财务学预算管理体制

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1、国家预算和预算管理体制第一节第一节 政府间财政关系政府间财政关系第二节第二节 国家预算概述国家预算概述第三节第三节 我国预算管理制度的改革和建设我国预算管理制度的改革和建设第四节第四节 预算管理体制概述预算管理体制概述 第五节第五节 中国分税制改革中国分税制改革第十三章1第一节 财政体制财政体制一、财政体制一、财政体制二、政府间职责的分工二、政府间职责的分工三、政府间收入权限的划分三、政府间收入权限的划分四、政府间转移支付四、政府间转移支付2一、财政体制一、财政体制 所谓财政体制，就是为了处理政府间财政关系，规定政府各科层组织应承担的职责及其相应的财权财力所形成的制度。 财政体制规定了政府间财

2、政关系，是政府财政的组织体系、管理制度和管理形式的总称，也是国家确定各级财政部门管理职责、权限和组织形式的一项根本制度。财政管理体制的实质实质是正确处理国家与各级财政部门的集权与分权集权与分权关系。3（一）财政体制包括的内容（一）财政体制包括的内容1、政府预算管理体制（预算管理体制）2、税收管理体制3、国有企业财务管理体制4、基本建设财务管理体制4（二）财政管理体制的类型： 根据集权与分权的关系，财政管理体制有两种基本类型：1、集权型：管理权限高度集中于中央，地方没有什么自主权。 （1）高度集权型 （2）适度集权型2、分权型：管理权限在中央和地方之间有了明确而规范的划分，中央财政与与地方财政分

3、立，且地方财政构成真正的一级独立的财政主体。 （1）彻底分权型（联邦分权型） （2）适度分权型（单一制分权型）5（三）（三）财政管理体制的内容 主要包括四个方面：1、政府间财政管理级次的划分（组织形式）2、政府间事权的配置（支出责任）3、政府间财权的划分（收入权限）4、政府间财政均衡的调节（转移支付）6二、政府间职责的分工二、政府间职责的分工资源配置职能的分工资源配置职能的分工 主要归地方政府，在外溢性、规模经济等中央也须承担一定责任收入分配职能的分工收入分配职能的分工 主要归中央政府稳定职能的分工稳定职能的分工 归中央政府7（一）政府间事权配置的原则 根据美国著名财政学者蒂伯特和马斯格雷夫的

4、政府分层蛋糕模型政府分层蛋糕模型，政府间事权配置的原则为如下几条：1、全国性公共产品应由中央政府负责；2、地区性公共产品应由地方政府负责；3、具有跨地区“外部效应”的公共工程和项目，中央政府应在一定程度上参与；4、调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责；5、宏观经济稳定是一项特殊的全国性公共产品，应由中央政府负责。 总的来讲，收入分配职能、经济稳定职能，主要由中央政府负责；资源配置职能主要由地方政府负责。8三、政府间收入权限的划分三、政府间收入权限的划分 收入划分的基本问题收入划分的基本问题 即税收的划分 税收划分的两种基本思路税收划分的两种基本思路1、根据税种属性划分税收2、

5、根据受益原则确定税权 凭税种属性划分税收而应结合受益原则确定税权。9（一）马斯格雷夫提出的分税原则 1、属中央政府的税应是：具有显著再分配功能的税收具有显著稳定功能的税收在辖区分布不均匀的税基对流动性大的生产要素的课税。2、属地方政府的税应是：以居住地为依据的税收应属省（州）政府对完全不流动要素的课税，应属地方政府受益税和使用费可能适合于各级政府，但对地方政府尤为适合。10四、政府间转移支付四、政府间转移支付 政府间财政转移支付制度是指一国内，基于各级政府的财政收入能力与支出需求的不一致，以实现各地公共服务水平的均等化为目标而实行的一种财政资金转移或财政均衡制度。11（一）转移支付存在的理由（

6、一）转移支付存在的理由1、保证下级政府支出的需要2、有助于地方财力均等化3、有助于地区间利益的协调4、有助于上级政府对下级政府的控制12（二）转移支付的种类（二）转移支付的种类1、有条件转移支付：特殊性转移支付或专项转移支付。 其目的是实现全国性战略目标或特殊的区域性目标。对款项的具体使用项目做出规定。对款项的具体使用项目做出规定。（1）、非对称补助（专项整块拨款） （2）、对称补助（专项配套拨款、比例拨款）2、无条件转移支付：一般性转移支付或一般性补助。 其目的是实现不同层次政府间的纵向平衡或同一层次政府间的横向平衡。其数额由统一的标准公式决定，不对款项的具体使用项目做出规定。不对款项的具体

