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1、无照经营的成因及对策探析随着个体私营经济的快速发展，无照经营作为一种社会现象越来越突出，它的存在它冲击了有照经营，不仅损害了公平竞争，造成国家税费流失，严重损害消费者合法权益，并且助长了制假售假行为蔓延,带来重大安全事故隐患等负面影响。多年来,工商部门对查处和取缔无照经营工作十分重视，把它作为工商部门履行市场监管职能的重要工作来抓，注重采取切实有效的措施，加大工作力度，加强对无照经营行为的监督管理，按照上级关于整顿和规范市场经济秩序的工作部署，结合本地实际情况，以贯彻执行无照经营查处取缔办法 、 广东省查处无照经营行为条例为契机，通过认真摸底，精心组织 ,结合日常巡查，突出重点,加大力度打击各
2、类无照经营行为，取得了一定成绩。一、无照经营的定义无照经营，作为一种市场经济体制下的违法行为，它冲击了有照经营，妨碍了市场主体的公平竞争，偷逃国家税费,而且因未纳入正常经营管理，极易滋生制假售假等违法行为，严重损害国家和消费者的利益，扰乱市场经济秩序。根据广东省查处无照经营行为条例第六条规定:无照经营行为，是指未经工商行政管理部门依法核准登记并领取营业执照，或者没有合法、有效的营业执照而从事经营活动的行为，包括下列情形：(一）未依法核准登记并领取营业执照从事经营活动的；（二）被依法吊销营业执照或者撤销设立登记后，继续从事经第1页营活动的；(三）办理歇业、停业、注销登记后,继续从事经营活动的;（
3、四）营业执照有效期已过，未办理延期变更登记，继续从事经营活动的；（五）借用、租用、受让他人营业执照从事经营活动的；（六 )持伪造的营业执照从事经营活动的；（七）香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区和外国的企业、其他组织和个人未经工商行政管理部门依法核准登记并领取营业执照从事经营活动的；（八）香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区和外国的企业、其他组织常驻代表机构直接从事经营活动的；(九)法律、法规规定的其他无照经营行为。二、无照经营的现象及表现（一）是明知故犯。受利益的驱动和诱惑，一些不法分子明知自己的行为是违法的,却铤而走险，且屡禁不止。(二）是张冠李戴.着重体现在两个方面：即门面转让
4、和租借执照。有一些个体户在生意做不下去或其他原因不再从事经营活动的情况下 ,将所开的门店转让给他人，而被转让者认为,这家门店已经办理了营业执照，只要按照该门店原来的标准，交纳各种规费就行了,却不知经营主体发生了变化，仍然是属于无照经营行为。有些个体户由于某种原因，自己不想亲自经营，将门店租给他人，然后，被租用人每月交纳租金而从事经营活动。（三）是超出范围。有些个体户在办理营业执照时，已经核准了经营范围，但在经营过程中,觉得某样商品销路较好或某种服务生意好做，就随意进货或擅自增加项目经营。第2页(四)是冒牌经营。有部分个体户挂饮食执照却变相经营酒吧;咖啡厅经营歌厅业务等.（五）是证照不齐。如旅店
5、、网吧等经营场所缺少消防复查意见书或许可证已过期,但营业执照仍在使用。三、导致无照经营的主要原因市场经济运行中出现无照经营行为泛滥的原因是多方面的，主要有以下几点：（一）相关法律、法规难以及时到位基于确保国家财政税收，维护公平竞争秩序，保护消费者合法权益和市场交易安全及国家和社会公共利益的要求，世界各国的法律无一例外地对无照经营持十分严厉的否定态度，而目前，我国有关取缔无照经营的法律规范散见于各类法律法规，并且由于市场经济体制和经济形势发展快，使得一些相关立法难于及时跟进，原有的一些便于操作的法规虽然仍旧在用,但由于历史的原因，其中一些内容已经不太符合今天行政执法的要求.另外，近几年，我国针对
