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1、西北师范大学政法学院公公 共共 管管 理学理学二二O O一一O O年三月三日年三月三日主讲：孙健主讲：孙健 张志红张志红1主主 要要 内内 容容第第十十二二章章 公公共共管管理理的的新新策策略略企业型政府企业型政府公共服务的民营化公共服务的民营化公共管理的顾客导向公共管理的顾客导向2主主 要要 内内 容容第第一一节节 企企业业型型政政府府企业型政府的涵义企业型政府的涵义企业型政府的原则企业型政府的原则企业型政府的设计策略企业型政府的设计策略企业型政府的局限与问题企业型政府的局限与问题3一、企业型政府的涵义一、企业型政府的涵义第第一一节节 企企业业型型政政府府 所谓所谓企业型政府企业型政府，系指
2、政府部门由一，系指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成，他群富有企业家精神的公共管理者组成，他们能够运用各种创新的策略，使原本僵化们能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并有效运用资源提的官僚体制恢复活力，并有效运用资源提高政府的效率。高政府的效率。 简言之，凡是能够简言之，凡是能够运用创新策略，有效运运用创新策略，有效运用资源，实现高绩效的用资源，实现高绩效的政府即为企业型政府。政府即为企业型政府。 4一、企业型政府的涵义一、企业型政府的涵义第第一一节节 企企业业型型政政府府企业型政府的基本特征企业型政府的基本特征 :(1)重视成本效益关系重视成本效益关系 (2)强调
3、顾客导向强调顾客导向 (3)强调市场机制，重视选择和竞争强调市场机制，重视选择和竞争 (4)授予权能授予权能 (5)创新与改革创新与改革 5二、企业型政府的原则二、企业型政府的原则第第一一节节 企企业业型型政政府府（一）起催化作用的政府（一）起催化作用的政府 （二）属于社区的政府（二）属于社区的政府 （三）竞争型的政府（三）竞争型的政府 （四）任务导向的政府（四）任务导向的政府 （五）结果导向的政府（五）结果导向的政府 （六）顾客导向的政府（六）顾客导向的政府 （七）企业化的政府（七）企业化的政府 （八）前瞻性的政府（八）前瞻性的政府（九）分权化的政府（九）分权化的政府 （十）市场导向的政府（
4、十）市场导向的政府 6三、企业型政府的设计策略三、企业型政府的设计策略第第一一节节 企企业业型型政政府府（一）企业型政府的设计策略（一）企业型政府的设计策略 1.起催化作用的政府借助契约外包、起催化作用的政府借助契约外包、特许制、抵用券，以及税收诱因，来实特许制、抵用券，以及税收诱因，来实现从现从“划桨划桨”到到“掌舵掌舵”的转型。的转型。 2.属于社区的政府通属于社区的政府通过财政支援和授权，并提过财政支援和授权，并提供有效的意见表达通道，供有效的意见表达通道，鼓励民众关心并参与公共鼓励民众关心并参与公共事务事务 。7三、企业型政府的设计策略三、企业型政府的设计策略第第一一节节 企企业业型型
5、政政府府（一）企业型政府的设计策略（一）企业型政府的设计策略 3.竞争型的政府以竞争的手段在公私部门竞争型的政府以竞争的手段在公私部门寻求多元选择的机会，充分推动公共组织内系寻求多元选择的机会，充分推动公共组织内系统及外系统之竞争机制，来提升生产力的量及统及外系统之竞争机制，来提升生产力的量及品质，满足公共服务的需求。品质，满足公共服务的需求。 4.任务导向型的政府既依法行政，又并任务导向型的政府既依法行政，又并非事事局限于法令规章，而是以人民的福祉非事事局限于法令规章，而是以人民的福祉为依据，废除大量内部规章制度，并从根本为依据，废除大量内部规章制度，并从根本上简化工作及法规，在法律范畴内，
