地总量的45.32%。城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹村级组织管理体制管理机构：村民委员会、村经
16、济合作社 （称为村集体组织）特 征：自治组织与经济组织职责不分、经济利益（农村产权） 捆绑于集体组织并用于自治支出和公益建设、村民与社员 难以区分。 村农民集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会经 营、管理； 土地管理法 村集体经济所得收益的使用、承包经营方案、宅基地的使用方案等，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理 村民组织法 村级资源土地； 村级集体经济来源土地和土地衍生品 外来迁入村的人员要享有村集体利益，土地承包权长久不变造成无法享受，村集体成员为维护自身利益不予享受； 外迁村民无法继续享受村集体利益，不想迁出。结论：结论：源于土地的农村产权，源于农村产权的村民经济利益
17、捆绑于村 集体组织，集体组织政经不分，村民的经济利益被捆绑于政 治，农村人口无法自由流动。城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹三、温州城乡统筹综合改革的路径设计 统筹城乡综合改革目的统筹城乡发展 统筹城乡发展的根本有效地减少农村人口 减少农村人口的途径农民进城入镇的居住 农民进城入镇的首要问题住房与就业 农民进城入镇诱发： 农村产权制度改革、户籍制度改革、社会保障制度改革、基层 （村）管理体制改革和行政村转并联。 行政村转并联实现公共服务全覆盖、提高效率与水平 农村产权制度改革产权流转现代农业和规模经营、提高效率 资产转化为资本、促进经济发展 温州城乡统筹综合改革的路径：以要素市场化为导向、以
18、“三分三改”和基层管理体制改革为核心，以农房改造集聚建设为切入点。城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹（一）农房改造集聚建设【目的】解决农村居民向进城入镇的住房问题 实施农村宅基地用地制度改革【定义】是农民自愿有偿退出农村宅基地，参与由政府 组织的经济适用房集资联建。【原则】依法、自愿、有偿 农民可接受、政府可承受、发展可持续 就地就近 跨域联建 先建后拆 先拆后搬 【关键】规划引领 土地保障 三策统一城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹（二）农村宅基地与住房制度改革【目标】与国有建设用地一样在城乡之间自由流动 【前提】修改物权法，承认农村宅基地的收益权【基础】对农村宅基地进行确权、登记、颁证
19、，按照 一户一宅原则对农村宅基地进行清理【目前做法】宅基地置换经济适用房，置换房为国有 划拨土地，在补缴土地出让金后上市交易； 允许宅基地使用权进行抵押，变资产为资本。【后续改革】停止宅基地审批、建立农村保障房制度， 让农村住房下的土地使用权与房屋具有同等 可以流转的制度城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹（三）村级集体资产改革【基础】 政经分开：村两委承担社会管理和政治职能，村经济组 织承担资产经营和管理职能。 资地分开：经营性资产、公益性资产、资源资产分开。【量化】 经营性资产按份量化到村集体经济组织成员【程序】 清理资产、确定量化对象、制定量化方案、上报审批、建 立股份经济合作社、股份经
20、济合作实施企业化经营管理。【政策】 在依法的前提下采用一村一策【股份】 人口股、劳动贡献股。资产少的村可以只设人口股，资产 较多的村除设人口股外可以增设劳动贡献股【难点】 股份量化对象确定。由于法律及现实问题，村民与社员难 以区分、人口情况十分复杂【后续】 股份经济合作社工商登记、法律地位城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹（四）土地承包经营权管理体制改革【基础】土地（山林、山地、下同）承包经营权确权、登 记、颁证，所有权、承包权、经营权三权分离【机构】土地合作社（村集体性质）作为所有者代表， 管理、经营农民集体所有的土地【构成】土地合作社成员由获得土地承包权的农户，依 承包地面积按份共享【方
21、向】定量不定位管理，有利于土地连片流转促进规 模经营【时间】在村经营性资产股份量化时同时组建土地合作社【难点】土地合作社的定位、法律地位城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹（五）基层管理体制改革村级组织转并联 原有行政村规模偏小，平均人口不到1000人；农房改造集聚建设后，部分农村居民向城镇、城市转移，使得行政村人口规模更小。 联是形式、转并是实现基层管理体制变革的实质；转并的前提是农村产权制度改革完成、村级组织政经分开 在政府财力不多的情况下，转并联是政府实现公共服务全覆盖前提，有利于提高公共服务的质量和水平，降低公共服务成本。 转并联后实施农村社区化管理，涉及农村居民与原集体产权有关的经济
22、发展问题由改革后股份经济合作社承担，涉及政治与社会服务的由社区承担，行政村政治与社会职能逐步淡化并最终退出城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹社区服务与管理 政府通过下派人员、购买服务等方式，在社区建立服务中心，提供便民服务、社会管理服务、计卫服务、文体服务、老年人服务等 建立社区居民委员会，作为自治组织，实施社区居民自我管理，监督政府作好社区服务突破点（难点） 新型农村社区与现行的村民组织法不一致，但是现实基层管理体制改革的需求 镇政府、服务中心、社区居民委员会三者关系定位城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹（六）户籍制度改革实施以 “三实”（即实有人口、实有住房、实有工作）为依据、按居住地
