行政管理学PUBLICADMINISTRATION知识

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1、行政管理学PUBLICADMINISTRATION知识行 政 管 理 学PUBLIC ADMINISTRATION王王 辉第一章第一章绪论第一第一节 公共行政概述公共行政概述一、公共行政学的涵义1、什么叫行政？是指政府依法以一定的组织形式行使行政权力，管理公共事务，提供公共服务的活动（指国家行政组织依法对国家公共事务进行有效管理的活动）。2、什么叫行政学？是研究国家行政组织对社会公共事务进行有效管理的规律的科学。3、公共行政学、新公共行政学、公共管理学、新公共服务。二、公共行政学的特征1、政治性和社会性的统一2、理论性与应用性的统一3、综合性与独立性的统一4、规范性与权变性的统一第二第二节行政

2、学的行政学的产生与生与发展展一、行政学是现代社会发展进步的产物产业革命后带来的社会化大生产和科学技术的进步，为行政学的产生奠定了物质基础；企业管理、行政管理的实践为行政学的产生提供了有益的经验材料；政治学、法学、经济学、心理学等相关学科的发展为行政学的建立提供了丰富的思想资料；外加一批学者的努力研究。行政学正是在这样的历史条件下应运而生。行政学作为一门独立学科之所以于19世纪末20世纪初首先产生在美国，然后迅速扩及到西方各国，绝非偶然，而是有着深刻的社会历史背静的。1、西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了行政学研究的要求。2、科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成。3、相关学

3、科的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础。尤其是政治学，更是其直接的理论基础。二、行政学的历史发展1900年1930年前后形成阶段1930年1960年前后成长阶段1960年至今科学化阶段（1）20世纪6070年代的新公共行政学；（2）70年代中期90年代中期的公共管理学；（3）90年代以来的新变化（公共服务理论）三、现阶段公共行政学面临的挑战1、关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题2、关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题3、关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题4、关于回应全球化挑战问题5、关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需

4、要问题6、关于如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题7、关于如何应对科学技术革命带来的挑战问题8、关于重振政府治理能力问题9、关于如何发展有效的组织体制问题10、关于如何构建国家与社会共同治理模式问题11、关于重建公共管理的道德秩序问题第三第三节公共行政的基本公共行政的基本问题一、社会公共需求与政府公共供给（一）公共行政的内涵与主（一）公共行政的内涵与主题1、公共行政的内涵公共行政是指政府处理公共事务、提供公共服务的管理活动。公共行政是“公共的”行政。（1）行政权力是公共权力。政府公共权力是人民赋予的、为人民服务并受人民的监督；政府公共权力来源于人民的授权，同时受立法机关所通过的

5、法律的制约，还受到司法部门的监督和制约。（2）政府是公共利益的代表，政府活动的主要目的是为全体公民提供全面而优质的公共产品，为社会提供公共服务，实现公共利益，满足社会公共需要。（3）政府活动是对公共事务的处理，私人事务不属于政府的管辖范围。（4）政府对社会的管理以有效地整合整个社会资源为基础，政府应该善于运用政府机制、市场机制、社会自治机制等，充分利用公共资源与民间资源。（5）政府必须承担公共责任，包括政治责任、法律责任、经济责任、领导责任和道德责任。（6）“公民第一”是公共行政的核心原则。公共行政应有民主性和透明性，公民在公共决策上享有知情权和参与权。（7）公共行政应追求和体现社会分配的公平

6、与公正。 2、公共行政的主题公共行政的基本主题是公共供求关系，即社会公共需求与政府公共供给的关系。主要是因为：（1）公共供给与公共需求之间的关系是公共行政的基本关系。（2）公共需求与公共供给的矛盾构成公共行政发展的动力。（3）社会公共需求与政府公共供给演变的历史就是公共行政与公共行政科学的发展史。（二）社会公共需求（二）社会公共需求社会公共需求是政府存在的原因，决定着政府活动的范围。政府的目的和功能就是为了满足社会公共需求。公共供给必须适应公共需求的规律，或者说公共供给必须与公共需求想平衡的规律，是公共行政的基本规律。社会公共需求是人类社会共同体解决所面临社会公共问题的共同需要，它是指社会成员

7、在社会生产、生活中的共同需要。社会公共需求是在个人需要满足之后，公民寻求解决公共问题、安全、自尊、享受和发展等所产生的公共需要。现代公共需求分为如下几个方面：（1）维护社会公共秩序与安全秩序的公共需要。主要是国防、公安、外交、行政管理等。（2）维护经济秩序和市场交易秩序的公共需要。主要是市场监管、知识产权保护、法律体系建设、公正司法与公正执法等。（3）为全体社会成员提供公共设施与公共事业的公共需要。如公共卫生设施与医疗保健、义务教育及学校、公共图书馆、公园、体育馆等。（4）建立社会保障体系与救济体系、扶助社会弱势群体的公共需要。如政府扶贫、救灾、社会救济、社会福利、社会保险等。（5）公共资源与

8、公共财产管理的公共需要。如国有资产管理、公共企业的管理、社会共有资源的管理、保护自然资源等等。（6）人民对人权、自由等公共权利的公共需求。它以人民的安全需要、生存需要和发展需要的全面满足为前提，并且以法治社会和良好治理秩序为基础。（三）政府公共服（三）政府公共服务政府公共供给或政府公共服务是政府满足社会公共需求、提供公共服务行为的总称。公共产品是指这样的产品，即每个人消费这种产品不会影响别人对该产品的消费，这种产品具有非竞争性、非排他性。非竞争性是指一个使用者对该产品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指任何使用者不能被排斥在对该产品的消费之外。公共产品主要分为三种：（1）基本公共产

9、品或纯公共产品。（2）混合公共产品或称半公共产品。（3）由政府出面提供的部分带有规模经济效益的公民消费服务。并不是所有的社会公共需要都会自动地转变为政府公共服务，只有那些进入了政府公共供给程序的社会公共需要才会转化为政府公共服务。政府公共服务或公共供给分为如下几种：（1）基本公共服务。包括法律法规体系，公民权利保护，财政税收和金融政策、社会保险与社会福利政策；国防、外交、国家安全、环保、航天科技；公费中小学教育、公费医疗系统等等。（2）混合公共服务。如下水道系统、供水供气系统、铁路运输系统、公路交通系统、电力输送系统、电讯系统、电视广播系统、邮政服务系统、政府公共信息与统计情报等等。（3）管制

10、性公共服务。如政府对企业进行监督，要求企业产品符合统一的质量标准、卫生标准、技术标准、安全标准等等。政府负有提供公共服务的责任，但公共服务并不一定都要由政府机关及其公务员亲自提供，还可以采取政府负责、社会与企业提供，政府与企业合作提供公共产品等多种方式。公共服务的提供方式主要是：（1）由政府部门提供的方式。产出难界定和难以强制履行合同的服务业应由政府部门提供，可采用明确目的和任务、强化遵守规章制度、加强舆论监督机制的方法提供服务，如纯粹由政府独资经营的公共产业、警察服务、义务教育、社会保障等。（2）由市场和私人部门提供的方式。产出易界定和可强制履行合同的服务行业，可承包给民营企业或非政府组织；

11、可采取竞争方式的服务行业，可以通过法规加强市场作用、形成竞争的方式由私人部门提供。政府应监督私人供货商在提供服务保证质量、成本和数量。（3）由政府公共部门与非政府组织、私人企业合作的提供方式。政府与社会组织、民营企业共同负责公共产品的生产与提供，如我国的公安机关、社区服务组织、居民委员会三方一起组织社区安全保护网络等。二、国家竞争力与政府管理竞争力增强国家竞争力和政府管理竞争力是中国公共行政的首要问题。政府必须在基本职能方面发挥核心作用，提供充分的公共科技、公共教育、社会保障等基本公共产品。1、国家竞争力及其指标国家竞争力是指一个国家或地区在世界经济中，与其他各国与地区竞争力相比较，其创造增加

12、值和国民财富持续增长的能力。瑞士洛桑国际发展学院（IMD）世界经济论坛（WEF）企业经营和战略、企业经营环境目前的竞争力排名技术水平、公共部门、宏观经济环境经济运行、政府效率、企业效率、基础设施和社会系统国家竞争力指标体系增长潜力排名国际竞争力指标体系国家竞争力指标22、政府管理、政府管理竞竞争力及其指争力及其指标标所谓政府管理国际竞争力，就是一国政府在稳定宏观经济运行、增强国家整体经济实力等方面发挥公共管理职能从而对整个国家国际竞争力的促进和影响程度的综合能力。评价政府管理国际竞争力主要有三个方面的衡量标准：一是政府对企业生产经营活动的直接干预是否最小化；二是政府能否为微观经济主体提供可预测

13、的客观社会环境；三是政府制定的经济政策是否适应变化的国际环境。政府管理国际竞争力政治安定竞争力政府债务竞争力政府支出竞争力财政政策竞争力政府效率竞争力政府参与经济竞争力三、中国公共行政的发展1、中国公共行政的基本原则中国行政是在马克思主义毛泽东思想指导下建立起来，在邓小平理论指导下改革与发展的，中国现代行政体制的基本原则是：（1）人民主权原则。（2）社会主义宪政原则。（3）党领导行政的原则。（4）民主集中制原则。（5）责任制原则。2、中国公共行政改革的指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政

14、的原则，进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正通明、廉洁、高效的行政管理体制。第二章第二章行政行政职能能 第一第一节 行政行政职能概述能概述一、行政职能的概念、特征和地位（一）行政（一）行政职能的概念能的概念所谓行政职能是指国家行政机关依法管理国家、社会生活诸领域的功能和作用。主要涉及到政府应该管什么，怎么管，发挥什么作用的问题。（二）行政（二）行政职能具有如下特征：能具有如下特征：1、服务性。现代政府是由人民大众产生的，政府的本质是为人民服务。2、系统性。行政职能是一个完整、有机的系统，它是由行政活动的各个方面的职能组合而成的

15、。3、动态性。在不同的国家、同一个国家的不同阶段，行政职能的内容、职能侧重点和职能的实现方式都在不断的变化和发展。 （三）行政（三）行政职能的地位和作用能的地位和作用行政职能的地位和作用可表述为以下几方面：1、行政职能是国家行政管理的性质、方向、目标的直接体现。2、行政职能是建立行政组织的重要依据。3、行政职能是行政运行机制科学化、程序化的依据。二、政府职能的分类和内容 （一）政府（一）政府职能的基本能的基本类型型 通行的划分方法是将政府职能分为基本职能和运行职能。行政的基本职能集中体现了政府在国家社会中的整体作用，包括政府管理的基本内容，并且为所有政府机关所共有的职能。这些职能是其他职能的基

16、础。 政府的基本职能可以概括为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。行政的运行职能也称行政管理的程序性职能，它反映了政府管理社会公共事务的程序、方式和方法。 由于人们对这一规律的认识存在一些差异，因此对运行职能的概括也有一些区别（三职能说、五职能说、七职能说等等）。我们的教材将其概括为四项职能，即决策、组织、协调和控制职能。 （二）行政的基本（二）行政的基本职能能当代各国政府都在努力寻求政府职能的恰当定位，既避免“市场至上”带来的市场垄断和市场失灵，也避免“政府至上”带来的政府垄断和政府失灵。现代市场经济条件下，政府的职能定位主要是：弥补市场不足，促进社会公平。根据这一概括，政府职能又可从政

