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5、称。5环境保护法的基本制度环境保护法的基本制度一、环境影响评价制度一、环境影响评价制度二、二、“三同时三同时”制度制度三三、经经济济调调控控制制度度（排排污污收收费费、征征收收生生态态补补偿偿费费等）等）四、许可证制度四、许可证制度五、限期治理制度五、限期治理制度六、环境污染与破坏事故的报告及处理制度六、环境污染与破坏事故的报告及处理制度6一、环境影响评价制度一、环境影响评价制度71、环境影响评价制度的概念、环境影响评价制度的概念环境影响评价概念（有广义和狭义两种）环境影响评价概念（有广义和狭义两种）狭义的概念是指在一定区域内进行开发建设活动，狭义的概念是指在一定区域内进行开发建设活动，事先对
6、拟建项目可能对周围环境造成的影响进行事先对拟建项目可能对周围环境造成的影响进行调查、预测和评定，并提出防治对策，为项目决调查、预测和评定，并提出防治对策，为项目决策提供科学依据（在环境影响评价法施行之前，策提供科学依据（在环境影响评价法施行之前，我国的环境影响评价主要涉及建设项目层次）。我国的环境影响评价主要涉及建设项目层次）。广义的概念指进行某项重大活动（如经济发展政广义的概念指进行某项重大活动（如经济发展政策、规划，重大经济开发计划）之前策、规划，重大经济开发计划）之前，事先对该，事先对该项活动可能给环境带来的影响进行评价。项活动可能给环境带来的影响进行评价。环境影响评价法第二条规定：是指
7、对规划和建设环境影响评价法第二条规定：是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。进行跟踪监测的方法与制度。8环境影响评价的特点：环境影响评价的特点：预测性预测性环境影响评价和环境质量现状评价不同。环境影响评价和环境质量现状评价不同。后者是指通过环境调查和监测，对一定区域的后者是指通过环境调查和监测，对一定区域的环境质量现状进行评定；环境质量现状进行评定；而环境影响评价是指对拟建项目可能对环境造而环境影响评价是指对
8、拟建项目可能对环境造成什么影响进行预测和评价。成什么影响进行预测和评价。客观性客观性进行必要的环境监测，然后作出科学的预测和进行必要的环境监测，然后作出科学的预测和评价。评价。综合性综合性涉及到多种学科；需要由持有建设项目环境涉及到多种学科；需要由持有建设项目环境影响评价证书的设计、科研等单位互相协作，影响评价证书的设计、科研等单位互相协作，共同完成评价任务。共同完成评价任务。9环境影响评价制度环境影响评价制度是指有关环境影响评价的范围、内容、编是指有关环境影响评价的范围、内容、编（填）报和审批环境影响报告书（表）的程（填）报和审批环境影响报告书（表）的程序等方面所作的规定的总称序等方面所作的
9、规定的总称*102、环境影响评价制度的意义、环境影响评价制度的意义是贯彻是贯彻“预防为主预防为主”方针方针,实现经济效益和环境效益实现经济效益和环境效益相统一的重要手段。相统一的重要手段。实践证明，实践证明，单纯的末端治理单纯的末端治理是不可能从根本上扭是不可能从根本上扭转环境质量下降局面的。转环境质量下降局面的。可以为确定某一地区的发展方向和规模提供科学可以为确定某一地区的发展方向和规模提供科学依据。依据。通过环境影响评价通过环境影响评价,可弄清该地区的环境现状可弄清该地区的环境现状,及及开发建设活动对环境可能产生影响的范围和程度。开发建设活动对环境可能产生影响的范围和程度。是加强建设项目环
10、境管理的重要内容。是加强建设项目环境管理的重要内容。将建设项目的将建设项目的环境管理环境管理纳入纳入建设项目管理建设项目管理的轨道。的轨道。从而有效地防止新污染源的产生从而有效地防止新污染源的产生*113、环境影响评价制度的建立和发展、环境影响评价制度的建立和发展最早是由美国的柯德威乐教授提出的。最早是由美国的柯德威乐教授提出的。1969年美国国家环境政策法把它作年美国国家环境政策法把它作为联邦政府在环境管理中必须遵循的一为联邦政府在环境管理中必须遵循的一项制度。项制度。以后，瑞典、澳大利亚、法国、新西兰、以后，瑞典、澳大利亚、法国、新西兰、日本、泰国等国家，也都建立起了这项日本、泰国等国家，
11、也都建立起了这项制度。制度。12我国环境影响评价制度的建立和发展我国环境影响评价制度的建立和发展1979年环境保护法对这项制度作了原则年环境保护法对这项制度作了原则性的规定，性的规定，1981年基本建设项目环境保护管理办法年基本建设项目环境保护管理办法规定了环境影响评价的基本内容和程序。规定了环境影响评价的基本内容和程序。(计计委、建委、经委、国务院环保领导小组委、建委、经委、国务院环保领导小组)1986年修改颁布建设项目环境保护管理办年修改颁布建设项目环境保护管理办法法(国务院环保委、计委、经委国务院环保委、计委、经委)1989年环境保护法作出建设项目的环境年环境保护法作出建设项目的环境影响
12、报告书，必须对建设项目产生的污染和影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价的规定。对环境的影响作出评价的规定。131989年建设项目环境影响评价证书管年建设项目环境影响评价证书管理办法对申领评价证书的条件和理办法对申领评价证书的条件和程序、职责、考核及罚则作了规定。程序、职责、考核及罚则作了规定。1998年年11月月29日国务院颁布建设项目日国务院颁布建设项目环境保护管理条例环境保护管理条例对评价范围、内容、对评价范围、内容、程序、法律责任等作了修改、补充和更程序、法律责任等作了修改、补充和更具体的规定。从而确立了完整的环境影具体的规定。从而确立了完整的环境影响评价制度。响评
13、价制度。1999年年3月月30日环保总局颁布建设项目日环保总局颁布建设项目环境影响评价资格证书管理办法环境影响评价资格证书管理办法2002年年10月月28日日环境影响评价法环境影响评价法通过，通过，2003年年9月月1日起施行日起施行。144、环境影响评价制度的法律规定、环境影响评价制度的法律规定15环境影响评价制度的适用范围环境影响评价制度的适用范围规划的环境影响评价规划的环境影响评价环境影响评价法将规划纳入环境影响环境影响评价法将规划纳入环境影响评价的范围，并将规划的环境影响评评价的范围，并将规划的环境影响评价规定为编制机关的法定任务，可以价规定为编制机关的法定任务，可以促使规划编制机关站
