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1、走向透明开放的政府12 马鞍山市爆发一场令人始料不及又有点匪夷所思的群体事件：一个区级旅游局局长开车擦碰了一个路过的学生，两人发生口角后局长打了学生一耳光，并在围观群众指责时狂妄地声称“我是领导”。一个小火星点燃了淤积的民愤，数千人堵住警车要求打人局长道歉，不得已，当地出动防暴警察施放催泪弹驱散围观民众。市委书记赶到现场用高音喇叭称，就地免去打人局长职务。事态这才逐渐平息。群体事件情势紧迫，为了不让它进一步恶化，市委书记情急之下祭出“马路免职”的狠招。3 如何评价市委书记的做法？4能在免职程序上“走捷径”、先斩后奏，就能在任命官员时搞长官意志，一言堂；能在干部任免过程中用权不规范，就能在任何一
2、项决策中专断随意。因此，绘制权力运行流程图，公布官员权力清单，让公众了解一个领导究竟有多大权力，他该怎么用权，他越权时如何监督，是必要的行政程序改革。 5邯郸权力清单改革 权力清单的理论依据？6具体做法7 河北省对外贸易经济合作厅原副厅长李友灿案，受贿金额是4744万元，这个数字在当时列内地贪官之首。 从2001年8月到2003年4月，在一年零九个月的时间里，李友灿利用手中的进口汽车配额审批权疯狂受贿，最多的一次竟然高达1640万元，“他只收现金，这些钱装满了16个大旅行包，他像搬运工一样亲自搬运，汽车后备厢放不下，剩下的就放到后座上，整整拉了三趟。由于钱数太多，体积太大，李友灿不敢堆放在位于
3、石家庄的家中，于是在北京买了一套房子，“平时并不住人，专门堆放现金”，他本人则亲自开车，一趟又一趟，像搬苹果一样把这些钱搬到北京。 89李友灿事后交代，每隔一段时间，他都要去北京的这套房子，不干别的，就是数钱，“数到心满意足了，再把钱袋封好，关紧门窗返回石家庄。而最让张毅吃惊的，是李友灿的领导，以及外经贸厅的其他班子成员，竟然没有人知道他手中握有汽车配额这个权力，“他行使这个权力的时候不向领导汇报，也不经过班子研究，自己就悄悄办了。” 10权力清单为廉洁政府的第一步： 从清理权力入手，然后公开，再完善运行机制，最后还要实施有效监督11为什么是邯郸 曾经在河北占据很高政治经济地位的地级市邯郸，近
4、年来发展速度相对较慢。周文夫说，邯郸要加快发展，就必须有一个招商引资、产业升级、引进人才和技术的过程，如果没有一个好的环境，没有一个高效廉洁的政府，这个过程不可能顺利实现。 对此，周文夫颇有感触。一些公务员的门难进、脸难看、事难办，态度恶劣，业务不通，而“吃、拿、卡、要样样在行。这是办事的环境吗？你多吃客户一顿饭，就可能跑掉一个几千万甚至几亿元的大项目。他说，“推行权力公开透明运行不正符合邯郸优化环境、加快发展这个内在需求吗？”12各方反应1、市长：权限清晰了，压力更大了 不过，权力清单公布以前，我对自己手中到底有多少权力没有太多的数量概念。” 把邯郸市市长的权力清单公之于众后，王三堂自己就感
5、到心里产生了一些变化。“以前，作为一市之长，我认为自己对这个城市的大小事情都负有责任，虽然不用事事抓，但觉得自己应该事事负责。至于哪些属于自己职权范围内，哪些不是自己职权范围内的，倒不清楚。”王三堂告诉记者，清单出来后，他第一个想法便是“需要其他同志或者有关部门负责的事情，可以放手让他们去做了。13这份清单帮我解决了两个问题，一个是可以防止自己越权，第二个是警惕自己工作不到位。“我国实行的是行政首长负责制，政府各组成部门的权力都是政府的权力。所不同的是，市政府本级92项权力，在行使过程中需要经分管副市长、市长或政府常务会研究同意；其他权力，是国家法律或法规、政策直接授权行政部门执行的权力，属该
6、政府行政职权范围内，无须报市政府研究同意即可施行。”142、职能部门：我们已经没有退路清理权力的过程，也意味着利益会随权力被清理掉。因此，邯郸市在进行权力清理的过程中，一些部门曾想方设法瞒报了一些权力。即使在“权力清单”公开后，记者在采访中，还曾经发现一些职能部门的“小九九”：在行政许可服务大厅的带班领导并不是熟悉业务的部门负责人、办事人员虽然在大厅坐着，但真正拍板的领导不在，很多事项不能立即完成。151617经验第一，明确权力的边界，列出权力清单，明确权力责任。在邯郸市的权力清理中，共取消市政府本级和市直70个单位的行政权力266项，占总数的10%。最终进入新政府权力清单的包括384项行政许