17、治、经济、文化、社会等方面进行分类。政治职能经济职能文化职能社会职能基本基本职能能保卫国家安全，协调对外关系，保证民主权益，界定保护产权，以及维护社会秩序等等。 促进教育科学、文化的发展。 政府在政治、经济和文化职能之外的社会服务和社会保障都属于政府的社会职能。 宏观经济调节、市场监督管理、国有资产管理、环境保护以及公用基础设施建设等（三）行政的运行（三）行政的运行职能能决策职能组织职能协调职能控制职能运行职能 第二第二节 行政行政环境与行政境与行政职能能一、行政环境与行政职能的关系（一）行政（一）行政环境的含境的含义 行政环境是指直接作用或影响行政管理主体及其活动过程、活动方式，并为行政系统

18、反作用所影响的外部要素的总和。这些要素中，既有物质的，也有精神的；既有社会的，也有自然的；既有国内的，也有国外的。1、政治环境 所有的行政系统都在不同程度上受政治环境的影响。政治环境的基本要素包括政治体制、政党制度、政治形势和立法制度等。政治体制确立了政府在社会生活中的地位和作用；政党制度决定着行政活动的政治方向、政治目标和行政的地位；政治形势决定了行政管理当前的主要任务。我国目前的政治形势决定了政府的主要任务是推动改革和发展民主。政治环境对政府管理起着直接的制约作用。2、经济环境 经济环境包括作用于行政系统的物质技术和经济制度。具体有以下几方面： （1）经济体制决定了政府的基本职能和行为方式

19、。 （2）经济利益决定了行政行为的目标。 （3）经济实力为政府提供了权力能量。 （4）物质技术水平的高低以及拥有量的多少直接影响公共行政活动的效率和水平。3、文化环境 文化环境的基本要素包括知识、价值、意识形态、行为规范、道德传统等方面。对行政系统的影响主要表现为： （1）知识水平决定了政府工作人员处理问题的方式和技巧。 （2）价值左右着行政组织对待社会事务的态度。 （3）意识形态使行政组织的政治和经济利益目标更加鲜明。 （4）行为规范决定了政府如何与其他社会组织以及公民个人打交道。 （5）道德传统使行政组织能够不依靠强制力而自愿扮演既定社会角色，发挥角色功能。4、人口、民族、历史等社会环境因

20、素人口问题与社会的各个领域存在着相互依赖、相互制约的密切关系。民族问题也是一个不可忽视的因素。它要求政府必须正确处理民族矛盾，尤其对民族语言、风俗习惯、宗教信仰等敏感问题应谨慎处理。历史作为社会环境的一种因素，对行政管理也起着一定的作用。由于各国历史发展有不同的特点，形成不同的传统，给各国的行政体制、观念、方式带来不同的影响。5、自然环境 自然环境是指环绕和影响行政活动主体的一切自然因素的总和。包括地域环境、资源环境和气候环境三大因素。自然环境是人类生存的基础和创造文明的自然前提，是人类社会生活的有机组成部分。人类社会同其所处的自然环境相互影响，相互作用，构成一个不可分割的有机统一体。自然环境

21、制约政府的行政管理，反过来，政府管理也可影响或在一定程度上改变自然环境（包括改善或恶化自然环境）。6、国际环境 国际环境是一个国家同世界各国、各地区之间的政治、经济、文化、自然地理等方面的关系。 国际的社会环境会影响一个国家的政府管理，国际的自然环境也会影响一个国家的政府管理。在这样的背景下，无论是国际的社会环境问题，还是国际的自然环境问题，都需要各国政府相互协作，采取共同措施，促进和谐与可持续发展的国际环境的形成。 （二）行政（二）行政环境与行政境与行政职能的辨能的辨证关系关系 行政环境决定、制约着政府职能，是政府职能确立或转变的基本条件。行政职能在适应行政环境的同时，能够能动地利用和改造环

22、境。二、现代市场经济中的政府角色 在市场经济条件下，政府究竟应该做什么，不应该做什么，这已成为世界范围内政府变革的焦点问题。世界银行在其1997年的世界发展报告中指出“每一个政府的核心使命”包括了五项最基本的责任，即：（1）确定法律基础；（2）保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施；（4）保护社会弱势群体；（5）保护环境。美国经济学家安德森提出了七职能说：（1）提供经济基础；（2）提供各种公共商品和服务；（3）协调与解决团体冲突；（4）维护竞争；（5）保护自然资源；（6）为个人提供获得商品和服务的最低条件；（7）保持经济稳定。 三、中国政府

23、三、中国政府职能能转变 （一）我国政府（一）我国政府职能能转变存在的存在的问题1、政府职能的“越位” （1）政府职能与市场功能不分。我国政府的一些部门和一些管理者仍然习惯于代替市场去配置与私人产品相关的资源，行政审批的不合理和过多过滥，就是政府取代市场的典型表现。过多过滥的行政审批不仅妨碍了市场机制作用的有效发挥、降低了社会发展效率，而且在一定程度上还成为行政职权寻租和腐败的前提。（2）政府与企业不分。表现为政府变相经营企业、经营公司，承担应当属于企业的经营管理责任。不仅为企业制定决策、筹集投资、掌管人事，而且最终还负担亏损，使企业长期处于政府的管束与庇护之下，无法成为自主经营、自负盈亏的法人

24、，影响了我国公司制改革和完善法人治理结构的进程。 （3）政府与社会中介组织不分。表现为政府组织通过主管、指导等方式直接介入各种协会、社团、居民自治组织和村民自治组织的内部管理与事务运作，使它们直接或间接处于政府组织的附属地位，难以真正依照自我管理、自我约束、自我发展的原则成长发育，阻碍了非政府组织在公共管理中作用的发挥。 （4）政府与事业组织不分。我国政府组织与事业组织难以区分，既有使用事业编制的行政机关，又有使用行政编制的事业机构。有的事业单位实际上是行政部门的延伸，承担着一定的行政职能。2、政府职能的“错位”主要是指在政府职能的分工定位上存在交叉和混淆的情况。 职能交叉主要指不同层级的政府

25、与政府不同部门在职能定位上的交叉与冲突。如中央政府职能对地方政府职能的挤占，上级政府职能对下级政府职能的侵蚀，同级政府不同部门之间因为缺乏统一协调的责任隶属关系机制而形成管理冲突与矛盾，从而导致职责行使中争夺权力、摩擦扯皮、推卸责任等情形。 职能混淆主要指政府角色与企业角色、政府不同职能之间的相互混淆。如将政府国有资产管理职能混同于直接进行企业管理，政府直接插手干预企业人、财、物的组织安排和经营管理；将市场监管职能混淆为企业主管职能，歪曲了政府中介裁判的应有角色，不同程度地造成“裁判员”和“运动员”一身二任的现象；将政府服务职能混淆为管制行为，导致政府管理者反仆为主和公共服务质量下降，改变了公

26、共行政的性质。3、政府职能的“缺位”主要指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”。应由政府提供的水利设施、生态环境保护和其他必要基础设施的建设仍然力度不够；医疗、养老、失业、救济以及其他社会保障服务的公共供给仍然不足；市场经济秩序不健全，竞争规则不完备，信用体系尚不健全；应由各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务等，仍然不能满足社会公共需要。（二）中国政府（二）中国政府职能能转变的基本原的基本原进一步推进政府职能转变应坚持如下原则：1、遵循政府职能和市场功能协调互补的原则。2、遵循“三个有利于”的原则3、遵循效率有

27、先、兼顾公平的原则 （三）中国政府公共行政（三）中国政府公共行政职能体系的主要内容能体系的主要内容在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。经 济调 节市场监管社会管理公共服务1、政府经济调节职能（1）对国民经济进行宏观调控，创造稳定的经济发展环境。（2）深化经济体制改革，深化国有企业改革和国有资产管理体制改革。（3）继续扩大对外开放，根据世界贸易组织的规则，切实行使权利，认真履行义务。（4）繁荣农村经济，加快城镇化进程。稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。2、政府市场监管职能（1）健全市场体系，加强市场监管，维护市场秩序。（2）

28、进行公用事业体制改革，打破行业垄断。3、政府社会管制职能（1）保障公民宪法权利，维护社会安全秩序。（2）协调社会矛盾，保障人民生命财产安全。（3）加强政府危机管理职能。4、政府公共服务职能（1）全力扩大就业，健全社会保障体系。（2）加强基础设施建设，提高公共服务水平。第三章第三章行政行政组织第一第一节行政行政组织 一、组织理论（一）（一）组织理理论涵涵义1、组织人们为达到一定的目的组成的具有特定结构和行为方式的结合体。2、组织理论一种观察、解释、预测或控制组织现象的一整套知识体系。 （二）（二）（二）（二）组织组织理理理理论简论简介介介介1、西方组织理论古典组织理论、行为科学组织理论、系统权变

29、组织理论。2、科学社会主义的行政组织理论（1）马克思主义创始人对社会主义国家政府组织原则的构想。（2）苏联在列宁、斯大林时期形成的政府模式。（3）中国在长期革命斗争中形成的组织理论。 3 3、我国、我国历历史上史上对对行政行政组织组织理理论论的研究的研究第一阶段（春秋战国北宋）中央集权行政组织理论的研究第二阶段（南宋鸦片战争以前）中央集权与地方的行政组织适当分权理论的研究第三阶段（鸦片战争辛亥革命前）地方的行政组织实行自治的理论研究 二、行政组织的含义与特征（一）行政（一）行政组织的含的含义广义：泛指一切具有计划、组织、指挥、协调、控制等功能的组织机构，既包括国家行政部门的组织，也包括国家立法

30、、司法等部门中的履行行政职能的组织，同时还包括政府部门以外的企业、事业及社会团体中管理行政事务的机构。狭义：指为执行国家的行政管理事务所构成的有系统的组织机构，即依照国家宪法和法律的规定，在一定的权限内执行各种公共事务的机构的总称，即政府机构。 （二）行政（二）行政（二）行政（二）行政组织组织的特征的特征的特征的特征 1、政治统治性。行政组织是国家组织的重要组成部分，代表国家行使国家行政权力，体现国家意志。2、社会管理性。为了维护统治，稳定社会秩序，必须管理社会公共事务。在现代社会，各国政府都设置大量行政组织干预和管理经济、科技、文化、教育、社会保障、环境保护等社会公共事务。3、公共服务性。行

31、政组织要适应和服务于社会经济的稳定与发展，为执行宪法和法律服务，为社会公众的利益服务。4、法治性。行政组织是国家权力的执行机关，其拥有的权力和承担的责任是由宪法和法律明确规定的，其设立也必须具有法律的依据，否则就失去存在的基础。5、权威性。行政组织是代表国家行使行政管理职权，而行政权力的内容和范围是由宪法和法律规定的。宪法和法律则是以国家武力为后盾的，自然具有权威性。 三、行政组织的构成要素与类型 （一）行政（一）行政组织的构成要素的构成要素主要包括目标、人员、结构、信息、制度、物质、精神、环境等要素。（二）行政（二）行政组织的的类型型 主要包括领导机关、职能机关、辅助机关、直属机关、派出机关

32、等。第二第二节行政机关行政机关 一、行政机关的概念、特征与结构 概念行政机关是指依照宪法和法律的规定建立的，行使国家行政管理权、组织管理国家行政事务的机关。是国家机关的重要组成部分。我国的行政机关由国家权力机关产生，是国家权力机关的执行机关，它对权力机关负责，接受权力机关的监督。 特征是具有国家强制性质的行政组织；具有较强的执行色彩；需按一定的层次和结构组织起来，并且按照科学方法依法进行活动。结构国家行政机关的结构是指构成国家行政机关各要素的排列组合方式。纵向结构包括管理层次和管理幅度。横向结构是指各级政府横向分工形成行政组织分工明确的职能部门体系。二、行政组织设置的原则国家行政机关的设置一般