14、在可持续发展的促使规划编制机关站在可持续发展的高度，正确对待经济发展和环境保护高度，正确对待经济发展和环境保护的关系问题。的关系问题。16在环境影响评价法中，把土地利用的有关规在环境影响评价法中，把土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水划，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等一系列规划纳入环境影响评价范围，并相等一系列规划纳入环境影响评价范围，并相应规定了必要的程序和法律责任。其中将规应规定了必要的程序和法律责任。其中将规划分为
15、综合规划和专项规划。对于综合规划划分为综合规划和专项规划。对于综合规划以及指导性的专项规划，在编制规划时应编以及指导性的专项规划，在编制规划时应编写该规划有关环境影响的篇章或者说明（实写该规划有关环境影响的篇章或者说明（实施后对环境影响较大的，用施后对环境影响较大的，用“篇章篇章”的形式，的形式，对环境影响较小的用对环境影响较小的用“说明说明”或者或者“专项说明专项说明”的形式）；对于非指导性的专项规划，应该的形式）；对于非指导性的专项规划，应该编写环境影响报告书。编写环境影响报告书。17其中规划的环境影响评价报告书包括三其中规划的环境影响评价报告书包括三个方面的内容：个方面的内容：-实施该规
16、划对环境可能造成影响的分实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；析、预测和评估；-预防或者减轻不良环境影响的对策和预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；措施；-环境影响评价结论。环境影响评价结论。18规划环境影响评价的组织者和具体评价者规划环境影响评价的组织者和具体评价者组织编制规划者负责组织对规划进行环组织编制规划者负责组织对规划进行环境影响评价。规划环境影响评价的具体境影响评价。规划环境影响评价的具体评价者既可以是组织编制该规划的政府评价者既可以是组织编制该规划的政府或者政府部门，也可以是其委托的单位或者政府部门，也可以是其委托的单位或者专家组。评价工作的成果是关于规或者专家组。评
17、价工作的成果是关于规划的环境影响评价报告书或者关于环境划的环境影响评价报告书或者关于环境影响的篇章或者说明。影响的篇章或者说明。19规划环境影响评价的程序规划环境影响评价的程序对规划进行环境影响评价，应当在规划对规划进行环境影响评价，应当在规划形成初步方案，至上报审批之前进行。形成初步方案，至上报审批之前进行。评价成果由规划环境影响评价的组织者评价成果由规划环境影响评价的组织者负责审定和上报。负责审定和上报。其审批机关同为负责规划草案的审批机其审批机关同为负责规划草案的审批机关。关。20建设项目的环境影响评价建设项目的环境影响评价建设项目对环境有较大影响的，都必须执行建设项目对环境有较大影响的
18、，都必须执行环境影响报告书环境影响报告书的审批制度，进行全面、详的审批制度，进行全面、详细的评价。细的评价。建设项目对环境可能造成轻度影响，应当编建设项目对环境可能造成轻度影响，应当编制制环境影响报告表环境影响报告表，分析影响或专项评价；，分析影响或专项评价；建设项目对环境影响很小的，不需进行环境建设项目对环境影响很小的，不需进行环境影响评价，应当填报环境影响影响评价，应当填报环境影响登记表登记表。这表明，并不是所有的新建企业都要进这表明，并不是所有的新建企业都要进行环境影响评价，而要看它对环境的影响程行环境影响评价，而要看它对环境的影响程度的大小。度的大小。21环境影响评价的内容环境影响评价
19、的内容规划有关环境影响的篇章或者说明规划有关环境影响的篇章或者说明应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施 专项规划专项规划( (非指导性）的环境影响报告书的内容：非指导性）的环境影响报告书的内容： 实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估； 预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；预防或者减轻不良环境影响的对策和措施； 环境影响评价的结论。环境影响评价的结论。建设项目的环境影响评价的内容：建
20、设项目的环境影响评价的内容：建设项目概况。建设项目概况。建设项目周围地区的环境状况调查。建设项目周围地区的环境状况调查。建设项目对周围地区的环境近期和远期影响分析和预测建设项目对周围地区的环境近期和远期影响分析和预测环境保护措施及经济、技术论证；环境保护措施及经济、技术论证；环境影响评价经济损益分析。环境影响评价经济损益分析。环境监测制度建议。环境监测制度建议。结论结论* *22编报、审批环境影响报告书（表）的程序编报、审批环境影响报告书（表）的程序23规划环评与建设项目环评比较规划环评与建设项目环评比较环评的时间不同。环评的时间不同。规划环评是在编制过程中进行的。对于建设项规划环评是在编制过
21、程中进行的。对于建设项目的环评是在建设项目的可行性阶段完成的。目的环评是在建设项目的可行性阶段完成的。并且对规划环评必须要有公众参与（专项规划并且对规划环评必须要有公众参与（专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。密的
