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1、第第7章章 地方政府的治道变革地方政府的治道变革 7.1 当代地方治理的兴起当代地方治理的兴起7.2 地方治理的理念更新地方治理的理念更新7.3 地方治理的社会生态环境地方治理的社会生态环境7.1 当代地方治理的兴起当代地方治理的兴起7.1.17.1.1地方治理与善治地方治理与善治7.1.27.1.2全球化与地方治理运动全球化与地方治理运动 7.1.1地方治理与善治地方治理与善治1.1.治理理念的由来治理理念的由来源于英文：源于英文：governancegovernance首次使用：首次使用：19891989年世界银行，年世界银行，“治理危机治理危机”。罗西瑙：将治理定义为一系列活动领域里的管
2、理机制，无罗西瑙：将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，无正式授权却有效发挥作用。正式授权却有效发挥作用。罗伯特罗伯特罗茨：罗茨：治理的六种不同定义（国家、公司、公共管治理的六种不同定义（国家、公司、公共管理、公共服务、社会控制、自组织网络）。理、公共服务、社会控制、自组织网络）。格里格里斯托克：主体、执行、权力、组织、能力。斯托克：主体、执行、权力、组织、能力。何为治理：何为治理：主张权威的运用，服务的理念，以公共利主张权威的运用，服务的理念，以公共利益为目的，强调社会网络组织的自治作用，益为目的，强调社会网络组织的自治作用，以协调、合作的方式管理。以协调、合作的方式管理。 7.1 当代地
3、方治理的兴起当代地方治理的兴起7.1.1地方治理与善治地方治理与善治2.2.地方治理与善治地方治理与善治（1 1）地方治理）地方治理英国学者米勒、迪克森和斯托克：地方服务的委托、组织、英国学者米勒、迪克森和斯托克：地方服务的委托、组织、控制控制孙柏瑛的解释孙柏瑛的解释地方治理定义：地方治理定义：是治理理论在地方政府对地方公共事务管理中的应用。目的在是治理理论在地方政府对地方公共事务管理中的应用。目的在于建设以公民为中心的、面向公民需要的、积极回应外部环境于建设以公民为中心的、面向公民需要的、积极回应外部环境变化的、促进地方富有发展活力的新型社会与公共管理体系。变化的、促进地方富有发展活力的新型
4、社会与公共管理体系。地方治理有如下特征：地方治理有如下特征：一是治理范围的地方性。一是治理范围的地方性。二是治理主体的多元性。二是治理主体的多元性。三是注重地方政府的灵活性与应变性。三是注重地方政府的灵活性与应变性。 7.1 当代地方治理的兴起当代地方治理的兴起7.1.1地方治理与善治地方治理与善治2.2.地方治理与善治地方治理与善治（2 2）善治理念）善治理念治理在一定程度上弥补了国家调控和市场调节治理在一定程度上弥补了国家调控和市场调节的某些不足，但不是万能的，治理不能代替市的某些不足，但不是万能的，治理不能代替市场和国家发挥效能，存在着治理失效的可能性。场和国家发挥效能，存在着治理失效的
5、可能性。善治是对治理理论的完善，就是使公共利益最善治是对治理理论的完善，就是使公共利益最大化的社会管理过程，它追求的是在政治国家大化的社会管理过程，它追求的是在政治国家与公民社会之间创建一种新型的合作关系，要与公民社会之间创建一种新型的合作关系，要求政府与公民对公共生活进行合作管理。求政府与公民对公共生活进行合作管理。 7.1 当代地方治理的兴起当代地方治理的兴起俞可平，认为善治的基本要素有：俞可平，认为善治的基本要素有：一是合法性。社会秩序和权威被人们自觉认可与服从一是合法性。社会秩序和权威被人们自觉认可与服从的性质与状态。的性质与状态。二是透明性。指政治信息的公开性和政府工作的透明二是透明