33、涉及两方面的因素：一是管理的实际需要；二是现代公共管理的功能。主要原则有：适应需要原则；精简原则；高效率原则；依法设置原则。第三第三节行政体制行政体制 一、行政体制的含义与作用 概念指管理国家行政事务的行政系统中的组织设置、职权划分与运行程序等各种关系模式的总称。它属于上层建筑的范畴，是国家政治体制不可分割的重要组成部分，它由国家基本的政治制度所决定，受经济制度、历史文化传统等因素的制约。 作用 科学合理的行政体制有助于更好地发展社会生产力和促进社会主义市场经济的完善； 有助于克服官僚主义、增强行政管理的生机和活力； 有助于造就更多的行政管理人才，锻炼出一支高素质的公务员队伍； 有助于维护社会

34、公平，保证社会的长期稳定，以实现国家的繁荣和昌盛。 二、行政体制的相关领域 （一）行政（一）行政权力体制力体制 指一个国家的行政机关与该国的其他国家机关、政党组织、群众团体等之间的权力分配关系及其制度的总称。其中心内容是指国家行政机关在该国政治体制中所拥有的职权范围、所占有的权力地位。行政权力体制是行政体制的首要内容，通常应由宪法和法律作出明确的规定，以利于各司其职。现代国家行政权力体制的形式主要有三权分立制和议行合一制。三权分立国家的立法、行政、司法三种权力分别由议会、内阁（或总统）和法院掌握，各自独立行使职权，同时又相互制衡的权力体制。议行合一立法权与行政权属于同一个最高权力机关，或者行政

35、机关从属于立法机关，仅是立法机关的执行部门的政体形式和政权活动原则。 （二）政府首（二）政府首（二）政府首（二）政府首脑脑体制体制体制体制政府首脑体制是指最高行政权力的代表者与其实际承担者之间权力关系的制度。一元制一个国家的国家元首与政府首脑由一人兼任的制度。美国的总统制是这种体制的典型代表。二元制一个国家的国家元首与政府首脑，分别由不同的个人担任的制度。又分为两种，君主立宪制和共和内阁制。多元制一个国家的国家元首与政府首脑，分别由不同的个人或两个以上的集体担任的制度。 （三）中央政府体制（三）中央政府体制（三）中央政府体制（三）中央政府体制 中央政府体制是指一个国家代表统治阶级统一领导全国和

36、地方行政工作的最高行政机关的职权划分、活动方式和组织结构形式等制度的总称。 世界上现代国家的中央政府体制大致有以下几种：内阁制、总统制、委员会制、国务院制。内阁制（1）一个政党或政党联盟的领袖，单独或联合组阁。（2）内阁总理或首相是国家实际权力的中心。（3）内阁代表国家元首行使行政全权。（4）内阁是整个国家行政机关的枢纽和决策中心。总统制（1）总统既是国家元首，又是政府首脑。（2）总统是国家实际权力的中心，行政权完全属于总统。（3）由总统组织和领导内阁。委员会制（1）国家最高行政权力由联邦委员会集体执掌。（2）联邦委员会是联邦议会的执行机关。（3）联邦委员会的出任由政党推荐。国务院制（1）国务

37、院由全国人民代表大会组织产生，是我国最高权力机关的执行机关。（2）国务院组成人员主要包括总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长等。（3）实行总理负责制。（四）行政区划体制（四）行政区划体制（四）行政区划体制（四）行政区划体制各国行政区划主要依据以下原则：政治原则、经济原则、民族原则等。我国目前共有34个行政区，其中32个省级行政区，含23个省、5个自治区、4个直辖市，另加香港、澳门特别行政区。第四第四节行政体制改革行政体制改革 一、中国现有行政体制的主要问题1、政府职能正在转变，远未到位，行政审批和对企业的干预仍然过多，政企关系有待进一步规范。2、政府机构总

38、量仍然偏多，职责交叉重复现象仍然存在，行政执法体制中的多层执法、多头执法、执法扰民现象严重。3、中央与地方政府的职权划分需要进一步科学化、规范化，中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺，条块矛盾突出。4、政府与企业、事业、中介组织以及第三部门等其他社会主体的关系尚未明确，有待进一步理顺。5、行政法治建设滞后。二、行政体制改革的发展趋势与具体思路 1、行政体制改革的发展趋势社会主义市场经济的发展，要求行政体制改革与经济体制改革需要配套进行；经济全球化，对中国政府的公共政策和公共服务提出了新的挑战；民主政治建设的进程对提高政府管理的效率、实现公开化以及廉政建设提出了更高要求。 党的十六大

39、报告指出：进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。22、行政体制改革的具体思路、行政体制改革的具体思路（1）正确处理党政关系。（2）正确处理政企、政事、政社关系。（3）加大政府职能转变力度。（4）继续推进政府机构改革。（5）依法规范中央和地方的职能和权限。 （6）培育和发展社会中介组织。（7）改革和完善行政首长负责制。（8）继续深化改变干部人事制度。（9）建立和完善公共财政体制。 （10）改革和完善行政监督体制。第四章第四章行政行政领导第一第一节行政行政领导概述概述 一、行政领导的含义、特点与作用1、

40、领导为实现公共行政目标，国家行政机关的各级领导者根据法定职权而进行的决策、指挥、控制、协调等多种形式的组织管理活动。 是行政领导者、群体目标、被领导者同领导体制与环境四个方面相互作用的过程。2、行政领导的特点行政领导的特点有：法定性、政治性、权威性、等级性和协同性。3、行政领导的作用 第一，决策导向作用； 第二，指挥激励作用； 第三，协调督促作用； 第四，评判导向作用； 第五，个人示范作用。 二、行政领导素质 领导素质是指在先天心理与生理特征的基础上，通过后天学习和实践而逐渐形成的领导者所具备的内在和外在素质的合成，是领导者在道德、品格、知识、情操、能力、身体条件等方面综合特征的反映。 行政领

41、导者素质是指行政领导者能够有效履行领导职责、行使行政权力所应具备的各种素质条件的总和。具体可以概括为以下四个方面： 1 1、政治素政治素质质 在现代背景下，我国行政领导者的政治素质要求是具有坚定的政治立场和政治目标，认真贯彻中央路线、方针、政策的工作态度；具有强烈的爱国热情；清正廉洁为官的信念；奉公守法的工作习惯，实事求是的工作作风；讲整体、识大局的工作境界，诚实信用的基本品行；追求绩效、以民为本的工作责任感。 2、精神素质 指气质条件，包括风度仪表、言谈举止、开拓胆识、应变能力、自信心、果敢度、亲和力、恒心、毅力等等。 3 3、智能素、智能素质质 包括知识和能力两个方面。知识要求，要有广博的

42、知识面和某一方面精深的专业知识。能力要求，不断提高科学判断的能力；不断提高驾驭市场经济的能力；不断提高应对复杂局面的能力；不断提高依法执政的能力；不断提高总揽全局的能力。4、身体素质。 包括生理和心理健康两个方面。第二第二节行政行政领导的的产生和生和结构构 一、行政领导的产生方式选举制行政领导者由被领导者或被领导者的代表选举产生。这是一种非常古老的产生方式。任命制行政领导者由上级领导者或上级机关根据个人或少数人的意志和标准任命产生。考任制行政领导者由专门的机构根据统一的、客观的标准，通过考试择优产生。聘任制临时聘用一些外部人员担任非常设性行政领导职务。二、行政领导结构 在国家行政系统中各种领导

43、的总和与构成；也可以指某个具体领导班子的结构，包括人数、分工，各类领导人员的组合情况等。具体的行政领导结构组成包括八个方面内容。行政领导结构政治结构民族结构性别结构年龄结构身体条件气质结构知识结构能力结构第三第三节行政首行政首长及其及其职责权的的统一一 一、行政首长的含义1、依据国家法律所授予的行政权力，在政府管理机关中处于领导、决策地位的人。 承担一定的政治责任、工作责任、法律责任； 具有与其职位相称的由法律规定的职权； 与此同时，还要承担与其职权对应的职责。2、行政领导职务、职权、职责行政职务根据有关法律或规定，行政首长所担负的具体行政职位。三者互相联系，互相制约，不可偏废。行政职权由职位

44、派生的、受到国家法律保护的权力。行政职责行政首长履行职务过程中所应尽的义务，是对国家和政府委托的任务应负的责任。三、我国的行政首长负责制 1、我国行政首长负责制中“首长”的范围我国行政首长负责制的“首长”包涵两大类，即法定的“首长”和推定的“首长”。法定的“首长”由国务院组织法、地方各级政府组织法规定的。 推定的“首长”，他们虽没有法律的明文规定，但在其所在机关或系统内，负责领导和管理全国或地方的某一方面的行政事务，可以自己的名义在其权限内规定行政措施、发布全国或区域遵照执行的规范性文件。法定的“首长”国务院总理、国务院各部部长、各委员会主任、省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇

45、长推定的“首长”（1）国务院全体会议的有关组成人员。（2）国务院直属机构的正职领导。（3）县级以上地方各级人民政府组成部门的正职领导。（4）地方政府不完全对口的部门机构和其他行政机构的正职领导。（5）地方行政区域内分支机构或垂直领导机构或派出机构的正职领导。（6）其他具有全国或地方行政管理权限、职能的行政机构的正职领导。 2 2、我国行政首、我国行政首长负责长负责制的基本内容制的基本内容（1）行政首长的职权各级行政首长共同的主要职责有：领导本级政府的工作，通过办公机构负责处理日常工作；召集和主持本级政府的全体会议和常务会议，认真执行本级人大及其常委会的决定。 （2）行政首长向“谁”负责。第一，

46、各级政府首长都要向人民负责；第二，向本级人大及其常委会负责；第三，向国务院负责，向上级行政机关负责；第四，政府部门首长向本级政府负责。 （3）行政首长负“何”责。 第一，公务员的责任，包括接受行政处分、承担行政赔偿责任、承担刑事法律责任； 第二，行政责任，违反行政法律规范给社会造成一定危害，尚未构成犯罪的应承担行政责任，即行政法律责任； 第三，政治责任，包括维护党的领导，维护和巩固国家政权，维护国家的安全、荣誉和利益；遵守宪法、法律、法规； 第四，领导责任，行政首长对所辖公共行政事务承担领导责任。 第四第四节行政行政领导方法与方法与艺术 一、行政领导方法行政领导方法是行政领导者为了发挥领导作用

47、，实现管理目标采取的方法、手段与策略。行政领导的基本方法有：抓关键；实事求是；例外原则；重人才；公正、公益、公信；仁和。 行政领导的日常方法有：运筹时间；处理公文；听取汇报；主持会议；咨询协商；网络领导。 二、行政领导关系 包括与下属的关系；与副职的关系；与党务领导者的关系；与上级领导的关系；与部门领导者的关系；与前任领导者的关系；与后任领导者的关系等。 三、行政领导艺术行政领导艺术指在行政管理活动中，运用科学的领导理论，熟练而有效地实现行政目标的技巧、手段与特殊方法，是行政领导者的胆识、智能以及知识经验的综合运用的反映。主要有：处理人际关系的艺术（尊重人的人际关系艺术）应用时间的艺术（集中利