7、使用项目做出规定。13第二节 国家（政府）预算概述一、国家（政府）预算的含义及其类别一、国家（政府）预算的含义及其类别二、国家（政府）预算级次及预算管理权限二、国家（政府）预算级次及预算管理权限三、国家（政府）预算原则三、国家（政府）预算原则14一、国家预算的含义及其类别一、国家预算的含义及其类别（一）（一）政府预算的基本含义 所谓“政府预算”，简单说，就是政府的收支计划。 政府预算的本质是受民主程序控制的财政收支计划本质是受民主程序控制的财政收支计划，这也是现预算区别与古代财政收支计划的根本意义之所在。（1）政府预算属于政治。（2）政府预算是一个决策。（3）政府预算是政府的收支报告。（4）政

8、府预算是政府计划和政策的重要工具。（5）政府预算是一种计划。 （6）政府预算是一套数字、表格和图表。 （7）政府预算是资金的申请。（二）国家预算的类别（二）国家预算的类别1、以预算形式的差别为依据，国家预算可分为单式预算和复式预算、以预算形式的差别为依据，国家预算可分为单式预算和复式预算2、以预算分项支出的安排方式的差别为依据，国家预算可分为增量预、以预算分项支出的安排方式的差别为依据，国家预算可分为增量预算和零基预算算和零基预算15单式预算单式预算是传统的预算组织形式，是在预算年度内将全部的财政收入和支出汇集编入一个预算，形成一个收支项目对一个预算，形成一个收支项目对照表照表复式预算复式预算

9、是在单式预算的基础上发展演变而来的，是在预算年度内将全部的财政收入和支出按经济性质汇集分别编入两个或两按经济性质汇集分别编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。两个以上的预算。通常分为经费预算和资通常分为经费预算和资本预算。本预算。 16经费预算经费预算 又称经常性预算或普通预算，它是政府编制用于满足国国家经常性开支家经常性开支需要的预算。收入：收入：主要是税收、费收入等政府经常性收入支出：支出：是用于政府行政、文教国防等方面的经费开支；资本预算资本预算 又称建设预算或投资预算，它是综合反映建设资金建设资金的来源与运用的预算其收入其收入主

10、要是债务收入，其支出其支出主要用于经济建设方面。17复式预算经费预算收入收入主要是税收、费收入等政府经常性收入支出支出是用于政府行政、文教国防等方面的经费开支资本预算收入主要是债务收入支出主要用于经济建设方面18增量预算基数法预算 是指财政收支计划指标是在上一个财政年度的基础上，根据新财政年度的发展情况而递增的一种预算组织形式。零基预算因素法预算 不以原有预算及其实际执行情况为基础，而是一切以零为起点，对计划期所有的支出逐项进行成本效益分析，在根本上考虑其必要性和应有规模的基础上，从头开始编制预算的一种组织形式。19政府预算的组成体系 省预算省预算省预算省预算 省本级预算省本级预算省本级预算省

11、本级预算 市总预算市本级预算市总预算市本级预算市总预算市本级预算市总预算市本级预算 县总预算县总预算县总预算县总预算 县本级预算县本级预算县本级预算县本级预算 乡预算乡预算乡预算乡预算 地方预算地方预算地方预算地方预算 直辖市预算直辖市预算直辖市预算直辖市预算 自治区预算自治区预算自治区预算自治区预算 中央预算中央预算中央预算中央预算20现行复式预算的级次实行五级预算中央、省、市、县、乡（镇）到2002年底，我国省级行政区划预算单位有33个，其中直辖市4个、省22个（不含台湾）、自治区5个、特别行政区2个；市级（地级）区划行政预算单位有332个；县级行政区划预算单位有2861个、乡镇级行政区划

12、预算单位有39240个（其中建制镇19811个）。21现行预算由中央预算和地方汇总预算组成 中央级预算省、自治区级预算直辖市级预算设区的 市、自治区级预算 县、自治区不设区的市、辖区级预算 乡、民族乡 镇级预算22中央预算中央预算亦称为中央政府本级预算中央政府本级预算，是经法定程序批准的中央政府的预中央政府的预算收支计划算收支计划，是中央履行职能的基本财力保证，在国家预算管理体系中居于主导地位主导地位。中央级预算由中央主管部门的行政单位行政单位预算、事业事业单位预算、企业企业财务计划、基本建设基本建设财务计划、国库国库和税收税收计划等汇总而成。地方预算地方预算经法定程序批准的地方各级政府的财政