6、性。指政治信息的公开性和政府工作的透明化。化。三是责任性。主要指与某一特定职位或机构相关的职三是责任性。主要指与某一特定职位或机构相关的职责及相应的义务。责及相应的义务。四是法治。法律面前人人平等，任何公民和政府官员四是法治。法律面前人人平等，任何公民和政府官员都必须依法行事。都必须依法行事。五是回应。公共管理人员和管理机构必须对公民的要五是回应。公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应。求做出及时和负责的反应。六是有效。包括管理机构合理、程序科学、活动灵活六是有效。包括管理机构合理、程序科学、活动灵活以及降低管理成本两个方面。以及降低管理成本两个方面。7.1.1地方治理与善
7、治地方治理与善治7.1 当代地方治理的兴起当代地方治理的兴起7.1.2全球化与地方治理运动1 1全球化对地方政府的挑战全球化对地方政府的挑战马克思和恩格斯就对资本主义全球化生产做过描述。马克思和恩格斯就对资本主义全球化生产做过描述。2020世纪世纪60-7060-70年代之后，随着全球经济的迅速发展、科技水年代之后，随着全球经济的迅速发展、科技水平的不断提高，国际交往的不断加深，经济全球化总体上呈平的不断提高，国际交往的不断加深，经济全球化总体上呈现出不断加快的趋势。现出不断加快的趋势。全球化对各国地方政府的治理产生了巨大影响：全球化对各国地方政府的治理产生了巨大影响：（1 1）对传统的行政理
8、念提出了挑战。）对传统的行政理念提出了挑战。（2 2）对传统的政府组织结构体系提出了挑战。）对传统的政府组织结构体系提出了挑战。（3 3）带来了公共行政管理技术的发展。）带来了公共行政管理技术的发展。（4 4）使一些问题的处理需要采取国际合作的方式。）使一些问题的处理需要采取国际合作的方式。 7.1 当代地方治理的兴起当代地方治理的兴起7.1.2全球化与地方治理运动2.2.西方国家的地方治理运动西方国家的地方治理运动在在2020世纪的最后世纪的最后2020年里，伴随着全球化、信息化、市场化年里，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临和冲击，西方各国进入了公共部以及知识经济时代的来临
9、和冲击，西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。门管理尤其是政府管理改革的时代。为了应对全球化的挑战，西方国家率先兴起的当代地方治为了应对全球化的挑战，西方国家率先兴起的当代地方治理运动主要在以下几个方面做出了实践变革。理运动主要在以下几个方面做出了实践变革。（1 1）分权化改革）分权化改革（2 2）企业化运作）企业化运作（3 3）市场化服务）市场化服务（4 4）网络化管理）网络化管理（5 5）区域化合作）区域化合作 7.1 当代地方治理的兴起当代地方治理的兴起7.2 地方治理的理论更新地方治理的理论更新7.2.1 7.2.1 从统治与管理到治理与服务从统治与管理到治理与服务7.2
10、.2 7.2.2 从单中心到多中心从单中心到多中心7.2.3 7.2.3 从科层制结构到社会网络体系从科层制结构到社会网络体系7.2.4 7.2.4 从集权与控制到分权与协商从集权与控制到分权与协商 7.2.1从统治与管理到治理与服务从统治与管理到治理与服务1.1.传统统治与管理理念的现实困境传统统治与管理理念的现实困境统治统治控制社会、维护稳定控制社会、维护稳定管理和控制管理和控制强制性和暴力性强制性和暴力性导致反抗。导致反抗。传统统治行政观念传统统治行政观念地方政府的管理方式与统治极为相似地方政府的管理方式与统治极为相似强强制性、一体化制性、一体化为统治服务为统治服务公民个人被管理和控制。