48、用有效时间的艺术）工作方法上的艺术（原则的坚定性与处理问题的灵活性相结合的方法）用人的艺术（用人之所长）（美国南北战争中勃兰特被林肯所重用的故事以及我国汉代刘邦用人之道等）第五章第五章 人人 事事 行行 政政第一第一节 人事行政概述人事行政概述 一、人事行政的含义 人事、人事管理、人事行政，是三个既有联系又有区别的概念。人事行政源于人事管理，人事管理源于人事。 “人事”一词，在我国是一个古老的词汇，曾被广泛使用，在日常生活中有多种不同的含义。有时它指人世间各种各样的事情；有时它指托人说情或送礼，如后汉书所说的“时权富子弟，多以人事得举” 。 现代管理科学中所说的“人事”，则是指人事管理，它是指

49、运用科学的手段与方法，在管理社会生产活动中形成的人与事、人与人之间的相互关系，以及为达到用人以治事、人事两相宜而进行的一系列管理活动。 人事行政，也可称国家公共部门人力资源管理。它是指以国家行政组织为主要分析对象，研究管理机关依据法律规定对其所属的人力资源进行规划、录用、任用、使用、工资、保障等管理活动和过程，包括宏观公共部门人事行政和微观人事行政两部分。 二、人事行政的地位和作用 人事行政在国家行政管理活动中居于核心地位。国家行政管理的内容很多，但无论哪种管理活动，都需要人去完成，因此能否选好人、用好人，则是各项行政管理活动成功与否的关键。它决定着全部“国家机器”运转的速度和功能。古今中外，

50、一切掌握了国家政权的统治阶级，无不把“人事行政”视为立国之基、治国之本、富国之道，高度重视挑选、培养和使用优秀人才。( (一一) )安邦安邦兴国，保持政治国，保持政治稳定定 历史的经验告诉我们，任何一个民族、任何一个阶级，要想得天下、保天下、兴天下，除了要有正确的理论和实践外，无不是靠重用人才来实现的。 建国五十余年的经验证明，哪一个时期、哪一个地方人事行政搞得好，那个时期、那个地方，就会取得瞩目的成就。否则，就会停滞不前，甚至会出现政局不稳、社会动荡的局面。 ( (二二) )振振兴经济，推，推动社会社会发展展 大力发展生产力，振兴经济，是政府管理的主要职能。政府这一职能的实现，一要靠人力，二

51、要靠财力。两者相比，人力起主导作用。 当代经济学者把人的智慧和才能看作一种最为贵重的资源，而加以开发利用。目前我国正在进行的社会主义现代化建设，要解决的问题很多，但最重要的还是解决人的问题。正如邓小平所说；“事情成败的关键就是能不能发现人才，能不能用人才”。因此，搞好人事行政管理，是振兴我国经济，推动社会主义发展的重要组织保证。 ( (三三) )提高效率，提高效率，实现政府管理政府管理职能能 提高行政效率，是政府一切行政行为追求的目标。因此，现代国家的政府都十分注重对行政效率的研究，着力寻找提高行政效率的方法和途径，而其中最重要、最关键的莫过于选好人、用好人。 因为国家公务员是政府职能的实施者

52、，政府的全部社会作用都是通过全体公务员体现出来的。这就需要有一套良好的人事管理制度，为政府管理配备优秀的行政人员，并调动其积极性和创造性。( (四四) )开开发人才，促人才，促进国国际竞争争 当今世界国与国之间的竞争是综合国力的竞争，归根结底是人才的竞争。目前，我国正面临着世界新技术革命的机遇和挑战，能否充分利用这一时机，缩小我国与发达国家的差距，关键就在于能否充分地开发利用一切可以为我所用的人才，这正是国家人事行政管理工作的主要任务。 在全社会都重视教育、尊重知识、尊重人才的环境下，在国家公务员制度的法律保障下，一个人才辈出、群星灿烂的局面必将会逐步形成，从而对我国的现代化建设产生巨大的推动

53、作用。 三、人事行政的原则 所谓人事行政的原则，是指在整个人事行政过程中都应共同遵循的一些总的基本规则。这些基本规则是科学的人事行政内在发展规律的反映。在当代，我国人事行政应坚持适应我国特点的如下原则： ( (一一) )选贤任能、德才兼任能、德才兼备原原则 “德” 是指行政人员的政治素质和职业道德。 “能” 是指行政人员的业务能力。 ( ( ( (二二二二) ) ) )扬长扬长避短、人事两宜原避短、人事两宜原避短、人事两宜原避短、人事两宜原则则 扬长避短，指在使用人才时，要用其所长，避其所短。 人事两宜，指在使用人才时，要使其知识、能力、专长等方面的条件与其所从事的工作相称。 ( (三三) )

54、考考试考核、晋升惟功原考核、晋升惟功原则 考试考核，指国家录用行政机关工作人员时，要经过有关部门组织的公开考试，平等竞争，择优录用。 晋升惟功，指国家行政人员的录用、提升、奖励等，均以他们的实际能力和在工作中的实际成绩作为基本标准。 ( ( ( (四四四四) ) ) )智能互智能互智能互智能互补补、结结构合理原构合理原构合理原构合理原则则 这一原则是指人事行政要根据各种组织的工作需要和职务的要求，对具有不同的年龄、性格、能力、品德、知识、专业、爱好的人员进行科学搭配，形成一个智能互补、结构合理的群体。 ( (五五) )不断更新、合理流不断更新、合理流动原原则 这一原则是指为保证行政组织适应行政

55、管理的需要，保持行政人员队伍富有生机和活力，行政人员队伍要进行不断的新老交替工作。 ( (六六) )依法管理、用人治事一致原依法管理、用人治事一致原则 依法管理指人事行政要通过制定一系列健全的法律、法规，对国家行政工作人员进行管理，使其纳入规范化、法制化的运作轨道。 用人与治事一致指把一定的人事权力交给用人单位，使用人单位有相应的人事自主权。第二第二节 人事行政的人事行政的历史史发展展 一、我国的古代人事行政 我国古代人事行政按其发展顺序，大致可以划分为三个阶段： 萌芽阶段从夏朝到先秦； 发展阶段从秦朝统一中国到南北朝； 成熟阶段从隋唐到清末。 （一）萌芽（一）萌芽（一）萌芽（一）萌芽阶阶段段

56、段段 我国历史上第一个奴隶制国家夏朝，约形成于公元前 21 世纪。在奴隶制社会中，中国的人事制度，基本上实行以宗法血统关系为特征的世袭制，即世卿世禄制。 西周的分封制，基本上也是在宗法制基础上按血缘关系的系统进行的。 春秋时期，各国设有相、三公、六官，成为以后历代国家行政机构设置的基础。 战国时期，逐步设立了中央和地方政府行政机构，地方行政官员由中央委派和任免。 ( ( ( (二二二二) ) ) )发发展展展展阶阶段段段段 秦统一中国，创建了我国历史上第一个统一的中央集权的国家。第一，采用立功进仕、招聘等多种方式招揽人才、选拔官吏。第二，建立考核制度。 两汉至南北朝期间，录用人才采取了新的作法

57、，主要方式有：第一，察举，又称荐举或乡举。第二，征辟。第三，九品中正制。 汉武帝时明确规定有三种课考方式：对官员实行普遍课考；“上计” ；刺史视察郡国长官。 ( ( ( (三三三三) ) ) )成熟成熟成熟成熟阶阶段段段段 这一阶段人事行政的最大特点是实行了科举制度。隋朝建立后，隋文帝于开皇七年 (公元 587 年) 下诏开设“志行修谨”与“清平干济”两科以取士，即用德才两科评定士人，选拔官员。隋炀帝时增设进士科。从此开创了我国历史上延续千年之久的科举制度。 这一阶段在人才培养方面，依赖于官学和私学两种制度。 在监督课考方面，唐、宋、明、清各朝都在前朝的基础上有所改进。 综上所述，中国古代人事

58、行政有诸多方面值得我们今天发掘和借鉴，特别是在官吏的选拔任免、考核奖惩、监督弹劾、离任退休等方面，都形成了一套比较完备的制度，这是一笔宝贵的历史遗产。 中国古代人事行政有其长处，也有其短处。其主要表现为：重人治、轻法制。在选拔、使用人才方面，往往只重经史、政治、军事人才，轻科技人才。重男轻女，埋没大批女姓人才。 二、资本主义国家的文官制度 所谓文官，指的是资本主义国家中所有不与内阁共进退的政府工作人员。他们一经录用，只要无重大过失，就可长期任职，所以又称为常任文官。 1855 年 5 月，英国政府颁布了第一个改革文官制度的命令关于录用王国政府文官的枢密院令。加拿大、美国分别于 1882 年和

59、1883 年建立了文官制度。随后法国、日本相继建立各自的文官制度。目前不少发展中国家也正在采用这种制度。 西方文官制度西方文官制度虽虽随形随形势势的的发发展和展和变变化在不断修改化在不断修改和和调调整，但是，作整，但是，作为为西方国家的共同制度，又有其共同西方国家的共同制度，又有其共同特征。特征。这这些特征是：些特征是：q公开考试，择优录用。q严格考核，功绩晋升。 q终身任职，生活保障。 q政治“中立”，忠于职守。 q立法完备，依法管理。 三、新中国人事行政体制的演变 新中国建立后，党和政府非常重视人事行政，使我国人事行政逐步趋于规范化，其中虽有曲折，但总的趋势是通过不断改革，日渐成熟。这期间

60、可划分为三个阶段。 第一阶段，1949 年至 1965 年。 第二阶段，1966 年至 1976 年。 第三阶段，1976 年至今。第一第一阶段段1949 1949 1965 1965形成和形成和发展展时期期 在在总结新民主主新民主主义革命革命时期人期人事行政的事行政的经验和学和学习前前苏联经验的基的基础上，逐步建立了一套上，逐步建立了一套比比较完整的人事制度，制定了完整的人事制度，制定了一些相一些相应的人事行政法的人事行政法规。 第二第二阶段段1966 1966 19761976“非常非常”时期期 正常的人事行政被打乱，整个正常的人事行政被打乱，整个人事行政及其制度人事行政及其制度处于混乱状

61、于混乱状态 。第三第三阶段段1976 1976 年至今年至今改革改革发展的展的新新时期期 拨乱反正乱反正 ，我国人事行政逐步我国人事行政逐步走向走向规范化、法制化和科学化。范化、法制化和科学化。 第三第三节 国家公国家公务员制度概述制度概述 一、国家公务员的含义和分类 “公务员”这一名词，在西方国家一般是指通过非选举程序而被任命担任政府行政工作的人员。各国对公务员的称谓不尽相同，在英国称“文官”，美国叫“政府雇员”。 在我国，国家公务员是指依照法律在政府中行使国家行政权力、执行国家公务的在编人员。 我国的公务员根据其产生的方式不同，可以划分为两类。 中央和地方各级人民政府的组成人员依法选举或任

62、命实行任期制，职责主要是制定政策，并负有相应的政治责任中央和地方国家行政机关中的工作人员通过法定考试、公开竞争、择优录用实行常任制，履行相应的行政责任。 二、我国实施公务员制度的意义 从组织上、制度上保证把优秀人才选拔到政府机关中来。有利于人事行政工作的法制建设和公开监督，使人事行政从“人治”走向“法治”。有利于造就大批德才兼备的政务活动家和行政管理专家。 三、我国公三、我国公务员务员制度与西方文官制度的区制度与西方文官制度的区别别 1、从公务员的组成范围上看，我国的国家公务员包括从中央到地方的各级政府首脑及除工勤人员外的其他工作人员；而西方国家的公务员一般是不包括政府组成人员的。 2、从公务