22、情形除外。24建设项目流程：可行性研究建设项目流程：可行性研究立项立项初初步设计步设计总体设计总体设计获批准后将进入实获批准后将进入实施阶段施阶段如果是企业的自主行为，也必须在项目如果是企业的自主行为，也必须在项目施工之前完成。施工之前完成。25法律形式不同法律形式不同规划环评只有一种即环境影响评价报告规划环评只有一种即环境影响评价报告书；书；建设项目环境影响评价成果包括环境影建设项目环境影响评价成果包括环境影响报告书和环境影响报告表；响报告书和环境影响报告表；26内容和要求不同内容和要求不同(环评法中明确地引入了环评法中明确地引入了公众参与）公众参与）公众参与是规划环评的必经程序（除国公众参
23、与是规划环评的必经程序（除国家规定需要保密的情形外）。对环境可家规定需要保密的情形外）。对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。）。有关单位、专家和公众的意见。）。27建设项目环境影响评价证书的管理建设项目环境影响评价证书的管理国家对国家对从事环境影响评价的单位实行资从事环境影响评价的单位实行资格审查制度格审查制度。一切从事建设项
24、目环境影响评价的单位，应一切从事建设项目环境影响评价的单位，应当申请领取评价证书，凭证开展建设项当申请领取评价证书，凭证开展建设项目环境影响评价工作。目环境影响评价工作。评价证书设甲级、乙级两种。评价证书设甲级、乙级两种。评价证书由国家环保局和省级人民政府评价证书由国家环保局和省级人民政府环保行政主管部门，按照各自职责审查核发环保行政主管部门，按照各自职责审查核发并实行监督和管理并实行监督和管理*28环保总局通报北京大学环评机构违规处理情况环保总局通报北京大学环评机构违规处理情况采取四项措施采取四项措施推动环评行业诚信建设推动环评行业诚信建设国家环保总局环境影响评价司负责人今国家环保总局环境影
25、响评价司负责人今日通报，依据建设项目环境影响评价日通报，依据建设项目环境影响评价资格证书管理办法的有关规定，责令资格证书管理办法的有关规定，责令北京大学环境影响评价室进行三个月限北京大学环境影响评价室进行三个月限期整改。他表示，国家环保总局将认真期整改。他表示，国家环保总局将认真落实十六届五中全会精神，采取有效措落实十六届五中全会精神，采取有效措施，进一步加大对环评行业的管理力度。施，进一步加大对环评行业的管理力度。29这位负责人说，根据北京市环保局的调查，北这位负责人说，根据北京市环保局的调查，北京大学环境影响评价室京大学环境影响评价室2005年编制的自由小年编制的自由小镇住宅小区项目环境影
26、响报告书、宝山新镇住宅小区项目环境影响报告书、宝山新村二期项目环境影响报告表和北京市大兴村二期项目环境影响报告表和北京市大兴区兴达中学二期工程环境影响报告表等环境区兴达中学二期工程环境影响报告表等环境影响评价文件存在选用标准、引用资料错误，影响评价文件存在选用标准、引用资料错误，项目选址周边污染源及规划情况调查不全，建项目选址周边污染源及规划情况调查不全，建设项目情况或环境现状描述失实，未对清洁能设项目情况或环境现状描述失实，未对清洁能源使用进行可靠性分析等问题。源使用进行可靠性分析等问题。30他指出，尽管环保总局三令五申，近期他指出，尽管环保总局三令五申，近期发现仍有部分环境影响评价机构工作
27、责发现仍有部分环境影响评价机构工作责任心不强、工作质量不高，特别是在一任心不强、工作质量不高，特别是在一些中小建设项目环境影响评价文件中问些中小建设项目环境影响评价文件中问题较多，为此，环保总局将采取四项措题较多，为此，环保总局将采取四项措施，大力推动环境影响评价行业诚信建施，大力推动环境影响评价行业诚信建设，提倡有序的行业风气，禁止环境影设，提倡有序的行业风气，禁止环境影响评价业务活动中的各种违规行为：响评价业务活动中的各种违规行为：31一是坚决淘汰工作不负责任的机构。根一是坚决淘汰工作不负责任的机构。根据据2005年颁布的建设项目环境影响评年颁布的建设项目环境影响评价资质管理办法（总局令第
28、价资质管理办法（总局令第26号），号），通过申报、核实、抽查等方式，坚决淘通过申报、核实、抽查等方式，坚决淘汰不符合要求、工作不负责任的机构。汰不符合要求、工作不负责任的机构。2006年底前，国家环保总局将组织完成年底前，国家环保总局将组织完成全国甲级评价机构的全面整顿和证书重全国甲级评价机构的全面整顿和证书重新核发；新核发；2007年底前，将组织完成乙级年底前，将组织完成乙级评价机构的全面整顿和证书重新核发。评价机构的全面整顿和证书重新核发。32二是严把市场准入关。自二是严把市场准入关。自2006年年1月月1日日起，对各类建设项目环境影响评价资质起，对各类建设项目环境影响评价资质申请（包括新
29、申请、增项、晋级、改制申请（包括新申请、增项、晋级、改制等）一律按照建设项目环境影响评价等）一律按照建设项目环境影响评价资质管理办法进行严格审查，把好市资质管理办法进行严格审查，把好市场准入关，防止技术能力差、整体实力场准入关，防止技术能力差、整体实力弱的机构采取买证、借证、借人等不正弱的机构采取买证、借证、借人等不正当手段取得资质，扰乱市场秩序。当手段取得资质，扰乱市场秩序。33三是建立环境影响评价机构信用档案，三是建立环境影响评价机构信用档案，记录并公布环境影响评价机构受投诉举记录并公布环境影响评价机构受投诉举报、处理处罚、日常考核和业绩等情况。报、处理处罚、日常考核和业绩等情况。四是举办
30、环境影响评价机构主要负责人四是举办环境影响评价机构主要负责人培训班，提高各机构管理层的业务素质、培训班，提高各机构管理层的业务素质、政策水平和对环境影响评价责任的重视政策水平和对环境影响评价责任的重视程度。程度。34他介绍说，今年和明年初，国家环保总他介绍说，今年和明年初，国家环保总局将出台建设项目环境影响评价、评局将出台建设项目环境影响评价、评估、验收及审批行为准则与督察办法，估、验收及审批行为准则与督察办法，规范建设项目环保管理工作。环保总局规范建设项目环保管理工作。环保总局将对全国环评单位进行整顿，对片面追将对全国环评单位进行整顿，对片面追求经济效益，置国家法律法规于不顾，求经济效益，置