11、公民个人被管理和控制。马克斯马克斯韦伯韦伯官僚制官僚制政府步入了政府步入了“管理行政时代管理行政时代”优优点点 与问题。与问题。社会经济的发展和民众生活水平的提高社会经济的发展和民众生活水平的提高政府原有的管理体制难政府原有的管理体制难以满足多变的环境和民众多样化的需求以满足多变的环境和民众多样化的需求 7.2 地方治理的理念更新地方治理的理念更新7.2.1从统治与管理到治理与服务2.2.治理与服务理念的创新治理与服务理念的创新从纯粹维护阶级统治从纯粹维护阶级统治最大限度地增进公共利最大限度地增进公共利益益治理理念的创新主要体现在以下方面：治理理念的创新主要体现在以下方面：（1 1）治理要求权
12、威主体多元化。）治理要求权威主体多元化。（2 2）治理中的权力运行方向发生了变化。）治理中的权力运行方向发生了变化。（3 3）治理的权威基础和性质不同于统治与管理。）治理的权威基础和性质不同于统治与管理。（4 4）治理理念也强调政府对社会的服务职能。）治理理念也强调政府对社会的服务职能。（5 5）治理的理念意味着国家权力向社会回归，增强）治理的理念意味着国家权力向社会回归，增强了政府对公民的回应性，是还政于民的理论表达和实了政府对公民的回应性，是还政于民的理论表达和实际需求的反映。际需求的反映。 7.2 地方治理的理念更新地方治理的理念更新7.2.2从单中心到多中心从单中心到多中心1.1.传统
13、的单中心治理传统的单中心治理单中心治理意味着权力的垄断和集中化。单中心治理意味着权力的垄断和集中化。20世纪世纪70年代以后，随着市场失效、政府失灵、福利国家的年代以后，随着市场失效、政府失灵、福利国家的破产，单中心的政府治理模式陷入了危机。破产，单中心的政府治理模式陷入了危机。单中心治理模式下，政府多采用科层制的组织结构体系和集权单中心治理模式下，政府多采用科层制的组织结构体系和集权制的管理模式，这一模式可以有效调动资源快速提供公共服务，制的管理模式，这一模式可以有效调动资源快速提供公共服务，但是也继承了科层制组织结构和集权制的管理模式的弊病。但是也继承了科层制组织结构和集权制的管理模式的弊
14、病。 科层制的组织结构和集权式的控制管理方式使得单中心治理科层制的组织结构和集权式的控制管理方式使得单中心治理模式下的地方政府日益难以适应多元化的社会发展趋势，无法模式下的地方政府日益难以适应多元化的社会发展趋势，无法应对多变的治理环境和公民多样化的需求。应对多变的治理环境和公民多样化的需求。 7.2 地方治理的理念更新地方治理的理念更新7.2.2从单中心到多中心从单中心到多中心2.2.多中心治理的理念多中心治理的理念“多个权力中心和组织机构治理公共事务，提供公共服务。多个权力中心和组织机构治理公共事务，提供公共服务。”反对权力的过分集中和垄断，主张多个权力中心和服务中心反对权力的过分集中和垄
15、断，主张多个权力中心和服务中心并存。并存。相比单中心治理模式，多中心治理具有如下优势：相比单中心治理模式，多中心治理具有如下优势：（1 1）倡导公共事务处理主体与公共产品和服务提供者的）倡导公共事务处理主体与公共产品和服务提供者的多元化。多元化。（2 2）强调政府与市场的共同参与和多种治理手段的应用。）强调政府与市场的共同参与和多种治理手段的应用。（3 3）意味着政府的新角色和新任务。）意味着政府的新角色和新任务。（4 4）强调公共决策的民主性和有效性。）强调公共决策的民主性和有效性。 7.2 地方治理的理念更新地方治理的理念更新7.2.3从科层制结构到社会网络体系从科层制结构到社会网络体系1
16、.1.传统科层制结构体系的弊端传统科层制结构体系的弊端科层制指一种权力依职能和职位进行分工和分层、科层制指一种权力依职能和职位进行分工和分层、以规则为主线的组织体系和管理方式。以规则为主线的组织体系和管理方式。科层制管理模式的主要特点：科层制管理模式的主要特点：一是实行严格的层级化管理。一是实行严格的层级化管理。二是讲求管辖范围的固定化和法定化。二是讲求管辖范围的固定化和法定化。三是对官员行为要求严格。三是对官员行为要求严格。四是工作的程序化。四是工作的程序化。 7.2 地方治理的理念更新地方治理的理念更新2020世纪世纪8080年代以来，以信息为基础的新文明动摇并年代以来，以信息为基础的新文