63、员与政党的关系看，我国的公务员制度是共产党的组织路线和人事制度的一个组成部分。而西方国家的文官制度强调保证政府工作的连续性，“政务官”和“事务官”严格分途，规定文官在政治上“保持中立”。 3、从公务员与政府和人民的关系来看，我国的公务员是人民群众的公仆。而西方国家的公务员，相对于人民来说是政府官员，相对于政府来说是雇员，他们是一特殊的利益阶层 。 4、从公务员队伍系统的特征来看，我国公务员队伍不是一个封闭的系统，政府机关工作人员与党的机关工作人员及企事业单位的人员之间，可以通过一定的程序相互交流。而西方公务员队伍是一个相对封闭的系统，其他行业的人难以进入。第四第四节 国家公国家公务员制度的基本

64、内容制度的基本内容 一、国家公一、国家公务员务员的的义务义务、权权利利 （一）国家公（一）国家公务员的的义务 1、遵守宪法、法律和法规。 2、依照国家法律、法规和政策执行公务。 3、密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务。 4、维护国家的安全、荣誉和利益。 5、忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令。 6、保守国家秘密和工作秘密。 7、公正廉洁，克己奉公。 8、宪法和法律规定的其他义务。 （二）国家公（二）国家公务员的的权利利 1、非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞职或者行政处分。 2、获得履行职责所应有的权力。 3、获得劳动报酬和享受保险、福利待遇。 4、参加政治

65、理论和业务知识的培训。 5、对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议。6、提出申诉和控告。 7、依照国家公务员暂行条例的规定辞职。 8、宪法和法律规定的其他权利。 二、职位分类 所谓职位分类，是指运用科学的方法，把众多复杂的行政机关的工作岗位，根据其性质差异、责任轻重、繁简难易及所需资格条件等，划分为若干规范的种类，对每一职位给予准确的定义和说明，制成职位说明书，以此作为对公务员进行管理依据的一整套做法。 进行职位分类要坚持两个原则：第一，以事为中心；第二，要使职位数量达到最低限。 职位：指组织中具有一定职权和责任、需要一定资格条件的人员担任的工作岗位。 职系：指工作性质相同而责任轻重和

66、难易程度不同的职位系列。一般说来，一种专门职业就是一个职系。 职级：指同一职系内工作难易程度、责任大小和所需资格条件相近的职位群体。 职等：指工作性质不同但工作繁简难易程度、责任大小以及所需资格条件相近的职级群体。 职类：指将几个工作性质相近的职系归并为一个类别。 第五第五节 国家公国家公务员制度的完善制度的完善 一、目前我国公务制度实施中的问题 第一，组织人事制度整体改革滞后。 第二，配套改革措施未能及时出台和跟进。 第三，公务员制度有待进一步完善。 第四，传统的行政文化也影响着公务员制度的顺利实施。二、完善公务员制度的思考 (一)创造公务员制度实施的良性社会环境。(二)深化改革是完善公务员

67、制度的有效路径。(三)完善公务员制度的根本目的是加强公务员队伍建设。 总之，坚持从实际出发，从国情出发，不断完善和发展我国公务员制度，这是一个长期渐进的过程。但只要我们积极奋斗，完善的公务员制度就会形成。第六章第六章行政行政伦理（道德）理（道德）第一第一节行政行政伦理概述理概述 一、行政伦理的含义与特点1、含义伦理是一定社会用以调整人与人之间以及人与社会之间关系和行为的准则、规范的总和，是一种特殊的社会意识形态。行政伦理是一种特殊领域中的角色伦理，它是政府工作人员在行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务中所必须遵循的行为规范，属于职业伦理范畴。 2、行政伦理特点： （1）社会示范性。行政职业

68、的特殊性，使得行政伦理对行政人员的行为和内心世界的规范，已超出了对行政人员个体的规范，并进而通过行政人员个体达到对全社会的规范。 （2）相对强制性。行政伦理与法一致性的存在，许多国家和政府都将行政伦理用法的形式规定下来，各国公务员法中也具有伦理道德的规定，形成“行政伦理法制化”倾向。（3）鲜明的政治性。行政伦理在本质上反映着政治的价值追求，体现着社会利益的分配，包括政治利益的分配，其实质是为统治阶级和利益服务的。3、行政伦理的功能 （1）引导功能。行政伦理通过对行政人员行为的规范，为行政人员提供了社会化的行为模式，即理想行政角色模型，引导行政人员在行为上追求社会理想的目标和方向。 （2）规范功

69、能。行政伦理的规范功能是指通过一定的评价方式来知道和规范国家行政人员的行政伦理行为和行政管理行为，使人们“择其善而从之”。 （3）控制功能。行政伦理使控制社会、维系社会秩序正常运行的有力手段。（4）选择功能.选择功能是指行政主体在一定行政伦理意识支配下，根据某一伦理标准，在不同的价值冲突之间作出自觉自愿的选择。4、加强行政伦理建设的现实意义 （1）有利于党和国家路线、方针、政策的贯彻执行。 （2）有利于行政管理效能的提高。 （3）有利于社会风气的好转和全社会伦理水平的提高。 （4）有利于行政人员自我约束能力和抵御各种不良诱惑能力的增强。第二第二节行政行政责任任一、行政责任的含义和特征: 1、含

70、义行政责任也称政府责任或公共责任。它是指政府及其公职人员发挥行政管理者的岗位职能，达到行政目标、完成行政任务的责任。 行政责任有广义和狭义之分。广义行政责任指政府能够对社会公众或成员的需求做出积极回应，并采取有效措施，努力实现公众的需求和利益。具体来说包括国家全部行政机构及其工作人员，作为一个整体对国民负责；国家行政机关内部及其工作人员对自己的职能或岗位负责。狭义行政责任指政府机关及其工作人员违反法律规定的义务、违法行使职权时所承担的法律责任。这种责任与违法相联系，意味着国家对政府机关及其工作人员违法行为的否定行反映和谴责，是一种消极责任，是一种惩罚。广义行政责任是狭义行政责任的前提，狭义行政

71、责任是广义行政责任实现的途径，两者相互制约，相辅相成。主权者要想有效控制权力，则对于任何一个机构的任何授权，必须同时规定其相应责任。这就是现代意义上行政责任的真正含义。2、行政责任特征相对于民事责任、刑事责任而言，行政责任有其明显的特征，前二者只限于追究违法当时者本人的行为责任，而行政责任却有着更广阔的社会内容和意义。其特征有：（1）义务性。政府系统及其工作人员依法行使权力的过程，实际上也是承担义务的过程，即承担为社会公众谋取利益、尽责效力、完成岗位职能、履行与行政权力相对应的义务过程。 （2）任务性。行政责任不仅是一种义务，更是一种具有客观规定性的任务。实施上行政人员执行国家权力主体的意志、

72、方针、政策的过程，就是具体完成权力主体交付的任务过程，行政责任表现为必须完成的任务性。 （3）控制性。在现代社会中，行政责任作为一种制度安排，包含着保证责任实现的责任控制机制。通过这种责任机制，防止行政机关及工作人员偏离社会大众利益而只顾其私利。3、公平行政责任伦理的基本原则行政责任作为一个伦理范畴，表现为在处理个人对社会公众、对国家和政府以及行政机关内部的人与人之间相互关系时应履行的行政义务。从制度的层面来说，行政责任伦理追求的基本目标是公平，公平是行政行为中普遍而基本的伦理准则。为什么要追求公平，既有社会原因，也有心理原因。就社会原因而言，公平首先是人类社会的产物，也就是说，公平问题只存在

73、于人与人的关系中，孤立的个人是不存在公平问题的。公平问题也是社会中各种利益分化的产物。就心理原因而言，它是人的自我价值意识与他人比较时的一种心理感应。随着人类文明的发展和人的自我意识的增强，主体在自我和他人时对自身价值的肯定和关切也在增加。 公平存在于各种利益关系中，主要表现形式： （1）实体公平。实体公平包括了社会成员的经济公平、政治公平和社会公平。经济公平是指社会成员的经济地位和经济状态公平，分为交换公平和分配公平。政治公平在现代社会中表现为公平的“参与原则”，即要求所有公民有权参与政治事务，包括拥有公平权力参与立宪过程和决定选举结果。（2）程序公平与规则公平。现代行政系统是高度合理化、制

74、度化、程序化和开放的组织系统，它们需要的行政伦理首先是平等的合作、合理的规则、普遍可接受可操作的道德规范程序和具有公平合理性基础的系统秩序。（3）权利与义务的平等。权利与义务的平等是社会主义行政伦理公平的基本原则。行政过程和行政行为力求做到社会利益与社会义务的平等分享与平等分担。 4、行政伦理的选择 行政伦理的选择，实际上是指用什么标准证明行政行为是正确的或公正的过程。行政伦理的选择模式具有多样性，主要有： （1）义务行政选择模式。一是指行政选择要履行行政责任，责任就是义务；二是指行政选择在本质上要符合某一原则。 （2）目的论选择模式。指以行政行为后果的效益作为行政选择的价值取向。 （3）本质

75、论选择模式。指根据行政行为内在良好的价值判断作为行政选择的价值取向。第三第三节 现阶段我国行政段我国行政伦理建理建设一、现阶段行政伦理存在的问题现阶段行政伦理失范的表现：（1）权钱交易（2）权权交易 （3）渎职失职行政伦理失范的原因：（1）行政思想和公仆意识的丧失 （2）私欲膨胀，官德扭曲二、加强行政伦理建设的原则和途径我国行政伦理建设的原则（1）服务原则。（2）公正原则。 （3）效率原则。加强行政伦理建设的途径（1）加强行政伦理教育。 （2）行政伦理建设法治化。 （3）实行政务公开，加强公民社会对行政活动的干预和监督。第七章 公共财政 第一节 公共财政概述 一、公共财政的概念和特征公共财政，

76、指的是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为。公共财政具有四项基本特征：（1）以弥补市场失灵为行为准则。（2）为市场提供一视同仁的服务。（3）非市场营利性。（4）法治性。二、公共财政管理的概念及内涵 概念 公共财政管理是公共部门为了保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。内涵（1）公共财政管理的主体是公共部门。（2）公共财政管理贯穿包括计划（预算）、资源取得、分配、监督等环节在内的全过程。（3）公共财政管理是一项技术性的活动。（4）公共财政管理技术是多元的，各学科、各领域发展起来的管理、分析技术都有可能在公共财政管理中得到应用。 （5）公共财政管理的目的是为了

77、保证公共财政的基本职能得到最大限度的履行。三、公共财政管理的总体目标 效率效率公平公平稳定定满足社会公共需要，依据市场效率准则实现整个社会资源和要素在公共部门和私人部门之间的最佳分配。运用税收、公共支出等手段有效地对国民收入、财富和社会福利进行再分配，通过转移支付，实现社会相对公平。有效地保证社会总共给与社会总需求的基本平衡，实现充分就业、物价稳定及国际收支平衡保证宏观经济的稳定增长，避免经济波动。四、公共财政管理的地位 （1）公共财政管理是对公共资源进行直接管理，这必然使其在政府管理中具有核心作用。（2）在西方国家，公共财政的政治制度背景，使公共财政管理成为国家政治生活的最重要舞台之一。把公

78、共财政管理作为斗争的“竞技场”。 （3）公共财政管理是一个变动性很大的领域，这使它较其他领域具有更多的活力。公共财政管理的每一次变动都成为公共管理重大变革的先导。第二第二节公共公共预算管理算管理 一、公共预算的概念和特点 公共预算是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在与市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。包括公共收入预算和公共支出预算两部分。 它具有五个特点：计划性、透明性、全面性、法律权威性、政治程序性。二、公共预算的分类 公共预算有多种分类，主要有四种：按照不同的政府级别，公共预算可分为中央公共预算和地方公共预算。按照不同的编制方式，公共预算可分为单式预算

