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1、EOD模式与PPP模式组合之探讨目前，我国正全面推动绿色发展，需要明确目标和路径。一方面，要明确加快城市绿色低碳基础设施建设目标；另一方面，要充分发挥市场配置资源的作用，进一步加强政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式。这要求PPP模式从重视“物有所值”的经济价值，转向关注“以人为本”“以碳为本”的社会效益。生态导向开发（Ecology-Oriented Development，EOD）模式是PPP模式探索绿色转型的重要路径之一，有助于实现可持续发展。在生态环境部关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知（环办科财函2020489号）（以下简称
2、通知）的引导下，EOD模式日渐成为环保领域投融资创新的流行模式。通知明确了EOD模式的定义，即EOD模式是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合、统筹推进、一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化的一种创新性的项目组织实施方式。EOD模式应用于PPP项目的运作方式也被称作“PPPEOD”模式，其能帮助项目提升自身盈利能力，减少项目对政府财政的依赖，促进PPP项目的长期可持续运行。因此，有必要深入探究“P
3、PPEOD”模式的运作和逻辑，分析“PPPEOD”模式应用的环保投融资机制创新机理，推动“PPPEOD”模式真正成为解决环保产品供给不足问题和实现绿色发展的有效手段。绿色发展理念推动“PPPEOD”模式发展党的十八大以来，我国生态文明建设迈上新台阶，绿色发展成为全社会共识。中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要提出，要加快发展方式绿色转型、大力发展绿色经济、构建绿色发展政策体系，从而推动绿色发展。绿色发展是指在生态环境容量和资源承载力的约束条件下，将环境保护作为实现可持续发展重要组成部分的一种新型发展模式。但是，中国特殊的国情决定了环保问题无法等到经济发达之后
4、再开始治理。环境阈值一旦被突破，其对经济社会的影响将不可估量。因此，中国必须走经济与环境双赢的发展道路，将环保行动和资金投入转化为促进产业结构调整、培育新经济增长点的动力。绿色发展相关的产业培育将成为中国经济增长的新引擎。在这一背景下，PPP模式的绿色转型正是落实绿色发展理念的有益尝试。PPP模式的绿色转型符合当下流行的环境社会治理（Environmental-Social-Governance，ESG）投资准则，强调在投资过程中兼顾财务效益和环境效益。实际上，我国PPP领域已经发生了重要转变。根据财政部PPP项目库统计，截至2022年5月，污染防治与绿色低碳项目累计入库5935个、投资额为5
5、.7万亿元，分别占入库项目总和的57.5%和35.0%。其中，签约项目4442个、开工建设项目2926个，分别占项目库同类口径的56.4%和56.7%。可见，污染防治与绿色低碳项目日渐成为PPP项目的主流，占全库项目的一半以上。而且，项目的签约和开工效率也很高，这表明这类项目无论是关注度还是质量都受到了业界认可。但与此同时，仍有不少绿色发展相关的PPP项目沿用工程投资建设思路，通过资金的大规模快速投入来推动工程建设。这不仅违背了生态环境治理周期长、回报低的行业规律，还导致了大量企业因资金投入过快、过大而陷入经营不佳的境况。究其原因，这类项目没有建立起与生态环境治理及绿色发展相适应的投资回报机制