13、收支计划的统称地方各级政府的财政收支计划的统称，负有组织大部分组织大部分国家预算收入和相当部分相当部分预算支出的重要任务，是地方政府职能实施的财力保证，在国家预算管理体系中居于基础性地位基础性地位231、总预算：是由汇总的本级政府预算本级政府预算和汇总的下一级总预算下一级总预算汇编而成。2、部门预算：是政府各部门按照财政部的统一规定和标准表格，编制反映本部门所本部门所有收入和支出有收入和支出情况的预算。3、单位预算：是实行预算管理的国家机关、机关、社会团体社会团体和其他单位单位，在预算年度内的收入和支出计划。24二、国家预算级次及预算管理权限二、国家预算级次及预算管理权限各级人民代表大会的职权

14、各级人民代表大会的职权各级人民代表大会常务委员会的职权各级人民代表大会常务委员会的职权各级政府的职权各级政府的职权各级财政部门的职责各级财政部门的职责监督与法律责任的规定监督与法律责任的规定25三、国家预算原则：三、国家预算原则：1公开性公开性2可靠性可靠性3完整性完整性4统一性统一性5年度性年度性国际货币基金组织标志26第三节 我国预算管理制度的改革和建设一、推进依法理财，加强预算管理和监督一、推进依法理财，加强预算管理和监督二、编制部门预算二、编制部门预算三、政府采购制度三、政府采购制度四、国库集中收付制度四、国库集中收付制度五、实施五、实施“收支两条线收支两条线”管理管理六、政府收支分类

15、改革六、政府收支分类改革27一、推进依法理财，加强预算管理和监督一、推进依法理财，加强预算管理和监督 1加强和改善预算编制工作加强和改善预算编制工作 2细化预算和提前编制预算细化预算和提前编制预算 3加强对超收收入使用的监督加强对超收收入使用的监督 4严格控制不同预算科目之间的资金调剂严格控制不同预算科目之间的资金调剂 5加强预算外资金管理加强预算外资金管理 28二、编制部门预算二、编制部门预算（一）编制部门预算的背景和意义（一）编制部门预算的背景和意义（二）部门预算的内容（二）部门预算的内容29三、实行政府采购制度三、实行政府采购制度（一）政府采购制度及其实施（一）政府采购制度及其实施（二）

16、政府采购法的基本内容（二）政府采购法的基本内容 （三）政府采购的对外开放（三）政府采购的对外开放（四）财政部门在政府采购中的职责（四）财政部门在政府采购中的职责30我国政府采购法的基本内容：我国政府采购法的基本内容：1政府采购当事人政府采购当事人2政府采购方式政府采购方式3政府采购程序和政府采购合同政府采购程序和政府采购合同4采购人与供货商采购人与供货商31四、实行国库集中收付制度四、实行国库集中收付制度（一）我国过去国库支付制度及其存在的问题（一）我国过去国库支付制度及其存在的问题（二）国库集中支付制度的含义（二）国库集中支付制度的含义（三）实施集中支付制度改革的措施（三）实施集中支付制度改

17、革的措施 32集中支付制度改革的措施集中支付制度改革的措施 1做好准备工作做好准备工作 2建立资金管理方式建立资金管理方式 3明确集中支付外的辅助支付办法明确集中支付外的辅助支付办法 33五、实施五、实施“收支两条线收支两条线”管理管理(一一) “收支两条线收支两条线”管理的含义管理的含义(二二) “收支两条线收支两条线”管理的进展及其进一步完管理的进展及其进一步完善善34六、政府收支分类改革六、政府收支分类改革（一）政府收支分类改革的迫切性（一）政府收支分类改革的迫切性（二）改革的基本原则（二）改革的基本原则（三）改革的主要内容（三）改革的主要内容35政府收支分类改革的基本原则政府收支分类改