79、和复式预算。按照不同的预算作用时间，公共预算可以分为年度预算和中长期预算。按照不同的收支管理范围，公共预算可分为总预算和单位预算。三、公共预算管理的基本模式 广义上，公共预算管理可定义为政府依据法律有计划地对预算资金的筹集、使用进行的组织、协调和监督等管理活动。狭义上，可定义为政府依据法律对预算计划进行编制、执行和决策的管理活动。主要有五种模式： 1、分项排列预算模式 2、规划计划预算模式3、目标管理预算模式4、零基预算模式5、绩效预算模式四、公共预算的过程 决 算预算执行预算编制第三第三节公共收入管理公共收入管理 一、税收管理1、税收的概念和特征 税收是国家为了实现其职能，凭借政治权力，依照

80、法律预先规定的标准，强制、无偿地取得公共收入的一种方式。 税收有三大特征： （1）强制性。 （2）无偿性。 （3）固定性。22、税收管理的要素、税收管理的要素 （1）课税对象与税率。课税对象是指对什么东西课税，即课税的标的物。税率是计算税额的尺度，是应纳税额与课税对象数额之间的比值。 （2）税负转嫁与税收归宿。税负转嫁简单地讲是指对一个纳税人征收的税全部或部分地转由他人负担的过程。税收归宿则是税负转嫁的终点。 （3）税收种类。依据课税对象性质的不同，税收收入主要来自所得课税、商品（劳务）课税及财产课税。 3、税收管理的核心核心是公平征税和税收效率同等税收待遇原则支付能力原则受益原则管理成本与遵

81、从成本的最小化税收超额负担的最小化 二、政府收费管理 1、政府收费的概念和特点概念政府收费是指政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关主体收取的费用。它是主要的非税收收入形式之一，可弥补财政收入的不足，缓和财政资金供求矛盾。特点直接有偿性、排他性、非规范性。2、政府收费的形式 （1）使用者费； （2）规费。3、政府收费管理需要注意的问题 （1）确定课税还是收税； （2）如何有效收费； （3）合理确定收费水平； （4）防止乱收费。 三、公债管理 1、公债的概念和特点公债是政府为履行职能而凭借其信用举借的债务，是公共收入的又一重要形式。有三层含义：（1）公债是国家信用的主要形式；（2）公债是公共

82、财政活动的一种特殊形式；（3）公债是一种重要的经济杠杆。 与税收相比较，公债有三个特点：一是自愿性；二是有偿性；三是灵活性。2、公债的种类（1）国内公债和国外公债（2）中央公债和地方公债（3）短期、中期和长期公债（4）自由流通公债和非自由流通公债3、公债的作用（1）增强政府宏观调控的能力。（2）弥补财政赤字。（3）为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金。44、公、公债债管理管理过过程程公债设计公债发行公债流通偿还第四第四节公共支出管理公共支出管理 一、购买性支出管理 公共支出可分为购买性支出和转移性支出。所谓购买性支出，指政府直接进入市场，购买商品或劳务的公共支出。 购买性支出主要包括政府为履

83、行经济职能用于基本建设的投资支出、科教文卫等社会服务支出以及一般政府服务支出。 政府采政府采购购管理管理 中华人民共和国政府采购法规定，政府采购是指各级政府国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金购买依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以下的货物、工程和服务的行为。 政府采购的特点：第一，采购资金的公共性（来自财政）；第二，采购目标的非市场营利性；第三，采购行为的规范性；第四，采购主体的特定性；第五，采购活动的政策性；第六，采购范围广、规模大、影响力大。 二、转移性支出管理 所谓转移性支出，是指政府进行非市场性再分配，单方面拨付给受领者的支付，它不体现为政府直接对社会资源和要素的需

84、求和消耗。 转移性支出管理主要分为社会保障支出管理、财政补贴管理和其他转移性支出管理。社会保障支出管理社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利财政补贴管理价格补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税式支出（减税或免税）、其他补贴其他转移性支出管理外援支出、债务支出、其他支出管理第五第五节转轨时期期 我国公共我国公共财政管理的完善政管理的完善 一、我国财政管理体制沿革19501979 计划型财政管理阶段19801999计划型财政管理向公共财政管理过渡阶段1999年以来 明确导向公共财政管理阶段 二、我国公共财政管理体制存在的问题 1、公共财政管理尚未得到全社会的足够重视。2、预算管理与经济社会发展存在矛盾

85、。3、公共收入管理不尽合理。4、公共支出管理亟须规范。5、公共财政管理法律制度不健全。三、转轨时期我国公共财政管理的完善1、完善公共预算管理。2、加强公共收入管理。3、改革现行公共支出管理体制。4、加强对公共财政管理的审计监督。5、健全公共财政管理法律制度。6、注重信息技术在公共财政管理中的运用。第八章第八章机关管理机关管理第一第一节原理概述原理概述 一、机关管理的含义与地位1、机关管理含义 广义的机关管理是指用科学方法，有计划、有效率、有技术的规划、管制、联系、协调和运用机关的组织、人员、经费和物资，做适时、适地适人和适事的处理，以便提高内部管理效率，发展机关业务，完成机关的使命。 狭义的机

86、关管理指的是对行政机关本身办公地点的管理，具体内容有合理安排机关的办公处所，配置合适的设备，保持优美的工作环境，系统的处理公文和案卷等，此外，还包括对行政单位内综合性日常事务、规章制度和工作秩序等所进行的管理活动。 2、机关管理的作用（1）辅助决策，提高决策水平；（2）塑造机关整体风貌，对外形成良好沟通； （3）直接改进工作，提高行政效率； （4）保证后勤服务，促进行政管理任务的完成。 也可将之概括为参与政务，处理事务，搞好服务。二、机关管理的环境和条件1、机关管理的环境包括硬环境和软环境。2、办公室的布置。3、办公设备和用品的管理。第二第二节机关管理的主要内容机关管理的主要内容 一、秘书工作

87、（一）秘（一）秘书的地位和作用的地位和作用1、秘书服务的对象是领导者2、秘书活动的基本方式是处理信息和事务3、秘书活动的根本性质是辅助性（二）秘（二）秘书的的职责1、辅助决策2、协调关系3、处理信息4、办理事务二、会议管理1、会议的作用和局限作用：（1）会议是组织存在的表现；（2）会议是领导活动的有效手段：（3）会议是发扬民主、统一思想的表现方式；（4）会议是群体沟通、集思广益的渠道。会议的局限主要表现在：它只是整个工作过程中的一个环节，只能解决部分问题，而不能解决全部问题，会议是工作的手段而不是工作的目的，更不是工作的结果。2、会议效率（1）会议失败的原因有：掌控不利；缺乏筹划；不重视会议；

88、拙劣的环境；不必要的会议等。（2）提高会议效率的途径有：控制会议内容；控制会议规模；控制会议地点；控制会议时间；控制会议经费。第九章第九章行政决策与行政决策与执行行第一第一节 行政决策行政决策 一、行政决策概述 （一）行政决策的含义 所谓决策，是指人们在社会实践基础上，根据事物发展趋势和规律，在决策主体意志因素的参与下进行的选择未来行动方案的活动。 决策有以下特点：针对性。目标性。实施性。选择性。预测性。行政决策是决策的一种，是指国家各级行政机关为履行行政职能，在其管辖权限范围内做出处理国家公共事务的决定。它是国家行政机关管理过程中最重要也是最基本的工作。行政决策除具有一般决策的特性外，还有以

89、下特点：1、决策主体上的特性。行政决策是处理国家公共事务时作出的决策，因此，只有具有法定行政权力的组织和个人才能成为行政决策的主体，他们在宪法和有关法律法规规定的职权范围内进行决策。此外，有些虽不是国家行政机关，但依照宪法、法律法规或经授权的国家机关和社会组织，也可成为行政决策的主体。2、决策所代表的利益和依据上的特性。进行决策时，必须依据国家宪法、法律、法规，只有严格以法办事，才能代表国家和人民的整体利益，决策才会有权威性和普遍约束力。3、决策功能上的特性。系统论原理告诉我们，社会是一个大系统，政府只是这个大系统中的一个子系统，因此，行政决策所产生的行动会牵涉到社会的各个方面，产生广泛的影响

90、。4、决策内容和约束范围上的特性。由于行政决策的内容涉及整个国家和社会范围内的一切公共事务；同时，行政决策以国家权力为后盾，凡是在行政管辖范围内的一切机关单位、团体、个人，包括政府机关内部成员，都要受行政决策的约束。 （二二）行政决策的分行政决策的分类类 行政现象复杂多变，决策主体的决策过程也错综复杂，因而行政决策具有多样性。可从以下几个角度对行政决策作出分类。 1、依行政决策主体地位不同，可分为高层决策、中层决策和基层决策。 2、依行政决策客体范围大小的不同，可分为宏观决策和微观决策。 3、依决策内容的性质不同，可分为常规性决策和非常规性决策。 4、依决策条件和可靠程度的不同，可分为确定型决

91、策、风险型决策和不确定型决策。 （三）行政决策的作用（三）行政决策的作用 美国著名管理学家西蒙曾经说过：“管理就是决策。”决策水平高低是直接关系到行政管理是否具有生机和活力、能否取得成效的大问题。 首先，行政决策是行政管理过程的中心环节，是实施各项行政管理活动的基础。 其次，行政决策是否科学、合理，直接关系到政府工作的效率和成败。 最后，行政决策是行政组织有效运行的导向，是规范自身行为的尺度。二、行政决策的原则、程序和方法 （一一）行政决策的基本原行政决策的基本原则1、民主原则2、求是原则3、系统原则4、创新原则5、效益原则6、信息原则7、预测原则8、可行原则9、择优原则10、动态原则 ( (

92、 ( (二二二二) ) ) )行政决策的程序行政决策的程序行政决策的程序行政决策的程序 行政决策程序是指行政决策过程中的逻辑顺序和基本步骤。一般说来，可分为四个阶段。发现问题确定目标集思广益拟定方案综合评估抉择方案实施反馈跟踪决策1、发现问题，确定目标。行政决策是从提出问题开始的，出现问题是决策的前提。行政管理者的主要责任就是要不断地发现问题，即找出迫切需要缩小或消灭的现实状态与应有状态之间的差距，并弄清差距产生的原因。当问题和原因都弄清楚之后，就可根据客观需要和现实可能初步确定决策目标。2、集思广益，拟制方案。决策目标确定之后，就得从多方面寻找实现决策目标的各种途径和办法，即拟制各种可供选择

93、的行动方案。 在拟定各项决策方案时，简单的决策问题可以直接拟定若干备选方案。复杂决策问题拟定方案时可分两步完成。第一步是粗拟，第二步是精心设计。 3、综合评估，抉择方案。综合评估就是运用系统理论，对各个备选方案政治的、经济的、法律的、社会的等多方面的效益进行分析对比，总体权衡，全面评估，最终选择或者综合成一个最佳方案。4、实施反馈，追踪决策。行动方案确定之后，还必须在方案的实施过程中，不断地通过信息反馈，发现方案在执行过程中的问题和偏差，并随时对方案做出修正和完善。有些重要决策还需要通过试点，局部试验成功后才可进入全面实施阶段。决策执行完毕要总结经验教训，为新的决策提供资料。 （三）行政决策技