17、明动摇并改变了原有的政治经济和社会运行模式，暴露了传改变了原有的政治经济和社会运行模式，暴露了传统科层制的先天不足统科层制的先天不足：（1 1）精密的专业化分工使政府功能日益弱化。）精密的专业化分工使政府功能日益弱化。（2 2）科层制内含的服从精神造成官员责任性的丧失。）科层制内含的服从精神造成官员责任性的丧失。（3 3）科层制的层级化造成了行政效率的低下。）科层制的层级化造成了行政效率的低下。（4 4）非人格化的官僚规则造成了人的异化。）非人格化的官僚规则造成了人的异化。7.2.3从科层制结构到社会网络体系从科层制结构到社会网络体系 7.2 地方治理的理念更新地方治理的理念更新7.2.3从科
18、层制结构到社会网络体系从科层制结构到社会网络体系2.2.社会网络组织体系的基本理念社会网络组织体系的基本理念社会网络组织体系是指在省或州、市、县、社区等社会网络组织体系是指在省或州、市、县、社区等不同地域内以及不同地域之间，政府组织、市场组不同地域内以及不同地域之间，政府组织、市场组织、公民组织等治理主体围绕解决某些公共问题或织、公民组织等治理主体围绕解决某些公共问题或公共事务而形成的纵向的、横向的以及两者结合的公共事务而形成的纵向的、横向的以及两者结合的组织网络。组织网络。其理念主要有：其理念主要有：（1 1）主张政府治理依赖多样化的、富于弹性的主张政府治理依赖多样化的、富于弹性的组织体系。
19、组织体系。（2 2）强调公民参与网络体系的作用。强调公民参与网络体系的作用。（3 3）倡导合作精神。倡导合作精神。 7.2 地方治理的理念更新地方治理的理念更新7.2.4从集权与控制到分权与协商从集权与控制到分权与协商1.1.传统的集权与控制模式传统的集权与控制模式特点：特点：中央或上级机关掌握最终或最高的决策权，地方或下级只中央或上级机关掌握最终或最高的决策权，地方或下级只拥有上级赋予的执行权；拥有上级赋予的执行权；中央或上级可以根据自己的意志，指挥、监督和干预地方中央或上级可以根据自己的意志，指挥、监督和干预地方或下级的活动，地方或下级要听从中央或上级的命令。或下级的活动，地方或下级要听从
20、中央或上级的命令。困境：困境：（1 1）抑制了市场的作用。）抑制了市场的作用。（2 2）缺乏灵活性与应变力。）缺乏灵活性与应变力。（3 3）阻碍了现代民主的发展。）阻碍了现代民主的发展。（4 4）导致政府官员腐败。）导致政府官员腐败。 7.2 地方治理的理念更新地方治理的理念更新7.2.4从集权与控制到分权与协商从集权与控制到分权与协商2.2.分权与协商模式分权与协商模式分权化理念的优势：分权化理念的优势：（1 1）有助于解决中央政府职能、机构、财政、规制有助于解决中央政府职能、机构、财政、规制等的超载问题；等的超载问题；（2 2）可以让地方政府制定出更加贴近民众生活实际可以让地方政府制定出更
21、加贴近民众生活实际的政策，提高公共产品和服务的质量，满足公民多样的政策，提高公共产品和服务的质量，满足公民多样化的需求；化的需求；（3 3）有助于扩大参与主体，提高社会自治程度；）有助于扩大参与主体，提高社会自治程度；（4 4）有助于在国家、市场、公民社会之间形成合理）有助于在国家、市场、公民社会之间形成合理的权力结构关系，促进现代民主的发展。的权力结构关系，促进现代民主的发展。 7.2 地方治理的理念更新地方治理的理念更新7.2.4从集权与控制到分权与协商从集权与控制到分权与协商分权与协商模式的主要思想：分权与协商模式的主要思想：（1 1）从权力内容的变化看，是政治、行政等多种权力的划）从权