6、允许行上简化工作及法规，在法律范畴内，允许行政人员以达成目标为指引，发挥创意，以弹政人员以达成目标为指引，发挥创意，以弹性、有效、便捷的方法完成任务。性、有效、便捷的方法完成任务。 8三、企业型政府的设计策略三、企业型政府的设计策略第第一一节节 企企业业型型政政府府（一）企业型政府的设计策略（一）企业型政府的设计策略 5.结果导向的政府改革传统的事前审慎、结果导向的政府改革传统的事前审慎、事后草草的通病，强调工作的实际结果，采用事后草草的通病，强调工作的实际结果，采用全面质量管理和绩效管理的方法，预算和绩效全面质量管理和绩效管理的方法，预算和绩效并重，并在绩效测量的基础上实施新的激励机并重，并
7、在绩效测量的基础上实施新的激励机制。制。 6.顾客导向的政府改变传统顾客导向的政府改变传统的行政管理作业流程，建立顾客的行政管理作业流程，建立顾客回应系统，将各种资源直接交与回应系统，将各种资源直接交与顾客，供顾客自主选择，提升公顾客，供顾客自主选择，提升公共服务的品质。共服务的品质。9三、企业型政府的设计策略三、企业型政府的设计策略第第一一节节 企企业业型型政政府府（一）企业型政府的设计策略（一）企业型政府的设计策略 7.企业化的政府亦即开创进取型的政府，它企业化的政府亦即开创进取型的政府，它不仅关心预算，而且关心产出，重视成本一效不仅关心预算，而且关心产出，重视成本一效益关系，采用开创基金
8、、提成分红制、创新基益关系，采用开创基金、提成分红制、创新基金等激励手段，来增加政府财源；同时重视节金等激励手段，来增加政府财源；同时重视节省政府开支、提高行政效率，多途径来解决政省政府开支、提高行政效率，多途径来解决政府财政困难。府财政困难。 8.前瞻性的政府通过使用前瞻性的政府通过使用战备规划、未来愿景及其他手战备规划、未来愿景及其他手段，提高预见能力。段，提高预见能力。 10三、企业型政府的设计策略三、企业型政府的设计策略第第一一节节 企企业业型型政政府府（一）企业型政府的设计策略（一）企业型政府的设计策略 9.分权化的政府通过组织结构的扁平化，分权化的政府通过组织结构的扁平化，减少行政
9、层次，疏浚行政信息传递的通道，并减少行政层次，疏浚行政信息传递的通道，并通过广泛的行政参与、授权部下，分散公共机通过广泛的行政参与、授权部下，分散公共机构的权力，鼓励第一线的工作者自我决策，调构的权力，鼓励第一线的工作者自我决策，调动各方面的积极性。动各方面的积极性。 10.市场导向的政府尽量利用现有市场机制，市场导向的政府尽量利用现有市场机制，来解决公共问题；并运用市场的力量，鼓励民来解决公共问题；并运用市场的力量，鼓励民间扮演过去政府承担的部分角色，使民间机构间扮演过去政府承担的部分角色，使民间机构共同分担营运的风险，协助政府处理公共事务，共同分担营运的风险，协助政府处理公共事务，刺激政府
10、机关提高效率。刺激政府机关提高效率。 11三、企业型政府的设计策略三、企业型政府的设计策略第第一一节节 企企业业型型政政府府（二）政府再造的（二）政府再造的“5C策略策略”1.核心策略核心策略(Core Strategy)2.结果策略结果策略(Consequences Strategy)3.顾客策略顾客策略(Customers Strategy)4.控制策略控制策略(ControlStrategy)5.文化策略文化策略(Culture Strateg)12四、企业型政府的局限与问题四、企业型政府的局限与问题第第一一节节 企企业业型型政政府府 学者贝龙和戈尔对于企业型政府学者贝龙和戈尔对于企业型
11、政府提出四种反思，认为在企业型政府理提出四种反思，认为在企业型政府理念中，存在着企业自主性与民主责任念中，存在着企业自主性与民主责任性之冲突；公共企业愿景与市民参与性之冲突；公共企业愿景与市民参与 价值之间的冲突；企业价值之间的冲突；企业秘密性与民主开放性之秘密性与民主开放性之间的冲突以及企业风险间的冲突以及企业风险承担与民主的公共财处承担与民主的公共财处置责任之间的冲突。置责任之间的冲突。13四、企业型政府的局限与问题四、企业型政府的局限与问题第第一一节节 企企业业型型政政府府 学者凯顿亦认为由于对政治与学者凯顿亦认为由于对政治与制度环境的忽视，企业型政府将使改制度环境的忽视，企业型政府将使