94、术方法 现代行政决策技术方法可分为两大类： 1、行政决策的硬技术。这是指在行政决策中广泛运用数学化、模型化、计算机以及相应的电子数据处理系统和行政信息系统等现代手段。 2、行政决策的软技术。它是指在行政决策中遵循政治学、经济学、行政学、法学、心理学等学科的基本理论，并通过一定的组织手段，充分发挥人的智慧和才能，从而使决策尽可能地科学化和合理化。这种决策软技术又被称为“专家创造力”方法。三、行政决策系统 （一）行政决策系（一）行政决策系统的含的含义 所谓行政决策系统，是指承担行政决策的机构和人员所组成的组织体系及其制度的总称。现代行政决策系统在宏观上由三大部分组成，即行政决策中枢系统、咨询参谋系

95、统、情报信息系统，它们之间相互依存，相互制约，形成一个有机整体。行政决策中枢系统。这一系统是现代化行政决策体制的核心，是决策的主体，在决策中自始至终占主导地位。其主要任务是制定决策目标和进行抉择。行政决策中枢系统的核心是拥有行政决策权的领导集体或个人。咨询参谋系统。这一系统是为中枢系统决策提供参谋咨询服务的，现代行政决策系统中的咨询参谋系统脱胎于古代的智囊制度。情报信息系统。这一系统是行政决策组织体系的基础。某一决策问题所以被提出，是因为社会行政系统提出了某种要求，这种需求被行政体系所吸收，便是行政体系的一种信息输入。情报信息系统包括从事情报信息的人员体系和工作体系。 ( ( ( (二二二二)

96、 ) ) )现现代行政决策系代行政决策系代行政决策系代行政决策系统统的特点的特点的特点的特点1、现代行政决策系统趋向于横向分工化。其表现主要是在决策中，多谋与善断相对分工，决策的制定与执行相对分工。2、现代行政决策系统趋向于纵向分层化。决策系统还形成了自上而下的纵向关系，它们纵横交错，各有分工，互相配合。 3、现代行政决策系统的日趋科学化。决策已由过去按个人经验决策为主转变为按科学的理论、程序、方法及手段进行决策。 （三）行政决策系（三）行政决策系（三）行政决策系（三）行政决策系统统的科学化的科学化的科学化的科学化 1、行政决策系统内的各个分系统在充分发挥各自功能的基础上相互协调配合，是实施决

97、策系统科学化的前提。2、决策中枢系统民主化是决策体系科学化的重要环节。3、提高参与决策的所有人员的素质，是决策体系科学化的保障。第二第二节 行政行政执行行 一、行政执行的概念和作用（一）行政（一）行政执行的概念行的概念 所谓行政执行，是指国家行政机关及其工作人员为贯彻实施决策机构制定的决策指令，实现决策目标的全部活动或整个过程。行政执行与行政决策都是行政管理的重要环节，缺一不可。行政执行的特征1、目标性。行政执行是一种目的性很强的活动，整个实施过程中的一切活动都是为了如期或提前达到决策目标。2、经常性。行政执行是一项经常不断的工作，特别是基层执行操作层，总是处在一个不间断的实施状态中。3、强制

98、性。行政决策的制定是以法律法规为依据的，具有强制性。4、务实性。行政执行是一种执行性质的活动，空谈是不能解决问题的。 （三）行政（三）行政（三）行政（三）行政执执行的作用行的作用行的作用行的作用 行政执行是行政管理活动中不可缺少的环节。忠实而有效地实施，是实现决策目标的保证。其具体作用有： 1、行政执行是实现行政决策的保证，是检验行政决策的标准。 2、行政执行是行政体制、运行机制是否科学的度量。 3、行政执行是否有力，直接影响行政效率的高低。二、行政执行的原则和方法 （一一）行政行政执行的原行的原则行政执行是行政管理活动中的一个基本环节，有其自身运行规律，行政执行原则就是这些规律的反映，行政执

99、行必须遵循这些基本原则。主要有： 1、忠实执行与灵活运用相结合的原则。 2、果断迅速与注重效益相结合的原则。 3、发扬民主与强调集中相结合的原则。 （二二二二）行政行政行政行政执执行的方法行的方法行的方法行的方法 行政执行是行政机关运用充分必要的资源条件实施决策的过程，它必须采用一些基本手段与方法，这些方法主要是： 1、宣传教育、说服诱导的方法。 2、行政干预、强制实施的方法。 3、经济控制的方法。 4、法律约束方法。 三、行政执行中的工作 准备实施总结拟定计划组织落实思想动员指挥引导沟通协调监督控制第十章第十章行政行政监督督第一第一节行政行政监督概述督概述一、行政监督的含义与特征1、行政监督

100、的含义狭义的行政监督是指以国家行政机关作为监督的主体，按照法定的权限、程序和方式，对行政机关自身的组织行为和行政行为进行监督监察的活动。广义的行政监督是指以党和国家以及人民群众等包括行政机关在内作为监督的主体，依法对各级国家行政机关及其工作人员的行政活动，实施全面而系统的监督监察活动。2、行政监督的特征（1）监督主体的多样性。行政监督主体包括国家机关、政治或社会团体和公民的监督。国家机关的监督是指国家权力机关、国家司法机关、国家行政机关自身的监督；政治或社会组织的监督包括执政党在内的各民主党派、群众组织、社会团体、社会舆论的监督，以及广大人民群众实施的广泛的民主监督等。（2）监督内容的全面性。

101、行政监督的内容和范围主要包括对国家的各项法律、法规的执行和落实情况的监督；对行政管理的具体工作状况的监督。（3）监督方式的法定性。一方面，行政监督各主体所享有的监督权是法律赋予的，所实施的监督活动，都需要依法进行；另一方面，行政监督的实质是对行政机关及其工作人员在行政活动中的执法和守法情况的监督。（4）监督种类的复杂性。行政监督可从不同的角度、不同需要划分为不同的类别：依监督主体的不同，分为国家监督和社会监督；依监督的内容不同，分为合法性监督和合理性监督；依行政监督主体的职权不同，分为职能监督、主管监督和专门监督；依行政监督的层次不同，分为高层、中层和基层；依监督所处的阶段不同，分为事前、事中

102、、事后以及经常性、定期性的监督。（5）监督利益的一致性。监督主体和监督对象在根本利益上是完全一致的。二、行政二、行政监监督的作用督的作用1、行政监督是依法行政的手段。行政监督可以制约行政权，对各种违法违纪行为予以纠正、撤销，并追究当事人行政的、法律的责任。2、行政监督是清廉行政的保障。强化行政监督、加大监督的力度，是防止腐败、保证清廉行政的必要措施。3、行政监督是高效行政的措施。行政效率是行政管理的核心，行政效率的提高有赖于行政管理的科学化、法制化。行政监督是行政管理科学化的内在要求，又是行政管理法制化的重要保证。三、行政监督的原则1、经常性与广泛性的原则。要使行政行为合法、合理、高效，就必须

103、对行政管理进行经常性的监督，而且要对行政管理的全过程进行全方位的监督。2、民主性与公开性的原则。3、确定性与有效性的原则。行政监督既必须明确何种机关实施何种监督、运用何种监督方式，又必须明确，无论何种监督及其监督方式，都必须立足于现实、着眼于实效，不断提高行政质量育行政效率。第二第二节行政行政监督体系督体系依监督主体的不同，行政监督体系可分为国家监督、政党监督和社会监督三大体系。一、国家监督体系1、国家权力机关的监督2、国家司法机关的监督3、国家行政机关的内部监督国家监督体系国家权力机关的监督各级人民代表大会及其常务委员会，依法对相应的国家行政机关及其公务员所实施的监督。国家司法机关的监督人民

104、检察院和人民法院的监督。国家行政机关的内部监督行政机关内部的自我制衡和约束。可分为：一般监督、专门监督、特别监督和行政复议二、政党监督体系指以执政党和其他民主党派为监督主体，对国家行政机关及其工作人员进行监督的有机结合的统一体。1、中国共产党的监督2、民主党派的监督政党监督中国共产党的监督党的政治监督、党的组织监督、党的专门监督。民主党派的监督政治协商、民主监督、参政议政。 三、社会监督体系指有关国家机关以外的社会舆论、社会团体或公民等社会行为主体，依据法定的权力，对政府及其工作人员进行的不具有直接法律效力监督的有机统一体。1、社会舆论监督2、社会团体的监督3、公民的监督社会舆论监督通过大众传

105、媒对国家行政机关及其工作人员所进行的监督。社会团体监督我国依法成立的社会团体对行政机关及其工作人员所进行的监督。公民监督广大人民群众依法对国家行政机关及其工作人员所进行的监督。第三第三节廉政建廉政建设与行政与行政监督督一、廉政建设的概述1、廉政建设含义广义的廉政建设是指为了保证党和国家机关、企事业单位及其工作人员，在履行职责中做到清正廉洁而设置一定的前置义务，所建立的一套公开化、法制化的反腐败工程。狭义的廉政建设专指针对国家行政机关建立起来的，保证国家行政机关和公务员廉洁奉公，依法行政的反腐败工程。2、当前腐败现象的表现（1）发案率持续、大幅度攀升；（2）案件呈明显的“三高”趋势；（3）顶风作

106、案和案件复发性增强；（4）“窝案”、“串案”增多。二、廉政建设的基本要求1、提高思想认识是主导。2、标本兼治是原则。一是要加强思想教育，二是要完善监督机制。3、法治是保障。4、监督是关键。三、健全和完善我国的行政监督机制1、我国行政监督中的主要问题及其原因（1）权力机关的监督虽有权威性但操作性不强。（2）司法监督只停留于事后监督。（3）政府的外部监督得到加强，而政府的内部监督乏力。2、健全我国行政监督机制的若干思考健全和完善行政监督机制是行政监督的核心问题。当前健全和完善我国行政监督机制应着重做好以下工作：（1）健全行政监督的组织机制除了要健全和完善已有的监督机构外，还要着重强化行政组织的内部

107、监督的法规化、制度化的组织体制，要建立一个起核心作用的，能够统一组织、管理、领导和指挥全国行政监督工作的权威机构。（2）完善行政监督的心理机制心理机制强调通过提高行政官员的责任感、职业道德和工作专业技能来确保行政监督。具体途径：第一，提高监督人员的素质；第二，建立强有力的责任追究制度第三，培养社会的监督意识。第十一章第十一章行政立法行政立法 第一第一节行政立法概述行政立法概述 一、行政立法的概念1、行政立法的含义 行政学上的行政立法有三层含义： （1）泛指关于行政机关的法律规范，既包括行政机关也包括立法机关制定的行政法律规范。 （2）泛指行政机关制定规范性文件的行为和结果。这样的规范性文件包括

108、行政法规、规章，以及其他具有普遍约束力的决定、命令、行政措施等。 （3）特定的有权行政机关制定规范性文件的行为。这里的规范性文件只包括行政法规和行政规章。 2、行政立法的特征 （1）行政立法的立法性质。行政立法的立法性质主要体现为：行政立法是有权的国家行政机关以国家名义创制法律规范的行为；行政立法所制定的行为规范则属于法的范畴，具有普遍性、规范性和强制性等法的基本特征；行政立法必须遵循相应的立法程序。 （2）行政立法的行政性质。行政立法的行政性质主要体现在：行政立法的主体是特定的国家行政机关；行政立法所调整的对象主要是行政管理事务及与行政管理密切关联的事务；行政立法的目的是实施和执行权力机关制