22、力内容的变化看，是政治、行政等多种权力的划分、分配与调整的过程。分、分配与调整的过程。 （2 2）从权力运行的方向看，既有中央政府和较高层级地方）从权力运行的方向看，既有中央政府和较高层级地方政府的权力下放过程，也有中央政府从低层级政府收权的政府的权力下放过程，也有中央政府从低层级政府收权的情况。情况。（3 3）分权化理念主张在公共政策制定、公共问题的处理过）分权化理念主张在公共政策制定、公共问题的处理过程中采用协作、互动的处理方式。程中采用协作、互动的处理方式。 7.2 地方治理的理念更新地方治理的理念更新7.3 地方治理的社会生态环境地方治理的社会生态环境7.3.1 7.3.1 地方政府与
23、社会地方政府与社会7.3.2 7.3.2 地方政府与市场地方政府与市场7.3.3 7.3.3 地方政府与公民地方政府与公民 7.3.1地方政府与社会地方政府与社会1.1.地方政府与社会关系的理论解释地方政府与社会关系的理论解释围绕着如何界定地方政府与社会的关系，学术界出围绕着如何界定地方政府与社会的关系，学术界出现了许多不同的理论和学说。比较有影响的是社群现了许多不同的理论和学说。比较有影响的是社群主义、功能主要和治理理论。主义、功能主要和治理理论。社群主义社群主义地方政府是建立在一定地域的社区之上的公共组织，强调地方政府是建立在一定地域的社区之上的公共组织，强调社区是一个利益共同体；社区是一
24、个利益共同体；社区利益高于个人利益。社区利益高于个人利益。主张通过倡导公民积极地参与社区政治生活来促进地方政主张通过倡导公民积极地参与社区政治生活来促进地方政府与社会的融合，通过二者互动实现有效的地方治理。府与社会的融合，通过二者互动实现有效的地方治理。 7.3 地方治理的社会生态环境地方治理的社会生态环境功能主义功能主义假设地方政府的角色为假设地方政府的角色为“服务者服务者” ，要求政府在做出决，要求政府在做出决策时要充分考虑公众的利益，符合社会的需求。策时要充分考虑公众的利益，符合社会的需求。治理理论治理理论打破公共领域和私人领域的界限，强调政府与社会的合打破公共领域和私人领域的界限，强调
25、政府与社会的合作。作。治理贯穿于地方政治与行政改革的过程中以及地方公共治理贯穿于地方政治与行政改革的过程中以及地方公共事务管理的过程。事务管理的过程。地方政府与社会更加密切的互动，治理主体将多元化，地方政府与社会更加密切的互动，治理主体将多元化，一种新型的合作机制的形成。一种新型的合作机制的形成。7.3.1地方政府与社会地方政府与社会 7.3.1地方政府与社会地方政府与社会2.2.社会利益结构变迁的现实挑战社会利益结构变迁的现实挑战首先，公民社论的形成首先，公民社论的形成其次，法团主义的扩张其次，法团主义的扩张 7.3.2地方政府与市场地方政府与市场1.1.地方政府与市场的互动过程地方政府与市
26、场的互动过程（1 1）地方政府出台干预措施）地方政府出台干预措施应对市场失灵应对市场失灵市场经济是一种资源配置机制，但是市场经济不是万能的，市场经济是一种资源配置机制，但是市场经济不是万能的，也有其局限性也有其局限性市场失灵。市场失灵。市场在某些领域不能使资源的配置达到最佳状态：市场在某些领域不能使资源的配置达到最佳状态：首先，市场失灵使得微观经济的运行缺乏效率。首先，市场失灵使得微观经济的运行缺乏效率。其次，市场失灵直接影响宏观经济领域。其次，市场失灵直接影响宏观经济领域。面对市场失灵地方政府应在以下市场经济的缺陷需要政府运面对市场失灵地方政府应在以下市场经济的缺陷需要政府运用用“看得见的手