31、国家法律法规于不顾，放松质量管理甚至没有任何质量保证的放松质量管理甚至没有任何质量保证的环评单位，继续予以通报批评，直至吊环评单位，继续予以通报批评，直至吊销职业资格。销职业资格。35环境影响评价法是近十年来我国环境立法环境影响评价法是近十年来我国环境立法最为重大的进展，是对环境影响评价制度的发最为重大的进展，是对环境影响评价制度的发展和完善。但是，我们必须看到它尚有不完善展和完善。但是，我们必须看到它尚有不完善之处，如对政策的环评、决策者的法律责任、之处，如对政策的环评、决策者的法律责任、生态脆弱区的保护以及公众意见的公告等方面生态脆弱区的保护以及公众意见的公告等方面没有作出规定。光有良法无
32、用，法律重在实施。没有作出规定。光有良法无用，法律重在实施。环境影响评价法的实施可以说是一项十分具有环境影响评价法的实施可以说是一项十分具有挑战性的任务，它要求改变政府拟定规划的常挑战性的任务，它要求改变政府拟定规划的常规方式和程序，确立起更加公开民主的决策方规方式和程序，确立起更加公开民主的决策方式和程序。实施中出现的各种阻力与问题，还式和程序。实施中出现的各种阻力与问题，还有待在实践中不断发现，不断总结、及时解决。有待在实践中不断发现，不断总结、及时解决。36二、二、“三同时三同时”制度制度371、“三同时三同时”制度的概念制度的概念是指对环境有影响的一切基本建设项目、是指对环境有影响的一
33、切基本建设项目、技术改造项目、区域开发建设项目和外技术改造项目、区域开发建设项目和外商投资建设项目，其中防治污染和生态商投资建设项目，其中防治污染和生态破坏的设施，必须与主体工程破坏的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用同时设计、同时施工、同时投产使用的制度的制度*382、“三同时三同时”制度的意义制度的意义是加强建设项目环境管理的重要手段。是加强建设项目环境管理的重要手段。环境影响评价制度是环境影响评价制度是项目决策阶段项目决策阶段的环境管的环境管理，而理，而“三同时三同时”制度是制度是项目实施阶段项目实施阶段的环境的环境管理，管理，是防止产生新的环境污染和生态破坏的是防止产
34、生新的环境污染和生态破坏的主要保证。主要保证。是防止环境质量继续恶化的一种有效措是防止环境质量继续恶化的一种有效措施施*393、“三同时三同时”制度的建立和发展制度的建立和发展“三同时三同时”制度，是我国环保工作的一项创举制度，是我国环保工作的一项创举1972年，国务院批转的国家计委，国家建委关于官年，国务院批转的国家计委，国家建委关于官厅水库污染情况和解决意见的报告中，首次提出厅水库污染情况和解决意见的报告中，首次提出”工工厂建设和三废利用工程要同时设计、同时施工、同时厂建设和三废利用工程要同时设计、同时施工、同时投产投产”的要求。的要求。1979年颁布的环境保护法年颁布的环境保护法“建设项
35、目中防治污染的设施，必须与主体工程同时建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环保行政主管部门验收须经原审批环境影响报告书的环保行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。防治污合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者闲置的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门同闲置的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门同意。意。”*40“三同时三同时”制度的发展制度的发展(续续
36、)1984年，国务院发布的关于环境保护工作的决定中，把年，国务院发布的关于环境保护工作的决定中，把“三同时三同时”制度的适用范围扩大到可能对环境造成污染和破坏的一制度的适用范围扩大到可能对环境造成污染和破坏的一切工程建设项目和自然开发项目。切工程建设项目和自然开发项目。1986年建设项目环境保护管理办法明确了有关部门和建设年建设项目环境保护管理办法明确了有关部门和建设单位的职责及管理程序和审查、审批的时限要求，确立了单位的职责及管理程序和审查、审批的时限要求，确立了“以新以新带老带老”的原则和的原则和“建设项目环境保护设施竣工验收报告建设项目环境保护设施竣工验收报告”制度等。制度等。1996年
37、，国务院关于环境保护若干问题的决定中，重申了年，国务院关于环境保护若干问题的决定中，重申了必须严格执行必须严格执行“三同时三同时”制度，在建设项目审批和竣工验收过程制度，在建设项目审批和竣工验收过程中，对不符合环保标准和要求的建设项目，环保行政主管部门中，对不符合环保标准和要求的建设项目，环保行政主管部门不得批准环保设施竣工验收报告，其他各有关审批机关一律不不得批准环保设施竣工验收报告，其他各有关审批机关一律不得批准建设或投产使用，有关银行不予贷款。凡违反规定的，得批准建设或投产使用，有关银行不予贷款。凡违反规定的，必须追究有关审批机关和审批人员的责任必须追究有关审批机关和审批人员的责任199
38、8年年建设项目环境保护管理条例建设项目环境保护管理条例进一步完善了进一步完善了“三同时三同时”制度的规定制度的规定2002年年10月月28日日环境影响评价法：同时实施环境影响评价环境影响评价法：同时实施环境影响评价文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施*414、“三同时三同时”制度的法律规定制度的法律规定凡从事对环境有影响的建设项目，都必须凡从事对环境有影响的建设项目，都必须执行执行“三同时三同时”制度。制度。建设项目的初步设计，必须有环境保护篇建设项目的初步设计，必须有环境保护篇章。其主要内容包括：章。其主要内容包括：环保措施的设计依据；环保
39、措施的设计依据；环境影响报告书（表）及审批规定的各项要求和环境影响报告书（表）及审批规定的各项要求和措施，防治污染的处理工艺流程、预期效果；措施，防治污染的处理工艺流程、预期效果；对资源开发引起的生态变化所采取的防范措施；对资源开发引起的生态变化所采取的防范措施；绿化设计、监测手段、环保投资的概预算等。绿化设计、监测手段、环保投资的概预算等。42“三同时三同时”制度的法律规定制度的法律规定(续续1)建设项目在施工过程中建设项目在施工过程中应当保护施工现场周围的环境，防止对自然环境的应当保护施工现场周围的环境，防止对自然环境的破坏；防止或者减轻粉尘、噪声、震动等对周围生破坏；防止或者减轻粉尘、噪