12、改革推动者产生错误假定：将公共管理革推动者产生错误假定：将公共管理视为单独功能，而忽略其中包含的政视为单独功能，而忽略其中包含的政 治问题；认为企业之成功治问题；认为企业之成功经验是好的经验；以大致经验是好的经验；以大致的营利观点评价行政绩效，的营利观点评价行政绩效，将忽视其可能对社会环境将忽视其可能对社会环境造成的破坏。造成的破坏。 14四、企业型政府的局限与问题四、企业型政府的局限与问题第第一一节节 企企业业型型政政府府 学者泰瑞学者泰瑞(1993)亦提出企业型政亦提出企业型政府的三项限制：第一，公共企业家偏府的三项限制：第一，公共企业家偏好问题；第二，公共企业家崇尚变革好问题；第二，公共
13、企业家崇尚变革与创新，然而许多变革与创新未必带与创新，然而许多变革与创新未必带 来组织的正面发展；第来组织的正面发展；第三，公共企业家有反传三，公共企业家有反传统的倾向，轻视存在了统的倾向，轻视存在了好几个世纪的价值与信好几个世纪的价值与信仰。仰。15主主 要要 内内 容容第第二二节节 公公共共服服务务的的民民营营化化民营化的涵义民营化的涵义民营化的原因、优点及目标民营化的原因、优点及目标民营化的类型民营化的类型民营化的过程及其管理民营化的过程及其管理民营化的局限民营化的局限16一、民营化的涵义一、民营化的涵义第第二二节节 公公共共服服务务的的民民营营化化 民营化民营化(Privatizati
14、on)，是指政府，是指政府利用市场或私人部门利用市场或私人部门(包括营利和非营利包括营利和非营利)来执行公共项目，参与公共服务的生产来执行公共项目，参与公共服务的生产及输送的过程。及输送的过程。 其中包含：政府部门通过其中包含：政府部门通过契约外包、业务分担、共同生契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，将部分产或解除管制等方式，将部分职能转由民间部门经营，政府职能转由民间部门经营，政府只需承担财政筹措、业务监督，只需承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。以及绩效成败的责任。 17二、民营化的原因、优点与目标二、民营化的原因、优点与目标第第二二节节 公公共共服服务务的的民民营营化化
15、 （一）民营化的原因（一）民营化的原因 公共服务民营化的原因很多，有公共服务民营化的原因很多，有预算方面的考虑，管理方面的差异，预算方面的考虑，管理方面的差异，公共企业的责任问题，政府角色的公共企业的责任问题，政府角色的“正正确定位确定位”等。等。 公共部门在提供公共服务方公共部门在提供公共服务方面存在的种种问题，引起了公众面存在的种种问题，引起了公众的强烈不满，也使得政府的财政的强烈不满，也使得政府的财政压力加大，由此推动了公共服务压力加大，由此推动了公共服务向民营化转移。向民营化转移。 18二、民营化的原因、优点与目标二、民营化的原因、优点与目标第第二二节节 公公共共服服务务的的民民营营化
16、化 （二）民营化的优点（二）民营化的优点 1.降低成本降低成本 2.提高服务质量提高服务质量 3.增加选择机会增加选择机会4.整合民间资源用于国家发展整合民间资源用于国家发展5.示范效果示范效果19二、民营化的原因、优点与目标二、民营化的原因、优点与目标第第二二节节 公公共共服服务务的的民民营营化化 （三）民营化的目标（三）民营化的目标 1.减少政府开支、政府债务减少政府开支、政府债务 2.增加政府收入增加政府收入 3减少政府在经济和其他方面的干预减少政府在经济和其他方面的干预 4.建立与强化市民社会，弱化政府的社会角色建立与强化市民社会，弱化政府的社会角色 5.改革官僚制，获得公众支持改革官
17、僚制，获得公众支持 6.提高公共服务质量和人民生活水平提高公共服务质量和人民生活水平 20三、民营化的类型三、民营化的类型 第第二二节节 公公共共服服务务的的民民营营化化（一）委托授权（一）委托授权 1.契约外包契约外包 2.特许权特许权 3.补贴补贴 4.抵用券抵用券 5.强制强制 （二）撤资（二）撤资 （三）替代（三）替代 1.功能不足之替代功能不足之替代 2.政府撤退之替代政府撤退之替代 3.放松管制之替代放松管制之替代 21四、民营化的过程及其管理四、民营化的过程及其管理第第二二节节 公公共共服服务务的的民民营营化化（一）树立民营化的坚定的政治决心（一）树立民营化的坚定的政治决心（二）