109、定的法律，实现行政管理职能。行政立法虽然具有行政性质，但又区别于行政机关的行政执法行为和行政司法行为。行政立法的性质第一，行政立法的主体是有权的国家行政机关。 第二，行政立法必须严格限定在法定的权限范围之内。第三，行政立法的对象具有普遍性，而具体行政行为则富于特定性。第四，行政立法行为较之具体行政行为具有更长的时间效力。第五，行政立法行为必须遵循更为正规和严格的程序规则，而具体行政行为的程序相对较简单灵活。第六，行政立法行为具有不可诉性。 二、行政立法的种类1、一般授权立法和特别授权立法 （1）一般授权立法。一般授权立法是指国家行政机关直接依照宪法和有关组织法规定的职权制定行政法规和行政规章的

110、活动。 （2）特别授权立法。特别授权立法是指依据特定法律、法规授权或者依据国家权力机关或上级国家行政机关通过专门决议的委托，制定规范性文件的行为。22、中央行政立法和地方行政立法、中央行政立法和地方行政立法 （1）中央行政立法。中央行政立法是国务院和国务院直属机构的行政立法活动。它调整全国范围内的普遍性问题和必须由中央作出统一规定的重大问题。 （2）地方行政立法。地方行政立法是指一定层级以上的地方人民政府制定行政规章的活动。在我国，目前有权进行地方行政立法的机关包括省、自治区、直辖市的人民政府，省、自治区的人民政府所在地的市的人民政府，国务院批准的较大的市的人民政府和作为经济特区的市人民政府。

111、3 3、执执行性立法、行性立法、补补充性立法、自主性立法、充性立法、自主性立法、试验试验性立法性立法 （1）执行性立法。指为了执行法律或地方性法规以及上级现在经过发布的规范性文件而作出的具体规定，以便于更切合实际情况的行政立法活动。（2）补充性立法。是为了补充已经发布的法律、法规而制定规范性文件的活动。（3）自主性立法。是对法律或其他行政管理法规所未规定的事项基于该行政机关履行其法定职责而制定的有关法规、规章。 （4）试验性立法。 三、行政立法的必要性1、“积极行政”的需要2、依法行政的需要3、完善民主的需要4、提高效率的需要第二第二节行政立法体制行政立法体制 一、行政立法体制概述 行政立法体

112、制是一个国家的行政立法主体的设置及其权限划分，它是一个国家的立法体制的组成部分。我国现行行政立法体制是一个多层次的、分等级的严密统一体系。根据宪法和组织法的有关规定，我国依法确认的行政立法系统包括：国国务院立法院立法国国务院各部、委立法院各部、委立法地方行政机关立法地方行政机关立法制定行政法制定行政法规制定地方行政制定地方行政规章章制定部制定部门规章章 省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市政府、经国务院批准的较大的市人民政府和作为经济特区的市人民政府。二、行政立法权限的划分1、行政立法权限划分的含义 行政立法权限的划分，是关于行政机关立法权项的明确规定，包括国家权力机关（立

113、法机关）与国家行政机关之间的立法权限划分和享有行政立法权的国家行政机关之间，主要是指国务院与国务院各部委之间、国务院与地方政府之间的立法权限划分。22、国家、国家权权力机关的行政立法力机关的行政立法权项权项 从广义上理解行政立法，制定行政管理法规的机关，包括国家权力机关和国家行政机关。从我国宪法和法律的有关规定也可看到，我国行政管理方面的法律规范并非都由行政管理机关来制定和发布。涉及国家和地方政治、经济和文化等基本制度和行政管理活动的重大方针政策问题，分别由国家最高权力机关和地方权力机关以法律、法规的形式来规定。33、国、国务务院的行政立法院的行政立法权权限限 （1）依据宪法第89条第一项的规

114、定，有权在宪法第89条规定的职权范围内，为领导和管理国家各项行政工作而制定和发布具有法律效力的规范性文件。（2）依据宪法第89条第18项的规定，有权根据全国人大和全国人大常委会的授权，就应由法律来规定而尚未立法的事项先行制定行政法规。（3）在宪法和法律的规定范围内批准行政法规。44、国、国务务院各部院各部门门的行政立法的行政立法权权限限 （1）依据宪法、法律和行政法规的规定，在本部门的权限范围内发布命令、指示和规章。（2）依据法律、法规的特别授权而制定行政规章。例如，农副产品购销条例第23条规定“国务院各有关部门和各省、市、自治区人民政府可以根据本条例制定具体实施办法”。 （3）跨部门立法涉及

115、其他部门权限的，必须与有关部门协商，取得一致意见，并与其他部门共同发布。55、地方人民政府的行政立法、地方人民政府的行政立法权权限限 这是指地方人民政府制定地方性规章的权限。地方规章的立法范围主要有：有关地方经济、文化、教育、卫生等方面的行政管理问题；依委任职权制定行政法规实施细则或办法；确定相应地区一定领域个人和组织的一般行为规则或管理标准；依据国务院授权，就应由行政法规规定、而因条件不成熟尚未规定的事项，先行制定地方性规章予以规定。 三、中西行政立法体制比较 1、英、美、德、法、日五国行政立法体制概述（1）英国的委任立法体制（2）美国的委任立法体制（3）德国的委任立法体制（4）法国的委任立

116、法体制（5）日本的行政立法体制 2 2、中西行政立法体制的比、中西行政立法体制的比较较 中西行政立法体制的共同点： （1）行政立法或委任立法主体都得到宪法和法律的授权或代议机关的委托来实施立法。 （2）随着行政立法主体或委任立法主体级别的由低到高，其立法权限、立法的影响力也由低到高逐渐递增。 中西行政立法体制的差异点： （1）行政立法或委任立法主体范围的差异。 （2）立法范围的差异。第三第三节行政立法的原行政立法的原则、程序和效、程序和效力力 一、行政立法的原则 1、依法立法原、依法立法原则 2、民主立法原、民主立法原则 3、实事求是原事求是原则 4、加、加强管理与增管理与增进权益益协调原原则

117、二、行政立法的程序 编制立法制立法规划划起起 草草 征求意征求意见 审查 通通 过 公布和公布和备案案 修改和修改和废止止 行政立法的程序 三、行政立法的效力 1、行政立法效力的概念 指行政立法对于行政相对人的拘束力和强制执行力以及对人民法院审判活动的适应力。虽不是法律，但一经制定，就具有同法律相同的效力。2、现在法律的效力等级行政法规、行政规章的法律效力是同它在我国法律系统中的地位相一致的。3、行政立法的适用范围包括时间、空间和对人的适用范围三方面。第十二章第十二章行政行政绩效效第一第一节行政效率行政效率 一、行政效率的含义和特点 含义行政效率是指行政组织及其工作人员在从事行政管理活动中所获

118、得的行政效果与所消耗的人力、物力、财力和时间、信息的比率。 行政效率不但要关注投入与产出的比例关系，还要考察行政活动质量的好坏，要看行政活动是否实现了预定的目的，是否及时、充分地满足了公众的需要。 特点 （1）方向性 （2）关联性 （3）相对性 （4）社会价值 二、行政效率的测定与注意事项 （一）衡量行政效率的方法（一）衡量行政效率的方法1、直接方法2、间接方法 （二）衡量行政效率的困（二）衡量行政效率的困难1、行政产出难以衡量2、行政投入与行政产出难以直接联系3、规则至上与行政效率的矛盾行政效率行政环境行政组织行政人员行政法制行政方法三、提高行政效率的途径第二第二节绩效管理效管理 一、绩效管

119、理的程序和特点1、绩效管理的程序绩效管理形成于20世纪80年代后期，被誉为管理领域中最重大、最具有积极意义的发展之一。绩效管理是指从确认组织目标和人员责任开始，到评价结果的应用为止的全过程的系统管理。绩效管理程序制定制定绩效效协议制定制定绩效效计划划持持续性的性的绩效管理效管理组织绩效的正式效的正式评估估 2 2、绩绩效管理的特点效管理的特点（1）明确阐述组织的价值观和使命，并通过有效的沟通使之成为所有组织成员共同的价值观和使命。（2）组织对绩效管理有系统的规则，对组织的绩效目标有明确的界定，并把组织的总目标分解成各个小组和个人的具体目标。（3）绩效管理是以共识和契约为基础而不是以命令为基础的

120、管理。（4）绩效管理不仅要明确工作人员的绩效目标，而且要明确实现目标应具备的个人素质、知识、能力和技能等等。（5）绩效协议不仅要明确组织对成员的期望，而且要明确组织为此应尽的义务，如提供必要的工作条件、为雇员提供培训和发展的机会等。（6）在人力资源管理中，强调管人与管事的统一，强调直线主管的主导作用，这与人事部门居主导地位的传统做法明显不同。 （7）绩效管理要求对组织的绩效状况进行持续的评估和监测，发现问题和薄弱环节，及时进行调整和改进。 二、绩效管理的基本原则1、绩效管理应融入日常的管理活动。2、绩效管理的前提是明确组织的使命、战略和价值。3、绩效管理是以共识为基础的契约式管理。4、绩效管理

121、是以发展为导向的管理。5、绩效管理是一个持续不断的过程。6、绩效管理的一个指导原则是实现过程控制向结果控制的转变。 三、绩效评估 1、绩效评估的内涵与发展 绩效评估是指对某一机构或人员的工作结果和效果，运用一定的方法收集相关信息和数据，给予定性和定量的考核评估，从而公正地对组织或人员效能作出评价。 大规模的公共组织绩效评估始于20世纪70年代初，80年代受到极大的重视和青睐，其中，绩效评估运用最广泛、最持久、技术上相比也最为成熟的当属英国。 英国从20世纪60年代开始对公共部门的生产率进行测定。撒切尔夫人上台后是其克服官僚主义、大力削减政府行政支出、提高行政效率和效能的努力的一个重要组成部分。

122、 从绩效评估运动在英国的发展来看，从1979年到1985年，绩效评估的重点是经济和效率，追求的是开支的节约；1986年以后，随着效益和质量受到重视，组织的绩效评估进入了第二阶段，绩效评估呈现出普遍化、规范化、系统化、科学化等特点，各部门对服务质量和客观的社会效果给予了更多的重视。 2 2、绩绩效效评评估的指估的指标标与内容与内容 绩效评估的指标与内容主要包括经济、效率、效益、公平性等方面，一般围绕经济、效率、效果展开。（1）经济。经济表示成本与投入之间的关系，经济是指经费的使用量程度，经费愈低表示其经济性愈高。（2）效率。效率指投入与产出之间的关系，指公共行政的活动产出与所消耗的人力、物力、财

123、力等要素之间的比率。比率越大，效率越高。 （3）效果。以效率作为衡量指标，仅适用于那些可以量化的或货币化的公共产品或服务，而许多公共服务性质上很难界定、更难量化，这时，效果便成为衡量公共服务的重要指标。效果关心的问题是：“情况是否得到改善”。效果通常指公共服务实现标的的程度，又可称为公共服务对于标的团体的状态或行为的影响，如福利状态的改变程度，使用者满意程度，政策目标的成就程度等。3、绩效评估的意义（1）是公共管理的必要手段。（2）是提高公共部门绩效的动力机制。有助于实现和落实政府责任。有助于提高公共服务供给的质量和效率。有助于改进公共部门和社会公众之间的关系。（3）有利于政府信誉和形象的提高。（4）是一种有效的管理工具。 四、树立科学发展观和正确政绩观1、树立科学发展观（1）坚持以经济建设为中心（2）坚持经济社会协调发展（3）坚持城乡协调发展（4）坚持区域协调发展（5）坚持可持续发展（6）坚持以人为本2、树立正确政绩观（1）用全面的观点看政绩（2）用实践的观点看政绩（3）用群众的观点看政绩