23、登记的、城乡一体化的户籍管理制度，归还原有的户籍社会管理功能。剥离各类依附在户籍制度之上的利益关系，实现户口与经济产权关系分开、与职业身份分离，即户产分开。剥离时，固化农村居民原享有的各种利益政策，保留即得利益不再变化。今后国家与地方出台的支持农业与农村支持政策，按照职业和居住地享有城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹（七）社会保障制度改革目标：建立一体化的、制度与人群全覆盖的社会保障制度现阶段： 完善社会保障体制机制建设和提高社会保障公共服务水平 建立城乡各类养老保障制度之间的转移衔接通道，实行不 同制度之间相互转换顺畅（城镇职工养老保险与被征地农 民养老保险） 土地承包经营权流转提升农户社
24、会保障水平。全部长期转 出土地承包经营权的，增加城乡居民社会养老保险的财政 补助；处于就业年龄段的，最长给予24个月失业补助。城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹四、城乡统筹综合改革中若干关键性问题（一）规划引领问题（一）规划引领问题 农房改造集聚建设首先是为了农村居民进城入镇、向二三产业转移，集聚区应当选择在二三产业发达的城镇，在合理布局居住环境的前提下，尽量提高容积率，以节约用地；尽量扩大集聚区范围，搞好配套，提高附加值。 其次要对集聚后的农村地区进行环境整理，适度集中居住，有利于公共服务；以多层建筑为主，以方便生产、生活，降低建设成本。 依据以上两点，编制农房改造集聚区布局规划，依照规划
25、，有计划地进行集聚房建设。 依照做大城市、做大城市群的要求，编制农房改造集聚区规划 基础设施配套、生活设施配套、产业配套城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹（二）建设用地保障问题用地来源：农村宅基地（集体建设用地）跨域位移用地原则：总量平衡、集约节约。农业用地不减少，住房用地有节余，设施用地、产业用地有增加。可用政策：城乡建设用地增减挂钩 方法1：农用地征为国有划拨建设用地后置换集体建设用地，需要进行一对一的拆旧区、建新区项目包装、报批。 方法2：农用地直接置换集体建设用地，涉及农保地、标准农田的，需进行调整报批。关注：宅基地被农保，无法进行建设用地置换。统计年报有耕地400多万亩，实有耕地2
26、40万亩。城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹（三）对农村居民的引导问题向城镇、城市集聚的是向二三产业转移的农村居民，而不是所有农村居民不具备从事二三产业技能或潜能的农村居民，不适宜向城镇、城市集聚，应当留在农村居住点，有利于从事农业生产。家庭经济能力不好、或预期收入不多的农村居民，不要只注重财产增值，在留足基本自住房后，多余房源可让政府回购或出让，以减轻经济压力，使今后的家庭生活过得安逸些。城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹（四）产业发展问题农房置换只解决了农村居民进城入镇的安居问题，乐业问题必须引起高度重视。 集聚区要选择在二三产业发达的中心镇和城区，让进城入镇农村居民有更多的创业就业机
27、会； 实施以技能培训为核心的农村劳动力素质提升工程，提升农村居民的创业就业能力； 支持集聚区发展二三产业，将农房改造集聚建设所节约的土地优先用于发展产业； 在改造集聚建设时要制定农民以宅基地置换标准厂房的政策，鼓励进城农民发展家庭工业。 城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹（五）建立产权交易市场问题不能交易的产权仍然制约着人的自由流动，制约着资产向资本转化，不能为发展经济提供服务；让产权真正流动起来、可交易，才是产权制度改革的成功。农村产权交易市场应当与与城市产权市场是对等的、一体化的 。产权品种：集体建设用地使用权、宅基地用益物权、农村房屋所有权、农用地承包权、家用地经营权、股份经济合作社股
28、权。突破重点：宅基地用益物权还是要通过改革试验来突破政策与法规的制约，使其与国有出让土地使用权具有同等待遇。城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹（六）村级债务问题2010年农经统计年报： 当年村级收益仅9.76亿元； 当年无收益的行政村占行政村总数的63% ； 当年村兴办义务教育、道路建设、兴建水电设施、卫生文化设施等4项公益事业投入25.2亿元,负债达17.9亿元;原因:城乡二元体制，名目烦多的创建、达标，农村项目建设以奖代补政策。办法：公益性债务，入帐不量化。用今后经营收入化解和财政支持化解相结合。 经营性债务，纳入净资产核算量化。 城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹（七）试点与全面推开问题城乡统筹改革是体制创新、制度创新、政策创新，有的还要突破现行法规、政策，很少有成功案例可借鉴。改革需要在实践中不断积累经验，逐步完善改革方案和政策体系，有时还会出现失败。涉及突破现行体制和政策的改革，没有成功案例的改革，需要通过试点来投石问路。试点要限定区域、制定方案，做到封闭运行、风险可控。试点经总结、评估可行后再予以面上推开。城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹谢谢大家!城乡统筹综合改革郑少华,推进城乡统筹