27、看得见的手”几个方面采取干预措施：几个方面采取干预措施：首先，首先，积极配合中央政府的宏观调控措施。积极配合中央政府的宏观调控措施。其次，其次，制定相应的规章、制度、政策，保障良好经济运行制定相应的规章、制度、政策，保障良好经济运行环境。环境。最后，科学合理运用行政力量打破垄断，积极培育市场主最后，科学合理运用行政力量打破垄断，积极培育市场主体。体。 （2 2）地方政府调整角色再定位）地方政府调整角色再定位应对政府失效应对政府失效第一，第一，地方政府的地方政府的“内在效应内在效应”。第二，第二，信息掌握的不完整容易导致政府决策失误。信息掌握的不完整容易导致政府决策失误。第三，第三，地方政府干预
28、行为的低效率。地方政府干预行为的低效率。第四，官员的政治寻租活动。第四，官员的政治寻租活动。7.3.2地方政府与市场地方政府与市场 7.3.2地方政府与市场地方政府与市场2.2.地方政府与市场关系的实质地方政府与市场关系的实质处理好地方政府与市场之间的关系，需把握两基本处理好地方政府与市场之间的关系，需把握两基本原则：原则：摒弃摒弃“市场万能市场万能”和和“政府万能政府万能”的观念。的观念。努力实现地方政府与市场的互补。努力实现地方政府与市场的互补。科技发达、信息流通便捷、市场环境复杂多变的状况科技发达、信息流通便捷、市场环境复杂多变的状况下，市场对地方政府治理有更高要求：下，市场对地方政府治
29、理有更高要求：确立确立“服务者服务者”的角色定位。的角色定位。提高运用干预手段的能力，保障干预手段的合理性。提高运用干预手段的能力，保障干预手段的合理性。强化对地方政府干预行为的监督，形成有效的监督机制。强化对地方政府干预行为的监督，形成有效的监督机制。 7.3.3地方政府与公民地方政府与公民1.1.地方政府与公民组织地方政府与公民组织（1 1）公民组织的兴起与发展）公民组织的兴起与发展（2 2）公民组织对地方治理的影响）公民组织对地方治理的影响一方面，增加地方政府治理的难度。一方面，增加地方政府治理的难度。另一方面，推动了地方政府的环境变迁，进而影响了地另一方面，推动了地方政府的环境变迁，进
30、而影响了地方治理的发展，其积极作用如：方治理的发展，其积极作用如：第一，推动地方治理模式向多中心治理体制的转变。第一，推动地方治理模式向多中心治理体制的转变。第二，提供了公民个人发展的平台。第二，提供了公民个人发展的平台。第三，可以增强地方治理的合法性。第三，可以增强地方治理的合法性。 7.3.3地方政府与公民地方政府与公民2.2.地方治理与公民参与地方治理与公民参与（1 1）公民参与对地方治理的重要作用）公民参与对地方治理的重要作用一是公民参与地方治理的内在要求。一是公民参与地方治理的内在要求。二是有助于弥补地方政府治理能力的不足。二是有助于弥补地方政府治理能力的不足。三是有助于培养公民主动
31、的参与意识和精三是有助于培养公民主动的参与意识和精神。神。 （2 2）公民参与地方治理的路径）公民参与地方治理的路径地方政府主导的公民参与方式。地方政府主导的公民参与方式。一是参加定期性的政治活动。一是参加定期性的政治活动。二是通过政府门户网站参与公共决策。二是通过政府门户网站参与公共决策。三是参加地方政府部门举办的听证会。三是参加地方政府部门举办的听证会。四是通过特定的信访制度表达利益诉求。四是通过特定的信访制度表达利益诉求。公民组织主导的公民参与方式。公民组织主导的公民参与方式。一是通过民间存在的咨询机构来影响政府政策。一是通过民间存在的咨询机构来影响政府政策。二是通过志愿行动参与地方政府公共产品和服务二是通过志愿行动参与地方政府公共产品和服务的生产和提供过程。的生产和提供过程。三是通过媒体宣传制造社会舆论表达诉求。三是通过媒体宣传制造社会舆论表达诉求。7.3.3地方政府与公民地方政府与公民 复习参考题复习参考题试析治理与善治的内涵。2.西方国家的当代地方治理运动主要在哪些方面做出了实践变革？地方治理理念的更新主要体现在哪些方面？评析多中心治理。评析分权化改革。结合实际谈谈地方政府与市场之间的关系。结合实际谈谈公民如何参与地方治理。