18、对全过程作出明确的责任分工（二）对全过程作出明确的责任分工（三）对民营化项目设定清晰的目标（三）对民营化项目设定清晰的目标（四）选择合适的民营化形式（四）选择合适的民营化形式（五）进行必要的立法改革（五）进行必要的立法改革22四、民营化的过程及其管理四、民营化的过程及其管理第第二二节节 公公共共服服务务的的民民营营化化（六）设定良好的民营化程序（六）设定良好的民营化程序（七）聘用职业评估专家，评估待售资产（七）聘用职业评估专家，评估待售资产和企业的价值和企业的价值（八）解除来自组织内部的阻力（八）解除来自组织内部的阻力（九）克服来自公众的障碍（九）克服来自公众的障碍（十）向公众普及民营化方面的
19、知识（十）向公众普及民营化方面的知识23五、民营化的局限五、民营化的局限第第二二节节 公公共共服服务务的的民民营营化化（一）关于公共责任问题（一）关于公共责任问题（二）特权与贪污（二）特权与贪污（三）公共服务的不公正（三）公共服务的不公正 （四）投机取巧（四）投机取巧（五）管理问题（五）管理问题24主主 要要 内内 容容第第三三节节 公公共共管管理理的的顾顾客客导导向向公共管理中的顾客涵义公共管理中的顾客涵义公共管理顾客导向的内涵公共管理顾客导向的内涵顾客导向对公共管理的积极意义顾客导向对公共管理的积极意义如何贯彻顾客导向如何贯彻顾客导向顾客导向的若干问题顾客导向的若干问题25一、公共管理中的
20、顾客涵义一、公共管理中的顾客涵义第第三三节节 公公共共管管理理的的顾顾客客导导向向 公共管理中的顾客，可分为外公共管理中的顾客，可分为外部顾客和内部顾客两种。部顾客和内部顾客两种。 外部顾客外部顾客，指组织之最后政策产出的受益者，指组织之最后政策产出的受益者，包括直接与间接的受益者，亦即政府机关直接或包括直接与间接的受益者，亦即政府机关直接或间接接触的对象，通常我们称之为人民，或俗称间接接触的对象，通常我们称之为人民，或俗称为老百姓。为老百姓。 内部顾客内部顾客，指公共组织内部参，指公共组织内部参与组织管理和运作的成员，他们是与组织管理和运作的成员，他们是公务员，是为民众提供具体服务的公务员，
21、是为民众提供具体服务的服务者和行动者。服务者和行动者。 26二、公共管理顾客导向的内涵二、公共管理顾客导向的内涵第第三三节节 公公共共管管理理的的顾顾客客导导向向 公共管理的顾客导向公共管理的顾客导向，指组织及组织成，指组织及组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织的管理员站在顾客的立场上，仔细评估组织的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标。绩效，以追求顾客满意为基本目标。 （一）站在顾客本位进行思考（一）站在顾客本位进行思考（二）将顾客视为主要资产（二）将顾客视为主要资产（三）以顾客满意作为组织目标（三）以顾客满意作为组织目标（四）建立与顾客之间的长期互动关系（四）建立与顾客之间的长期互动关系2
22、7三、顾客导向对公共管理的积极意义三、顾客导向对公共管理的积极意义第第三三节节 公公共共管管理理的的顾顾客客导导向向 （一）顾客导向的优点（一）顾客导向的优点 1.可促使服务提供者对他们的顾可促使服务提供者对他们的顾客真正负起应有的责任；客真正负起应有的责任； 2.使组织成员在决策时，能减少使组织成员在决策时，能减少政治因素的不当干预；政治因素的不当干预；3.可激发出组织成员更多的创新行为；可激发出组织成员更多的创新行为；4.可让民众在不同种类服务之间做出多样的选择；可让民众在不同种类服务之间做出多样的选择；28三、顾客导向对公共管理的积极意义三、顾客导向对公共管理的积极意义第第三三节节 公公