6、，过度依赖政府付费或补贴，在近年各地财力紧缺的形势下，势必难以为继。绿色发展理念要求将生态环保产业化、经济化，并将产业发展绿色化、低碳化，这对PPP模式的绿色转型提出新的要求。在这一背景下，“PPPEOD”模式应运而生。作为一种新型的项目交付模式，“PPPEOD”模式可以成为推动环保投资结构优化、实现绿色投资高质量发展的重要方式。生态环境部于20212022年连续两年向地方征集EOD试点项目方案，目前已评选出100余个EOD试点项目，其中不乏实施“PPPEOD”模式的项目。“PPPEOD”模式主要能有效解决两个核心难题。第一是解决公益性生态环境治理项目的不可融资性难题。PPP模式能锁定政府对项
7、目的资金或管理支持，提升项目成功落地实施的概率。EOD模式为公益性的生态环境治理项目和相关联的产业收益架起桥梁，提升项目的可融资性。这不仅能在一定程度上解决生态环境治理项目融资难的问题，还能提升生态环境治理项目自身的“造血”能力，有助于推动环保投融资领域的潜在价值向项目的经济价值转化。第二是解决生态产品价值转化机制不健全导致的低投资回报难题。生态环境治理项目的投入与生态环境改善带来的价值提升之间存在一定程度的割裂。通过PPP模式竞争性引入专业化、高效化的社会资本，再通过EOD模式将收益性差的生态环境治理项目和收益丰厚的关联产业或区域开发项目授予同一社会资本，从而提高社会资本的投资动力，激发其创
8、新活力，实现价值的有机转化。“PPPEOD”模式的实施将有助于拓宽环保投融资渠道，提高社会资本参与生态环境治理的积极性。“PPPEOD”模式的实施方式和主要类型“PPPEOD”模式具有PPP模式和EOD模式各自的特征。前者表明两个主体的合作方式，回答“谁来做”的问题，后者表明合作内容的组织形式，回答“做什么”的问题。同时，“PPPEOD”模式又体现两者相结合的特色，能发挥两者各自的优势。为更好地理解“PPPEOD”模式“怎么做”，下文分别阐述该模式的实施方式和主要类型。“PPPEOD”模式的实施方式“PPPEOD”模式的实施方式主要体现在项目管理、收益关联和运作步骤三个方面。（1）项目管理“P
9、PPEOD”模式不是对一个单体项目的运作管理，而是对多个项目的集群管理，属于项目群组织模式。根据生态环境部的定义，“PPPEOD”模式至少包含生态环境治理项目（以下简称“依托项目”）和关联产业两大类型。每一类项目下还可以包含多个子项目，比如依托项目（河道治理）关联产业（港口轮渡房地产生态旅游自来水销售等），合计35个子项目，通过关联产业形成溢价回收。PPP模式和EOD模式的结合有两种思路，分别是局部子项的结合和整体捆绑的结合。前者是个别项目打捆采用PPP模式，PPP项目再和关联产业形成EOD模式；后者是全部项目打捆采用PPP模式，子项目之间则通过EOD模式形成收益关联，政府通过PPP项目合同对
10、项目进行风险共担和收益共享。（2）收益关联“PPPEOD”模式所关联的预期收益也包括两种方式，分别是区域收益和项目收益。其中，区域收益也是广义的项目收益，它是指当地通过生态环境治理，改善区域整体形象，促进区域整体价值提升，进而通过区域土地升值、旅游客流加大、网络经营带来规模效应等方式转化为项目的关联收益。项目收益是指通过生态环境治理，提升特定对象的形象和生态价值，包括矿山修复、河道治理、产业园综合整治或市政设施综合整治等。这类产业可以通过区域内土地指标置换、特色产业发展、旅游业态创新等方式转化为项目的关联收益。（3）运作步骤“PPPEOD”模式的运作可划分为三个步骤。统筹规划。以生态建设作为实
11、施载体，统筹山水林田湖草沙的系统治理，遵循生态系统的整体性、系统性及其内在规律，结合区域产业培育重点、城乡可持续发展需要等开展项目统筹规划。这一步骤主要明确PPP应用范围，谋划实施方案编制、物有所值评价等PPP前期立项工作，以及筹划方案论证、项目入库、社会资本采购等PPP模式实施工作。产业融合。这一步骤既要对生态环境治理项目投入成本和产出效用做分析测算，又要识别融合收益潜力大、发展基础好的关联产业，两者缺一不可，而且两者之间的关联建立在资金平衡和时序恰当的前提下。这一步骤主要制定EOD试点申报方案及实施计划，包括项目所在区域规划编制、收益测算、投融资合作对接等环节。一体化实施。通过精心组织和谋