6、不同市场主体制定的法律、法规和规章，尽管有很多对无照经营规定的内容，但由于颁布于不同的历史时期，这些法律、法规和规章之间缺少逻辑的连贯性，使得工商行政管理部门在日常执法中，法律适用问题难以解决，导致了无照经营行为的延伸.（二）监管不力，执法不到位无照经营行为一直是久打不绝，屡禁不止，除了业户和社会原因外，工商行政管理部门在日常行政执法中的力度不够也是导致无照经第3页营行为存在的一大原因。一是“只责改，不处理。在日常监管中有些工商人员发现无照经营,只是口头或书面责令改正或限期办照，过后既不处罚，又不督促办理执照。二是“只罚款，不取缔” 。在查处无照经营案件中,工商执法人员只是对当事人处以罚款,而
7、不按法律法规规定给予取缔，停业整顿或责令终止经营活动。三是一阵风。这里的“风是指清理无照经营行为的集中行动。检查来了，一阵风似的清理几家，检查走后，好长时间不查处一次。又由于管理区域较大,管理任务又不断增加,工商行政管理部门的人力、物力都一时难以适应目前日益繁重的监督管理任务，因而使无照经营者有机可乘。（三)市场准入成本过高，无照经营成为入市捷径在我国，取得市场主体的合法身份必须通过前置审批和核准登记，某些经营领域、经营项目和经营范围需要通过有关部门的前置或后置审批。以开办一间小规模饮食店为例，首先到工商行政管理部门核准饮食店的字号名称，然后凭名称核准通知书办理卫生许可证、消防安全验收意见书和
8、环境保护审批，才能合法开业经营。市场准入的这种高门槛、长周期、高成本的现实，对经营者依法申领营业执照构成一定阻力，导致不少经营者冒违法之风险选择无照经营这条捷径。(四）违法经营成本低廉，无照经营成为有利选择合法经营者不仅在办理证照时要缴纳费用而且在经营中还必须履行一系列缴纳税费的义务.而选择无照经营则缴纳税费的义务可逃避，与合法持照经营相比，经济负担明显降低。以一家申办营业执照的饮食店一年中要接受综合治理、卫生达标、消防等多个部门的检查，要第4页缴纳诸如环保费、卫生费、检疫费、工商管理费、税等各种名目的费用,而无照经营者除了承担工商行政管理部门查处的风险外， 其他部门几乎谁也不管，还能减免交其
9、他费用。两相权衡之下，部分经营者就很现实地选择了无照经营.至于行政执法方面，虽然国务院及省人大先后出台了查处无照经营的法规而使工商行政管理部门有法可依，但由于调查取证困难,查处往往只能以当事人的陈述为据。假如当事人一口咬定其无照经营行为刚刚开始且没有违法所得,则处罚强度极为轻微，违法成本极为有限，与违法所得不成比例。于是，无照经营者情愿冒这个极小的违法风险 ,选择无照经营博取免交税费和免购社保的较大经济利益，以致无照经营难以根绝（五）查处难度大近年来,各级工商行政管理部门对无照经营清理整顿自始至终就没有停止过，但最终效果却不理想,往往是行动过后不久，无照经营又像雨后的毒菇再度冒出，猖狂的势头依
10、然不减。根据XX 县工商行政管理局 XX 工商所提供的数字显示：该部门 2006 年度查处无照经营案件68 宗，2007 年上半年查处无照经营以达 76 宗。究其原因，一是利益驱动，不惜违法经营。二是由于工商行政管理部门职权所限，只能治标，不能治本；三是无照经营点多面广，情况复杂，经营者易于流动，给查处工作带来极大的难度 .四是工商所管理区域大 ,巡查执法人员少，各种工具、设备配套不齐全，给查处工作带来很大的不便.（六)经营人员学历低下，守法经营意识极为薄弱从 XX 县工商系统查处的无照经营案件看，当事人中初中以下学历第5页者占 80以上:文化水平的低下导致法制观念的淡薄， 当事人往往缺乏认识