40、声、震动等对周围生活居住区的污染和危害；活居住区的污染和危害；建设项目竣工后，施工单位应当修整和复原在建设建设项目竣工后，施工单位应当修整和复原在建设过程中受到破坏的环境。过程中受到破坏的环境。建设项目在正式投产或使用前，建设单位必建设项目在正式投产或使用前，建设单位必须向负责审批的环保部门提交环境保护设施须向负责审批的环保部门提交环境保护设施竣工验收报告，说明环保设施运行的情况、竣工验收报告，说明环保设施运行的情况、治理效果和达到的标准。经验收合格并发给治理效果和达到的标准。经验收合格并发给环境保护设施验收合格证后，方可正式投环境保护设施验收合格证后，方可正式投入生产或使用。入生产或使用。*
41、43“三同时三同时”制度的法律规定制度的法律规定(续续2)各级人民政府的环保行政主管部门对建设各级人民政府的环保行政主管部门对建设项目的环保实施统一监督管理：项目的环保实施统一监督管理：负责初步设计中环保篇章的审查及建设施工的检负责初步设计中环保篇章的审查及建设施工的检查；负责环保设施的竣工验收；负责环保设施运查；负责环保设施的竣工验收；负责环保设施运转和使用情况的监督检查。转和使用情况的监督检查。建设项目的主管部门：建设项目的主管部门：负责初步设计中环保篇章和环保设施竣工验收的负责初步设计中环保篇章和环保设施竣工验收的预审；监督建设项目设计与施工中的环保措施的预审；监督建设项目设计与施工中的
42、环保措施的落实；监督项目竣工后环保设施的正常运转。落实；监督项目竣工后环保设施的正常运转。建设单位：建设单位：负责落实初步设计中的环保措施；负责项目竣工负责落实初步设计中的环保措施；负责项目竣工后防治污染设施的正常运转。后防治污染设施的正常运转。*44“三同时三同时”制度的法律规定制度的法律规定(续续3)凡环保设计篇章未经环保行政主管部门审凡环保设计篇章未经环保行政主管部门审查的建设项目，有关部门不得办理施工执照，查的建设项目，有关部门不得办理施工执照，物资部门不得供应材料、设备；凡未取得物资部门不得供应材料、设备；凡未取得环境保护设施验收合格证的建设项目，环境保护设施验收合格证的建设项目，工
43、商行政管理部门不得办理营业执照。工商行政管理部门不得办理营业执照。建设项目初步设计环境保护篇章未经环保建设项目初步设计环境保护篇章未经环保行政主管部门审查擅自施工的，除责令其停行政主管部门审查擅自施工的，除责令其停工、补办审批手续外，对建设单位处以罚款；工、补办审批手续外，对建设单位处以罚款；建设项目的环保设施未经验收或验收不合格建设项目的环保设施未经验收或验收不合格而强行投入生产或使用，要追究单位和有关而强行投入生产或使用，要追究单位和有关人员的责任人员的责任*45某预制板厂未履行环保某预制板厂未履行环保“三同时三同时”审批手续受处罚案审批手续受处罚案案情简介案情简介1992年年6月月23日
44、，上访人王珍诉称：她家从日，上访人王珍诉称：她家从1981年春年春开始成立天玉养鸡场，至开始成立天玉养鸡场，至1991年年10年间一直越办越年间一直越办越好。由初期年收入两千多元发展到好。由初期年收入两千多元发展到1990年收入年收入15万元。万元。1991年下半年某市第三建筑工程公司在紧靠年下半年某市第三建筑工程公司在紧靠她家鸡舍不到她家鸡舍不到3米远的地方新建了一座预制板厂，该米远的地方新建了一座预制板厂，该厂搅拌机、震捣器、汽车、吊车、推土机等各种机厂搅拌机、震捣器、汽车、吊车、推土机等各种机械设备整天轰鸣震响，混凝土搅料水直浸上访人住械设备整天轰鸣震响，混凝土搅料水直浸上访人住宅墙基，
45、致使正在孵化的宅墙基，致使正在孵化的1800只小鸡被全部震死，只小鸡被全部震死，已经孵出的已经孵出的2400只小鸡也相继死掉，正在下崽的母只小鸡也相继死掉，正在下崽的母猪像疯了一样闹圈，也不得不处理掉。猪像疯了一样闹圈，也不得不处理掉。46从从1991年年8月起至月起至1992年年6月止，直接减收月止，直接减收了了3万多元。家中房屋被震动和水浸造成沉，万多元。家中房屋被震动和水浸造成沉，出现裂缝，大人小孩白天黑夜不能很好休息，出现裂缝，大人小孩白天黑夜不能很好休息，身心健康受到严重损伤，丈夫李天玉住院半年，身心健康受到严重损伤，丈夫李天玉住院半年，全家人已无法正常生活。为此，王珍来环保部全家人
46、已无法正常生活。为此，王珍来环保部门申诉，要求被访单位赔偿养鸡、房屋损失门申诉，要求被访单位赔偿养鸡、房屋损失6万元，停止侵害，协助恢复养鸡场。万元，停止侵害，协助恢复养鸡场。市环保局查明，第三建筑工程公司预制板市环保局查明，第三建筑工程公司预制板厂从筹建、投产到扩建未履行环保厂从筹建、投产到扩建未履行环保“三同时三同时”审审批手续，违反了建设项目环境保护管理办法批手续，违反了建设项目环境保护管理办法、环境噪声污染防治条例和省建设项、环境噪声污染防治条例和省建设项目环境保护管理办法的目环境保护管理办法的“三同时三同时”规定。规定。471992年年7月初，市环境保护局在现场月初，市环境保护局在现
47、场勘察看到，预制板厂一台搅拌机确实距勘察看到，预制板厂一台搅拌机确实距上访人鸡舍上访人鸡舍3米左右，后搬至米左右，后搬至7米远处，米远处，并有搬迁和流水痕迹，震搅器远端距上并有搬迁和流水痕迹，震搅器远端距上访人家访人家40米远，由远而近移动式工作，米远，由远而近移动式工作，最近处只有最近处只有7米左右，所有声源设备米左右，所有声源设备都没有消声防震措施，一律敞口露天作都没有消声防震措施，一律敞口露天作业，噪声很大。上访人住宅、鸡舍主墙业，噪声很大。上访人住宅、鸡舍主墙有裂缝，局部下沉，没有看到鸡、猪受有裂缝，局部下沉，没有看到鸡、猪受害第一现场，在室内听到噪声与震动强害第一现场，在室内听到噪声