7、可权、420项非行政许可权、521项行政处罚权、25项征税权、184项行政事业性收费权。在权力清理的基础上编制成邯郸市人民政府行政职权目录。18在这个过程中，最重要的有三点：一是权力是有限而明确的，是可以用数量来表达的。比如市长手中公开行使的权力有92项，此外还有10项涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的不公开行政权力。这一点的重要性在于，建立有限政府必须从明确有限权力开始。而过去的权力处于无法监督状态，一个重要原因就是权力特别是主要领导人的权力是模糊而无限的，甚至常有以父母官自居的官员不无自豪地标榜自己“大事小情都得管”；其次，确定权力的依据是法律。在清理权力的过程中，有关部门至少查阅了400
8、0部法律法规。在取消的266项权力中，有的是没有法律依据的，有的是与相关法律抵触的，而确定保留的一定要有明确的法律法规依据。这样就使权力行使的过程成为运用法律法规的过程；再次，权力的行使人，以及与权力相联系的职责是明确的，也即谁拥有和行使这项权力，谁就要对此负责。 19第二，明确和公开权力的流程。权力的明确并不能保证权力在行使的过程中不被滥用。实际上，人们经常抨击的“滥权”、暗箱操作现象就是发生在权力行使的过程中。所谓流程，就是程序。权力在暗箱操作中失去监督的可能性，恰恰就在于权力行使的程序化程度过低，权力行使的步骤、规则均模糊不清。在邯郸制定的“行政权力运行说明书”中，为依法确定的2515项
9、行政权力绘制了详细的流程图。凡法律法规明确规定程序的，依照法定程序制作流程图；法律法规没有明确规定的，依照工作程序逐项标明具体承办岗位、职责要求、行政相对人的权利、投诉举报途径等，形成工作流程。这种流程图细化到具体的细节，如“谁来办”、“怎么办”、“什么时间办结”。同时对每一项行政权力的运行时间、运行条件、运行信息反馈、操作规程都有刚性约束，如“过期不办，视为默认”，“一次签字，不能修改”等等。20第三，以网络为平台，使权力透明运行。其制定的邯郸市行政权力公开透明运行公开管理办法，对政府信息公开应当遵循的原则、范围、程序、责任等方面做出明确规定，通过政务网站、新闻媒体、新闻发布会、政府公报等形
10、式，把各级政府及其部门的办公地址、联系方式、职权目录、人员分工、办事条件、办事程序、服务承诺、工作纪律和责任追究等情况进行全面公开。网络提供的平台，不但使权力得以透明运作，而且使得权力透明运作的过程成为民众与政府互动的过程。21反思这是一项非常基础的工作。为什么我们感觉有些官员权力无限之大，“一支笔”常常就杀伐决断无所不能？而另一方面，当老百姓去政府部门办事儿的时候，却又一句“这事儿不归我们管”，如皮球般被踢走？根源就在这里。一个单位、一个岗位、一个官员，他的权力边界并不清楚，哪些事儿该管，哪些事儿不该管，别说老百姓，就算权力者自己也未必清楚。据说五年前河北邯郸推出国内首份市长“权力清单”，清
11、单表明市长权力其实只有93项，这让邯郸市长都觉得惊讶，自己都没想到这么少！22部分官员掌握着庞大的权力资源，而这种资源常常又只凭感觉在运行，正是这种模糊状态，才造就了一些官员“上管天下管地中间管空气”的嚣张，也造就了一些官员“遇甜头就上、遇难题就让”的滑头之术。公布权力的底数，列出标准化流程，政府官员以它为标杆运行权力，民众则以之监督权力运行23 为什么如此美妙的逻辑，在现实中没能及时转化为权力生产力呢？24在勾勒出权力流程图之后，随即依照这些流程，建立基本的民众诉求通道、权力监督制衡逻辑、责任追究路径，改变权力封闭运行、自我监督的状态。只有把这些表达、监督的路径提前安排好，才能避免公民的无力感，才能让权力清单不至于在社会关系清单、子女亲戚清单、存折清单面前变为一张废纸。 25