18、革的基本原则1公开透明公开透明2借鉴国际经验，符合中国国情借鉴国际经验，符合中国国情3便于操作便于操作36政府收支分类改革的主要内容政府收支分类改革的主要内容1收入分类收入分类2建立新的支出功能分类体系建立新的支出功能分类体系3建立新型的支出经济分类体系建立新型的支出经济分类体系37第四节 预算管理体制概述一、预算管理体制及其类型、预算管理体制及其类型二、分级分税预算管理体制简介二、分级分税预算管理体制简介38一、预算管理体制及其类型、预算管理体制及其类型（一）预算管理体制的内容（一）预算管理体制的内容（二）预算管理体制的类型（二）预算管理体制的类型39预算管理体制的主要内容预算管理体制的主要

19、内容1确定预算管理确定预算管理主体和级次主体和级次，一般是一级政权即构，一般是一级政权即构成一级预算主体。成一级预算主体。2预算预算收支的划分原则和方法收支的划分原则和方法。3预算管理权限的划分预算管理权限的划分；划分各级政府的划分各级政府的收入和支收入和支出范围出范围 。4预算预算调节制度调节制度和方法。和方法。40 预算管理体制的类型预算管理体制的类型：建国初国民经济恢复时期实行建国初国民经济恢复时期实行统收收统支支体制体制 于于1953-1978年年20多年时间内实行多年时间内实行 “统一一领导、分、分级管理管理”体制体制 改革开放后，于改革开放后，于1980年开始改行年开始改行 “划分

20、收支、分划分收支、分级包干包干”体制体制 1994年至今年至今 “分分级分税分税”体制体制41二、分级分税预算管理体制简介二、分级分税预算管理体制简介（一）分级分税预算管理体制的要点（一）分级分税预算管理体制的要点 （二）收支划分的基本理论依据（二）收支划分的基本理论依据 （三）政府间转移支付制度（三）政府间转移支付制度42分级分税预算管理体制的要点分级分税预算管理体制的要点1一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。衡。2在明确市场经济下政府职能边界的前提下，划分各级政在明确市场经济下政府职能边界的前提下，划分各级政府职责（即事权）范

21、围，在此基础上划分各级预算支出职府职责（即事权）范围，在此基础上划分各级预算支出职责（即财权）范围。责（即财权）范围。3收入划分实行分税制。收入划分实行分税制。4预算调节制度，即所谓转移支付制度。预算调节制度，即所谓转移支付制度。5各国的分级预算体制是适应本国的政治经济制度和历史各国的分级预算体制是适应本国的政治经济制度和历史传统长期形成的，就体制整体而言是相对稳定的，只是集传统长期形成的，就体制整体而言是相对稳定的，只是集权与分权关系及其相应的调节方法可以有经常的调整。权与分权关系及其相应的调节方法可以有经常的调整。43分税制要求按照税种实现三分：分权、分权、分税、分管。分税、分管。把所有税

22、种分成中央税、地方税和中央中央税、地方税和中央地方共享税。地方共享税。中央税中央税地方税地方税共享税共享税分权分权分税分税分管分管44收支划分的基本理论依据收支划分的基本理论依据1社会公共需要或公共物品的层次性社会公共需要或公共物品的层次性 2集权与分权关系集权与分权关系 3中央于地方之间收支划分的案例中央于地方之间收支划分的案例 45中央和地方支出责任划分的基本框架 责任任归属属支出支出项目目中央中央中央、地方中央、地方地方、中央地方、中央地方地方国防、外交、外国防、外交、外贸、金融和、金融和货币政策、政策、管制地区管制地区间贸易易个人福利个人福利补贴、失、失业保保险、全国性交通、全国性交通

23、环境保境保护、工、工农科研支持、教育科研支持、教育地区性交通、地区性交通、卫生、供水、下水道、垃圾、生、供水、下水道、垃圾、警察、消防、公园、警察、消防、公园、娱乐设施施表131 中央和地方支出责任划分的基本框架46若干国家中央与地方之间税种的划分 税种税种美国美国加拿大加拿大德国德国日本日本关税关税公司所得税公司所得税个人所得税个人所得税增增值税税销售税售税财产税税对用用户收收费联邦邦联邦、州邦、州联邦、州、邦、州、地方地方州州地方地方各各级联邦邦联邦、省邦、省联邦邦 省省联邦邦省省地方地方各各级联邦邦联邦、州邦、州各各级联邦、州邦、州州、地方州、地方各各级中央中央中央、地方中央、地方中央中