11、法律、法规能力及证照意识.据调查工商人员在巡查中曾出现这么一幕： 执法人员要求经营者出示执照， 经营者往往满脸困惑地反问：“已经交税了，还要执照吗？”这种现象绝非个别，它从一个侧面反映了无照经营群体的认知水平 ,当然也反映了工商行政管理部门法律宣传工作的欠缺。四、认清无照经营的危害性（一）有背于公平竞争规则加入世贸组织是中国一次前所未有的彻底对外开放，而维持良好的市场秩序对中国加入经济健康发展有着十分重要的影响，政府对经济的管理就要置身于国际社会的监督之下，违反了就要受到制裁，而经济与市场是密不可分的,如果不彻底清除无照经营行为，导致制假售假等违法现象的发生,必将影响各类市场主体的发展,阻碍我
12、国的经济延伸及各类法律法规的制定和实施。（二）扰乱市场秩序无照经营是无视国家法律、法规,以牟取非法利润为目的,未经工商行政管理部门核准登记、擅自开业的生产、经营和服务活动。它具有即时发生,流动性大,对抗性强的特点,对有照经营造成冲击,严重扰乱了市场经济秩序。它的主要危害为：（1）是经销的产品往往是国家禁止或限制经营的商品，直接破坏国家行政管理秩序，并可能危害人民群众生命财产安全.逃避执法部门的监管，扰乱了市场经营秩序,直接损害了合法经营者的合法权益。第6页（2）是流动经营、占道经营，影响了市容、市貌。（3）是生产经销的产品或提供的服务，没有质量保证，容易给人民群众造成伤害，影响中小学生身心健康
13、。电脑游戏属国家不允许经营的项目.许多中小学生由于经常到这些无照电脑游戏房玩电脑游戏 ,有的甚至一天好几小时玩电脑游戏并入了迷，不仅影响了学习，还影响了身心健康。另有一些分散在学校周边小摊的食品经营户，经营的食品几乎全都是“三无食品” ，甚至是一些腐烂变质的食品.这种状况，也引起学生家长的不满,社会反响强烈.（三）增加监管难度无照经营有着生存条件简单，表现形式多样，从业人员背景复杂等特点，给工商行政管理部门的查处带来极大的难度。首先是无照经营商贩大多是规模小，流动性强，突出性治理远不能一网打尽，一劳永逸.其次是无照经营从业人员复杂，三教九流，鱼目混杂 ,致使一些不法分子使用“你来我走,你走我来
14、的游击策略，或是公然对抗执法，加大了工商行政管理部门对无照经营管理的难度.五、无照经营存在的危害性以 XX 县为例，目前辖区仍有无照经营户.其分布特点是：集中于饮食、副食、炼铜炼铝、酒吧、美容美发、竹子加工、废品回收和车辆修理等行业，散处于学校、农贸市场、工业区周边和城乡结合部等外来人口密集地段，土法炼铜炼铝非煤矿山开采等珠三角转移污染较大的产业主要分布在边远山区；棋牌和沐足等限制经营行业则混杂于人流较大的商业区。其主要危害是：第7页（一）滋生制假售假。巨额利润的驱动和诱惑,违法分子有相当数量的无照经营者存在掺杂使假、以假充真、以次充好和短斤少两等制假售假行为，严重地扰乱了市场运营秩序，直接损
15、害了广大消费者的合法权益和守法经营者的正当权益。(二）质量没有保证。无照经营者规避有关职能部门的监管，产销的商品和提供的服务大多缺少可靠的质量保证，对广大消费者的身体健康、生命安全和财产安全构成严重威胁:（三）逃进国家税费.无照经营行为全面逃避国家税费，损害国家利益，造成不公平竞争。(四）经营环境恶劣.一些无照经营场所在消防、卫生和环保等方面存在安全隐患，对公共设施和人民群众的安全构成威胁.(五）影响市容交通.不少无照经营者实施流动经营或占道经营,影响了市场景观、城市市容、人居环境和交通秩序。六、整治无照经营的对策前述“症结”的存在，导致无照经营难以根绝，结合XX 县无照经营的实际，我认为，根
16、治无照经营必须实施综合治理:（一）争取政府支持，部门协调联动，形成整治合力政府牵头、部门协同、齐抓共管，是综合整治无照经营的关键。各监管部门之间应加强协调衔接，实现综合治理,使无照经营的查处取缔工作标本兼治。应该建立由政府主管领导任组长，工商和执法部门“一把手”任副组长,工商、执法、公安、环保、卫生和交通等部门为成员单位的联合整治无照经营的工作机制： 其中,领导负责部署、 指挥、第8页协调和督察;成员单位共同制定整治方案，统一整治时间和执法手段，明确职责分工,各部门发挥职能优势，实行协调联动，将使整治成效大增。（二）加强法律法规宣传力度,提高经营者消费者的法律意识，采取灵活方式，加强法律法规宣