23、共共管管理理的的顾顾客客导导向向 （一）顾客导向的优点（一）顾客导向的优点 5.其产出较能符合大众的需求，其产出较能符合大众的需求，不容易形成浪费；不容易形成浪费；6.能培养顾客的选择能力，并协助其了解本能培养顾客的选择能力，并协助其了解本身应有的地位和权益；身应有的地位和权益；7.可创造更多的公平机会。可创造更多的公平机会。29三、顾客导向对公共管理的积极意义三、顾客导向对公共管理的积极意义第第三三节节 公公共共管管理理的的顾顾客客导导向向 （二）顾客导向的变革（二）顾客导向的变革1.从施政目标由专家决定，转变从施政目标由专家决定，转变为对公民需求的考虑为对公民需求的考虑 2.以成本效益为基
24、础的效率标准，以成本效益为基础的效率标准，转变为对服务质量以及民众转变为对服务质量以及民众评价的重视评价的重视3.从依法行政转变为从依法行政转变为“产品质量产品质量”的评估与改进的评估与改进 4.管理理念由控制员工转化为获取员工的认同管理理念由控制员工转化为获取员工的认同 30三、顾客导向对公共管理的积极意义三、顾客导向对公共管理的积极意义第第三三节节 公公共共管管理理的的顾顾客客导导向向 （二）顾客导向的变革（二）顾客导向的变革5.从对特定从对特定“功能功能”、“权威权威”及及“结构结构”的服的服从，转变为对从，转变为对“使命使命”、“服务服务”、“顾顾客客”以及成果的高度认同以及成果的高度
25、认同 6.责任由法规强制，转变为公务人员责任由法规强制，转变为公务人员自主性的建立与认同自主性的建立与认同 7.由一味的遵循由一味的遵循“法规法规”、 “程序程序”，转变为对问题，转变为对问题彻底理解并找出解决问题的方法彻底理解并找出解决问题的方法 8.从从“一条鞭式一条鞭式”的管理，转变为寻求民众的支持的管理，转变为寻求民众的支持与认同与认同 31四、如何贯彻顾客导向四、如何贯彻顾客导向第第三三节节 公公共共管管理理的的顾顾客客导导向向（一）实施顾客导向的途径（一）实施顾客导向的途径1.应有足够多的服务供应者为顾客提供应有足够多的服务供应者为顾客提供真正的选择真正的选择 2.顾客应能开发出服
26、务提供者所需的顾客应能开发出服务提供者所需的足够资源足够资源 3.顾客应能获取有关不同服务提供者的质量、成顾客应能获取有关不同服务提供者的质量、成本等明确、可靠、有用的信息本等明确、可靠、有用的信息 4.政府应精心建构市场规则，并实施这些规则政府应精心建构市场规则，并实施这些规则 5.政府在构筑市场时，应特别关注公平的问题政府在构筑市场时，应特别关注公平的问题 32四、如何贯彻顾客导向四、如何贯彻顾客导向第第三三节节 公公共共管管理理的的顾顾客客导导向向（二）实施顾客导向的条件（二）实施顾客导向的条件1.组织成员对组织目标具有共同的价值观；组织成员对组织目标具有共同的价值观；2.制定计划的决定
27、因素是理性而非个人的权力地位；制定计划的决定因素是理性而非个人的权力地位；3.公共组织及其计划必须能够承受公共组织及其计划必须能够承受来自外界的各种批评；来自外界的各种批评；4.行政机关的结构与报酬体系应该行政机关的结构与报酬体系应该能够对变革、调整、创新、替换能够对变革、调整、创新、替换等，采行支持性的措施；等，采行支持性的措施；5.行政机关各部门要既能够固守其权行政机关各部门要既能够固守其权力地位，又能够释放其部分权力。力地位，又能够释放其部分权力。33四、如何贯彻顾客导向四、如何贯彻顾客导向第第三三节节 公公共共管管理理的的顾顾客客导导向向（三）实施顾客导向的方法（三）实施顾客导向的方法1.努力提升公共物品和服务的价值努力提升公共物品和服务的价值2.尽力将顾客成本降低为零。尽力将顾客成本降低为零。顾客成本即顾客在使用公顾客成本即顾客在使用公共物品和服务共物品和服务3.强化政府内部顾客也是强化政府内部顾客也是“上帝上帝”的观念。的观念。4.加强与顾客之间的交流与沟通。加强与顾客之间的交流与沟通。34五、顾客导向的若干问题五、顾客导向的若干问题第第三三节节 公公共共管管理理的的顾顾客客导导向向（一）政府员工也是顾客（一）政府员工也是顾客（二）顾客并不永远是对的（二）顾客并不永远是对的（三）顾客选择的局限（三）顾客选择的局限35