24、央中央、地方中央、地方地方地方各各级表13-2 若干国家中央与地方之间税种的划分47若干国家转移支付前后 中央与地方之间收支分配格局国国别转移前中移前中央收入央收入的比重的比重转移后中央移后中央收入的比收入的比重重中央支中央支出的出的比重比重英国（英国（1990）美国（美国（1990）澳大利澳大利亚（1991）加拿大（加拿大（1989）阿根廷（阿根廷（1989）印度（印度（1989）印度尼西印度尼西亚（1990）895871496268907142513157448270495134535483表13-3若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局（）48政府间转移支付制度政府间转移支付制度

25、1政府转移支付制度及其功能政府转移支付制度及其功能 2无条件的均衡拨款和专项拨款无条件的均衡拨款和专项拨款 3粘蝇纸效应粘蝇纸效应49政府转移支付制度及其功能政府转移支付制度及其功能 （1）弥补纵向财政缺口）弥补纵向财政缺口（2）弥补横向财政缺口）弥补横向财政缺口（4）支持落后地区的经济发展）支持落后地区的经济发展（3）弥补地区性公共物品辖区间的外部效应）弥补地区性公共物品辖区间的外部效应50无条件的均衡拨款和专项拨款无条件的均衡拨款和专项拨款某地区应得的转移支付拨款某地区应得的转移支付拨款=该地区标准支出标准收入该地区标准支出标准收入某地区实际可得的转移支付拨款某地区实际可得的转移支付拨款=

26、 中央实际可用于转移支付的资金总额中央实际可用于转移支付的资金总额/各地区应得的转移支付各地区应得的转移支付相加的总额相加的总额 某地区赢得的转移支付拨款某地区赢得的转移支付拨款标准收入标准收入=该地区的经济税基该地区的经济税基标准税率标准税率某地区的标准支出某地区的标准支出=该地区人口数该地区人口数全国人均标准支出水平全国人均标准支出水平 该地区的服务成本差异该地区的服务成本差异系数系数51粘蝇纸效应粘蝇纸效应 粘蝇纸效应是指上级政府通过转移支付拨款可粘蝇纸效应是指上级政府通过转移支付拨款可以以“粘住粘住”接受拨款的一级政府，不会将拨款用接受拨款的一级政府，不会将拨款用于增加个人收入，而是用

27、于提高公共服务水平。于增加个人收入，而是用于提高公共服务水平。52第五节 中国分税制改革一、分税制改革的指导思想一、分税制改革的指导思想 二、分税制改革的主要内容二、分税制改革的主要内容 三、分税制的转移支付制度三、分税制的转移支付制度四、分税制的运行情况及其进一步完善四、分税制的运行情况及其进一步完善53一、分税制改革的指导思想一、分税制改革的指导思想 1正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重。政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重。 2合理调节地区之间财力分配合理调节地区之间财力分配 。3坚持坚持“统一

28、政策与分级管理相结合统一政策与分级管理相结合”的原则。的原则。4坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。54二、分税制改革的主要内容二、分税制改革的主要内容 （一）中央与地方的事权和支出划分（一）中央与地方的事权和支出划分 （二）中央与地方的收入划分（二）中央与地方的收入划分 （三）中央财政对地方税收返还数额的确定（三）中央财政对地方税收返还数额的确定（四）原体制的处理（四）原体制的处理55分税制的运行情况分税制的运行情况1政府间的财政关系趋向规范政府间的财政关系趋向规范2有利于产业结构的合理调整和资源的优化有利于产业结构的合理调整和资源的优化配置配置3“两个比

29、重两个比重”逐步上升，中央财力有所增逐步上升，中央财力有所增强强4调动地方组织收入的积极性，促进地方收调动地方组织收入的积极性，促进地方收入的快速增长，保证全国财政收入的稳定快入的快速增长，保证全国财政收入的稳定快速增长速增长56中央和地方财政收支比重年份年份 转移前中央收入比重移前中央收入比重 转移后中央收入比重移后中央收入比重中央中央财政支出比重政支出比重1993199620002001200220032004200522.057.656.656.055.054.654.952.323.320.821.819.419.419.417.818.328.3（21.9）27.1（20.4）34.7（19.1）30.5（17.2）30.7（16.7）30.1（17.1）27.7（16.5）26.0（17.1）表13-4 中央和地方财政收支比重（）57分税制改革后存在主要问题1、政府间事权事权划分不够明晰，财权与事权不统一。2、中央与地方收入收入特别是税权划分不科学、不规范。3、支出支出范围的划分不科学、不规范。58