17、传教育有效地提高经营者和消费者的法制观念，能使整治无照经营的关口前移，起到防范于未然的效果。XX 县工商行政管理局之前就通过制作大型横幅、开辟报纸专栏、印发宣传册子、开展送法上门和在媒体公开报道典型案例等多种方式，大力开展工商法规的宣传教育，效果较好。为进一步加大宣传力度，应争取由政府牵头，通过大众媒体加大法制宣传力度,形成整治无照经营的强大声势。工商等部门还要有重点地开展上门送法、下乡普法和会议学法等法律宣传教育活动，力争形成“经营者主动依法办照经营、消费者自觉抵制无照经营”的局面，有效缩小整治范围。(三）构建信息平台，实行资源共享,方便证照办理改进办照服务,提高营业执照核发效率。要清除无照
18、经营就得畅通发照渠道！工商行政管理部门要在不违反法律和政策规定的前提下尽量解决“办照难”的问题，使办照相对简易便捷。XX 县工商行政管理局 2005 年就在登记窗口推出“首问责任制”和“限时承诺制” ，还全面实施“分层分类登记”和“一审一核制等审批制度，大大降低了办证的难度。目前，正常情况下的市场主体名称预核可当场办妥,资料齐全的发照业务可缩短为 3 天,特殊情况下的登记事务可随到随办,无第9页照经营者已不再把“办照难作为其实施无照经营的借口。（四）完善整治方案，加大市场巡查监管力度工商行政管理部门作为整治无照经营的职能部门，除牵头制定联合整治方案外，每年还应当制定本系统针对无照经营的专项整治
19、和日常检查方案。XX 县工商行政管理局就逐年制定针对无照经营的专项整治方案统一部署，同时行动，交叉检查；各工商所也制定了日常巡查计划，每周至少巡查一次；经检股则开展随机检查。通过这种专项整治和日常巡查、定期检查和随机检查相结合的方式，强化了整治力度取得了较大成效。（五)坚持文明执法,化解行政执法矛盾坚持文明执法，有效化解行政执法矛盾。人民群众对查处无照经营未必完全理解，相当数量的无照经营者又是弱势群体、文化水平低人员和流动人员,执法行为不当极有可能导致矛盾激化。因此，严格自身的管理,用好责令改正通知书 ，对于以前没有经营过的和较为主动地接受监督管理的无照经营者，不一定非要采取扣押、罚款的措施，
20、完全可以责令补办营业执照，引导其合法经营。只有在不采取强制措施就不足以制止违法行为或可能引起严重后果时，才应采取强制措施。（六）改进方式，加强执法打击无照经营是一项长期的艰巨性任务,单凭突击检查、专项惩治是远远不够的。因此必须把打击无照经营工作放在加强日常性、经常性的监督上来。一是全面推行市场巡查制，将打击无照经营列入巡查重点内容，利用巡查制全方位、全天候的优势,提高对无照经营的监管第10页效能。二是深入健全群众举报投诉的网络和渠道，将行政执法与群众监督结合起来，真正发动群众，对无照经营实行全方位、持续性的制度化监管。(七） 深入学习，提高素质打击无照经营行为，维护市场经济秩序是工商行政管理部门的职责，必须打造一支与之相适应的懂法、会执法的工商队伍，如果执法人员自身素质、执法手段跟不上，整治无照经营行为，保护市场主体就会成为一句空话。因此，提高执法人员的整体素质是职能到位的当务之急，这就要求工商执法人员要熟悉有关法律法规,特别是工商部门的法律法规，并且在工作中能熟练地加以运用，努力提高业务素质,保证行政执法的准确执行.综上所述，对无照经营的查处、治理，政府及各行政职能部门要齐抓共管，既要采取必要的措施，增强查处取缔无照经营的力度，同时也要完善各方面的配套政策和法律法规，使无照经营有条件地变成有照经营。这样才能使无照经营的局面逐步得到改变和控制。第11页