48、与震动强烈，令人十分不舒服，现场勘察结果作烈，令人十分不舒服，现场勘察结果作了记录并拍照取证。了记录并拍照取证。481992年年8月月24日经监测，上访人家室内噪日经监测，上访人家室内噪声声70分贝，距生源分贝，距生源5米处震捣器旁米处震捣器旁95分贝，均分贝，均超过国家噪声质量标准，违反了环境噪声超过国家噪声质量标准，违反了环境噪声污染防治条例第污染防治条例第17条规定。环保监察信访条规定。环保监察信访人员先后深入到上访人居住地村委会、邻居、人员先后深入到上访人居住地村委会、邻居、学校等调查。结果证明上访人确实是养鸡专学校等调查。结果证明上访人确实是养鸡专业户，没有受到被访单位侵害前，经营状
49、况业户，没有受到被访单位侵害前，经营状况直很好，很多人都去买过鸡、买过蛋。受直很好，很多人都去买过鸡、买过蛋。受害后鸡纷纷死掉，猪不长膘，养鸡场渐萧条害后鸡纷纷死掉，猪不长膘，养鸡场渐萧条倒闭。当问到上访人当时为何不报案时，她倒闭。当问到上访人当时为何不报案时，她说那时不知道，后来从一本刊物上才知道是说那时不知道，后来从一本刊物上才知道是噪声造成的。噪声造成的。49现场勘察、监测、走访及上访人举证材现场勘察、监测、走访及上访人举证材料表明，上访人反映的问题基本属实，被访料表明，上访人反映的问题基本属实，被访单位的噪声与震动对上访人已构成侵害，事单位的噪声与震动对上访人已构成侵害，事实存在，如不
50、尽快解决，确实无法正常生活，实存在，如不尽快解决，确实无法正常生活，因此要求被访单位给予赔偿，停止侵害，协因此要求被访单位给予赔偿，停止侵害，协助恢复养鸡场理由正当，应予支持。助恢复养鸡场理由正当，应予支持。依据以上事实，根据中华人民共和国依据以上事实，根据中华人民共和国环境保护法第环境保护法第36条、第条、第41条，环境噪声条，环境噪声污染防治条例第污染防治条例第13条、第条、第39条，并依照条，并依照某省建设项目环境保护管理办法第某省建设项目环境保护管理办法第19条条规定，市环保局于规定，市环保局于1992年年9月月20日依法对被访日依法对被访单位以环发单位以环发(1992)第第34号文件
51、作出了关于号文件作出了关于对三建公司预制板厂违反环境保护法规处罚对三建公司预制板厂违反环境保护法规处罚的决定，具体内容为：的决定，具体内容为：50(1)责令预制板厂从接到决定之日起立即责令预制板厂从接到决定之日起立即停止扰民生产，消除危害，按建停止扰民生产，消除危害，按建设项目环境保护管理办法规定履行审设项目环境保护管理办法规定履行审批手续，没有批件不准生产。批手续，没有批件不准生产。(2)对预制板厂罚款对预制板厂罚款3万元，限期万元，限期15日内缴日内缴纳给市环保局。纳给市环保局。(3)由被访单位按上访人要求的由被访单位按上访人要求的70赔偿赔偿损失。损失。51简要分析简要分析本案是一起典型
52、的违反本案是一起典型的违反“三同时三同时”制度致人损害而制度致人损害而引起的侵权赔偿案。在本案中，第三建筑工程公司引起的侵权赔偿案。在本案中，第三建筑工程公司预制板厂从筹建、投产到扩建均未履行环保预制板厂从筹建、投产到扩建均未履行环保“三同时三同时”审批手续，违反了环境保护法和建设项目环审批手续，违反了环境保护法和建设项目环境保护管理办法的境保护管理办法的“三同时三同时”的规定。根据环境的规定。根据环境保护法和建设项目环境保护管理办法的规定，保护法和建设项目环境保护管理办法的规定，在一定区域内进行开发活动之前，对实施该活动可在一定区域内进行开发活动之前，对实施该活动可能给环境质量造成的影响进行
53、调查、预测和评定，能给环境质量造成的影响进行调查、预测和评定，并对此作出分析、处理意见和对策。对一切可能对并对此作出分析、处理意见和对策。对一切可能对环境造成污染和破坏的工程建设项目，其环境保护环境造成污染和破坏的工程建设项目，其环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。产。52第三建筑工程公司预制板厂从项目的设第三建筑工程公司预制板厂从项目的设计、施工到投入使用并没有对环境可能造成计、施工到投入使用并没有对环境可能造成的影响进行评估和及时建设防治污染的设施，的影响进行评估和及时建设防治污染的设施，致使工厂投产后的噪音和振动严重影响了上
54、致使工厂投产后的噪音和振动严重影响了上访人的正常生活，并给上访人造成了一定的访人的正常生活，并给上访人造成了一定的经济损失。根据民法通则第经济损失。根据民法通则第124条规定：条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”环境保护法第环境保护法第41条规定：条规定：“造成环境污造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。损害的单位或个人赔偿损失。”上访人要求停上访人要求停止侵害，赔偿损失的要求是合理合法的。
55、止侵害，赔偿损失的要求是合理合法的。53本案中，市环保局作出的责令被访本案中，市环保局作出的责令被访单位立即停产，补办单位立即停产，补办“三同时三同时”手续，否手续，否则不许生产的决定是正确的，符合环则不许生产的决定是正确的，符合环境保护法第境保护法第36条的有关规定。对于按条的有关规定。对于按照上访人要求的照上访人要求的70赔偿损失是否合理赔偿损失是否合理要具体问题具体分析。在处理侵权案件要具体问题具体分析。在处理侵权案件中，对财产侵权损害赔偿适用全部赔偿中，对财产侵权损害赔偿适用全部赔偿原则，即应当赔偿因污染环境给他人造原则，即应当赔偿因污染环境给他人造成的客观损失，既包括直接损失也包括成
56、的客观损失，既包括直接损失也包括间接损失。如果上访人要求赔偿的是全间接损失。如果上访人要求赔偿的是全部损失，则应该让被上访人全额赔偿，部损失，则应该让被上访人全额赔偿，如果上访人要求赔偿的数额高于实际损如果上访人要求赔偿的数额高于实际损失，则按实际全部损失赔偿。失，则按实际全部损失赔偿。54环境损害发生后，在实践中，当事人可以通过自环境损害发生后，在实践中，当事人可以通过自行协商、行政处理或是民事诉讼来解决问题。受害行协商、行政处理或是民事诉讼来解决问题。受害人在发现自己人身、财产受损后，可以自行找到加人在发现自己人身、财产受损后，可以自行找到加害人，要求其停止侵害，消除危险，赔偿损失。如害人