12、划，合法合规地实施投资和融资；通过专业化运营实现关联产业收益补贴生态环境治理投入，保证项目具备持续盈利能力。这一步骤又具体分为三个环节：一是重构生态网络，通过山水林田湖草沙的环境治理、生态修复、综合整治，为城市发展创造良好的生态基底，带动区域土地或产业增值；二是整体提升城市环境，通过城市局部或整体的布局优化、设施完善、特色打造，为关联产业运营提供优质条件；三是打通项目投资回报通道，通过产业导入、人才引进、政策优惠等手段，将前期的环境整治和城市治理效益转化为项目收益，实现项目合理的投资回报。“PPPEOD”模式的主要类型当前，“PPPEOD”模式的实施主要包含三种类型。（1）生态整治修复和旅游产
13、业的捆绑融合这类项目天然具备有效融合、收益关联和一体化实施的条件，是EOD的典型项目。其以生态整治提升工程为核心投入，以森林品质提升、流域水环境综合治理等为目标，打造良好山水林田湖草生态环境，从而为关联的旅游产业发展奠定基础，构建“大生态、大健康、大旅游”等产业组合发展投融资模式，实现“治理投入旅游反哺”的收益动态平衡。这类项目主要采用大融合的思路推进PPP模式，即整体或部分的依托项目和关联产业设计为PPP模式。这是因为项目前期资金投入主要用于生态整治修复，后期的资金回流主要是旅游门票收入、配套商业租赁收入及停车场等公共设施经营收入。一方面是生态整治修复无法建立使用者付费机制，另一方面是旅游产
14、业无须前期大投入，因此，大融合的PPP模式能提升EOD模式实施和成功的预期，从而提升金融机构和市场对项目的评判价值。（2）矿山治理修复和资源综合利用产业的关联融合这类项目能合规实施EOD模式的前提是明确矿产等资源的主体责任，确保资源利用权益的合规获得。这类项目以历史遗留矿山或废弃工矿场地的生态环境治理为核心投入，以生态修复、环境提升和流域治理达标等为目标，围绕矿山周边进行综合开发，实现整体投入与产出平衡。由于矿山治理修复后难以建立使用者付费机制，这类项目主要采用大融合的思路推进PPP模式。这类项目的前期投入以矿山修复、土地整治、配套产业园设施改造更新为主，后期的资金回流主要依靠关联的自然资源综
15、合利用、土地升值转让、循环经济产业园经营、厂房租赁销售及特色矿山公园运营等收入。（3）市政设施综合整治和关联特色产业的捆绑融合这类项目成为EOD项目的前提是要关注子项目之间的有效融合程度并确保由同一个市场主体实施。这类项目以统筹大气、水、固体废物、土壤生态环境综合治理为核心投入，实施污水处理、供水工程、垃圾填埋、垃圾焚烧发电、水库改造、生活污泥再利用、盐碱地改良示范、土壤土质改善、工业燃气集中制气等系列项目，以统筹发展特色产业等关联项目为支撑，通过延长产业链、开拓相关市场、大力引入人才等措施，实现区域整体溢价增值，提升人民群众获得感和满意度。这类项目主要在市政设施建设中采用PPP模式，加大政府
16、的全过程支持力度，然后充分发挥社会资本的创新活力，加大对生态农村农业产业、生态环保产业、医疗康养产业等关联产业的投入，从而获得特色产业（如菌草、棉花、药材、农产品等）、医疗康养产业等项目收入。“PPPEOD”模式实施的内在逻辑“PPPEOD”模式实施的背后有较为紧密的逻辑，分别是环保产业兼具商业性和公共性，以及通过一定的模式创新来实现外部效益内部化，将环境治理的公共价值内化为项目层面的商业价值，从而提高对社会资本和金融机构的吸引力。产业经营特征是具有稳定净现金流由于环保产业的经营权具有自然垄断特性，社会资本方一旦拿到政府的特许经营权，就基本不存在市场竞争风险。相比其他竞争性项目而言，环保产业资产一旦建成，便具有稳定的净现金流。但是，环保产业要求社会资本在初期有能力融得大量资金来投入工程建设，这需要社会资本和金融机构对项目具有较高的投融资回收预期，然后基于运营期