57、，要求其停止侵害，消除危险，赔偿损失。如果当事人经协商，依法对环境纠纷的解决达成一致果当事人经协商，依法对环境纠纷的解决达成一致意见，并实际履行，那么就无须进一步要求行政调意见，并实际履行，那么就无须进一步要求行政调处或者到法院去打官司。环境侵权发生后，当事人处或者到法院去打官司。环境侵权发生后，当事人还可以直接向法院起诉。经过行政处理后，当事人还可以直接向法院起诉。经过行政处理后，当事人对处理结果不服的，也可以向法院起诉。在向法院对处理结果不服的，也可以向法院起诉。在向法院起诉时，当事人还应特别注意诉讼时效的问题。根起诉时，当事人还应特别注意诉讼时效的问题。根据据环境保护法环境保护法第第42
58、条规定，因环境污染损害赔条规定，因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或应当年，从当事人知道或应当知道受污染损害时起计算。在本案中，当事人是通知道受污染损害时起计算。在本案中，当事人是通过行政救济最终解决了问题，保护了自己的合法权过行政救济最终解决了问题，保护了自己的合法权益的。益的。55环保总局查处四个违反环保总局查处四个违反“三同时三同时”规定的违法建设项目规定的违法建设项目国家环保总局新闻发言人今日向新闻界通报紧国家环保总局新闻发言人今日向新闻界通报紧急叫停急叫停4个违反环保个违反环保“三同时三同时”制度的建设项目，制度的建设项目，他指出，各级环保
59、部门将进一步加强建设项目他指出，各级环保部门将进一步加强建设项目环境监管，严格执行环境影响评价和环保环境监管，严格执行环境影响评价和环保“三三同时同时”制度，促进建设环境友好型社会。制度，促进建设环境友好型社会。这四个项目分别是：辽宁南票劣质煤坑口这四个项目分别是：辽宁南票劣质煤坑口电厂电厂2台台100MW凝汽式燃煤发电机组项目，辽凝汽式燃煤发电机组项目，辽宁华锦化工（集团）合成氨尿素装置节能增产宁华锦化工（集团）合成氨尿素装置节能增产改造项目，广东亨达利水泥有限公司改造项目，广东亨达利水泥有限公司155万吨万吨/年和年和60万吨万吨/年新型干法水泥生产线技改项目，年新型干法水泥生产线技改项目
60、，丹拉公路支线天津南段工程项目。丹拉公路支线天津南段工程项目。56这位新闻发言人说，这四个项目均是在投这位新闻发言人说，这四个项目均是在投入生产或试运行后，才向环保部门申请项目竣入生产或试运行后，才向环保部门申请项目竣工环境保护验收，属于典型的工环境保护验收，属于典型的“先上车、后买先上车、后买票票”行为，严重违反了建设项目环境保护管行为，严重违反了建设项目环境保护管理条例和建设项目竣工环境保护验收管理理条例和建设项目竣工环境保护验收管理办法：办法：辽宁南票劣质煤坑口电厂辽宁南票劣质煤坑口电厂2台台100MW凝汽式凝汽式燃煤发电机组燃煤发电机组2004年年1月开始投入试生产，但月开始投入试生产
61、，但2005年年9月才申请竣工环境保护验收；同时，月才申请竣工环境保护验收；同时，一期工程配套的窑沟灰场尚未建成就已经开始一期工程配套的窑沟灰场尚未建成就已经开始堆灰，灰场和煤场周围也未种植防护林带，违堆灰，灰场和煤场周围也未种植防护林带，违反了建设项目环保反了建设项目环保“三同时三同时”制度；制度；57辽宁华锦化工（集团）合成氨尿素装置节辽宁华锦化工（集团）合成氨尿素装置节能增产改造项目于能增产改造项目于2004年年1月开始试生产，但月开始试生产，但2005年年8月才申请环境保护竣工验收，属于没月才申请环境保护竣工验收，属于没有验收就投入生产项目；有验收就投入生产项目；广东亨达利水泥有限公司
62、广东亨达利水泥有限公司155万吨万吨/年和年和60万万吨吨/年新型干法水泥生产线技改项目，年新型干法水泥生产线技改项目，2005年年5月，环保部门经现场检查发现，月，环保部门经现场检查发现，60万吨万吨/年水泥年水泥生产线项目不符合环境影响报告书及批复要求，生产线项目不符合环境影响报告书及批复要求，配套的环保设施未经环保部门检查同意已于配套的环保设施未经环保部门检查同意已于2004年年11月投入使用；此外，总局要求该企业月投入使用；此外，总局要求该企业淘汰的淘汰的60兆瓦余热回收锅炉于兆瓦余热回收锅炉于2004年年5月擅自月擅自生产生产,造成环境污染；造成环境污染；58丹拉公路支线天津南段工程
63、穿越天丹拉公路支线天津南段工程穿越天津古海岸与湿地国家级自然保护区的缓津古海岸与湿地国家级自然保护区的缓冲区，环保总局曾要求其依法对保护区冲区，环保总局曾要求其依法对保护区功能或范围、界线等进行调整，并要得功能或范围、界线等进行调整，并要得到有关部门的批准；该公路于到有关部门的批准；该公路于2003年底年底建成通车，至今未向环保总局报送对保建成通车，至今未向环保总局报送对保护区功能或范围、界线依法进行调整的护区功能或范围、界线依法进行调整的文件；同时，该工程在建设中穿越两道文件；同时，该工程在建设中穿越两道贝壳堤，对其地形地貌产生破坏性的影贝壳堤，对其地形地貌产生破坏性的影响；桩基的开挖也破坏
64、了自然保护区的响；桩基的开挖也破坏了自然保护区的整体性。整体性。59这位发言人说，根据建设项目环这位发言人说，根据建设项目环境保护管理条例和建设项目竣工环境保护管理条例和建设项目竣工环境保护验收管理办法，环保总局决定境保护验收管理办法，环保总局决定对这四个违法建设项目予以严肃处理：对这四个违法建设项目予以严肃处理：辽宁南票劣质煤坑口电厂辽宁南票劣质煤坑口电厂2台台100MW凝汽式燃煤发电机组项目，对其一期工凝汽式燃煤发电机组项目，对其一期工程下达停产通知，对二期工程环境影响程下达停产通知，对二期工程环境影响报告书不予批准；报告书不予批准；辽宁华锦化工（集团）合成氨尿素装辽宁华锦化工（集团）合成
65、氨尿素装置节能增产改造项目，企业须补办竣工置节能增产改造项目，企业须补办竣工验收环保手续；验收环保手续；60广东亨达利水泥有限公司广东亨达利水泥有限公司155万吨万吨/年和年和60万吨万吨/年新型干法水泥生产线技改项目，其年新型干法水泥生产线技改项目，其60万万吨吨/年水泥生产线须停止建设，拆除年水泥生产线须停止建设，拆除60兆瓦余热兆瓦余热回收锅炉；回收锅炉；丹拉公路支线天津南段工程项目，环保总丹拉公路支线天津南段工程项目，环保总局将督办公路建设单位依法办理穿越保护区的局将督办公路建设单位依法办理穿越保护区的相关手续，否则高速公路必须改线。相关手续，否则高速公路必须改线。这位发言人强调，各级
66、环保部门将按照落这位发言人强调，各级环保部门将按照落实科学发展观、构建环境友好型社会的要求，实科学发展观、构建环境友好型社会的要求，进一步加大环境保护力度，加强建设项目环境进一步加大环境保护力度，加强建设项目环境监管力度，坚决依法执行建设项目环境影响评监管力度，坚决依法执行建设项目环境影响评价和环保价和环保“三同时三同时”制度。对违法项目发现一个制度。对违法项目发现一个查处一个，决不手软。而且每查处一个项目即查处一个，决不手软。而且每查处一个项目即通过新闻媒体向全社会公布，请社会各界予以通过新闻媒体向全社会公布，请社会各界予以监督。监督。61三、经济调控制度三、经济调控制度环境保护法中的经济调
67、控制度，是指国环境保护法中的经济调控制度，是指国家运用经济杠杆刺激或者抑制生产活动家运用经济杠杆刺激或者抑制生产活动或消费活动，以支持生态保护行动、抑或消费活动，以支持生态保护行动、抑制生态破坏行为的法律制度。经济调控制生态破坏行为的法律制度。经济调控制度所运用的经济杠杆包括财政、税收、制度所运用的经济杠杆包括财政、税收、信贷、担保、押金、基金等手段和措施。信贷、担保、押金、基金等手段和措施。其中在环境保护法中最常见的就是环境其中在环境保护法中最常见的就是环境税费制度，如征收排污费、生态补偿费、税费制度，如征收排污费、生态补偿费、环境税等制度。环境税等制度。62经济调控其实就是利用经济手经济调
68、控其实就是利用经济手段段,间接作用于政策对象间接作用于政策对象,刺激其改刺激其改变行为的方法。其中变行为的方法。其中“庇古庇古”手段是手段是经济调控手段在环境保护法中的具经济调控手段在环境保护法中的具体运用。庇古认为，通过这种征税体运用。庇古认为，通过这种征税和补贴，就可以实现外部效应的内和补贴，就可以实现外部效应的内部化。这种政策建议后来被称为部化。这种政策建议后来被称为庇古税庇古税。与此相对应的还有一种。与此相对应的还有一种手段则是科斯手段。手段则是科斯手段。63补充内容补充内容共有地的悲剧共有地的悲剧有关外部性理论有关外部性理论科斯定理科斯定理64共有地的悲剧共有地的悲剧在一个牧场周围生
69、活着一群牧民。牧场是共有在一个牧场周围生活着一群牧民。牧场是共有的（也可以理解为无主的），但牧民放牧的牲畜是的（也可以理解为无主的），但牧民放牧的牲畜是私有的。每个牧民都是追求个人利益最大化的行为私有的。每个牧民都是追求个人利益最大化的行为主体，在私利的驱动下每个牧民都想办法增加牲畜主体，在私利的驱动下每个牧民都想办法增加牲畜饲养量，但牧场的载畜量是有限的。随着牲畜一天饲养量，但牧场的载畜量是有限的。随着牲畜一天比一天增多，每增加一头牲畜都会给牧场带来某种比一天增多，每增加一头牲畜都会给牧场带来某种程度的损害。由于新增加牲畜的获利是个人的，而程度的损害。由于新增加牲畜的获利是个人的，而给牧场带
70、来的破坏和损失（成本）却是由全体牧民给牧场带来的破坏和损失（成本）却是由全体牧民共同分摊，发展的趋势是共同分摊，发展的趋势是“牧群日益壮大，牧场日益牧群日益壮大，牧场日益退化退化”。最终的结果是牧场退化、直到毁灭，而牧民。最终的结果是牧场退化、直到毁灭，而牧民也随之失去了赖以养家糊口及生存发展的条件和基也随之失去了赖以养家糊口及生存发展的条件和基地。这就是地。这就是“共有地的悲剧共有地的悲剧”。这个事实说明，如果。这个事实说明，如果利用牧场的人是经济人，公有的环境资源的自由利利用牧场的人是经济人，公有的环境资源的自由利用，会促使人们（用，会促使人们（“经济人经济人”）尽可能地将公有资源）尽可能
71、地将公有资源变成私有或某些团体的财富，从而最终使全体成员变成私有或某些团体的财富，从而最终使全体成员的长远利益遭到损害甚至毁灭。为此，有些学者将的长远利益遭到损害甚至毁灭。为此，有些学者将经济活动的外部性称为经济活动的外部性称为“共有地的悲剧共有地的悲剧”的现代版。的现代版。65外部性的定义外部性的定义外部性是在没有市场交换的情况下，外部性是在没有市场交换的情况下，一个生产单位的生产行为（或消费者的一个生产单位的生产行为（或消费者的消费行为）影响了其他生产单位（或消消费行为）影响了其他生产单位（或消费者）的生产过程（或生活标准），如费者）的生产过程（或生活标准），如果按照传统福利经济学的观点来
72、看，外果按照传统福利经济学的观点来看，外部性是一种经济力量对于另一种经济力部性是一种经济力量对于另一种经济力量的量的“非市场性非市场性”的附带影响，是经济力的附带影响，是经济力量相互作用的结果。（所谓非市场性，量相互作用的结果。（所谓非市场性，是指这种影响并没有通过市场价格机制是指这种影响并没有通过市场价格机制反映出来）。反映出来）。66我们在理解外部性时，应注意以下三点：我们在理解外部性时，应注意以下三点：（1）这这种种外外部部影影响响是是否否是是故故意意的的。例例如如，一一个个人人开开车车时时故故意意把把泥泥水水溅溅到到他他不不喜喜欢欢的的某某个个行行人人的的身身上上，虽虽然然这这个个行行
73、人人无无法法选选择择他他“消消费费”的的泥泥水水数数量量，但但这这种种影影响不可以视为是一种外部性。响不可以视为是一种外部性。（2）要要区区别别货货币币外外部部性性和和技技术术外外部部性性，货货币币外外部部性性不不是是真真的的外外部部性性，只只有有技技术术外外部性才是真正的外部性。部性才是真正的外部性。（3）当当补补偿偿（或或者者赔赔偿偿）行行为为发发生生时时，不不能能说说不不存存在在外外部部性性，而而只只能能说说减减少少了了外外部性。部性。67外部性的分类外部性的分类外部经济性和外部不经济性外部经济性和外部不经济性生产的外部性和消费的外部性生产的外部性和消费的外部性公共外部性和私人外部性：外
74、部性是否具有公共物公共外部性和私人外部性：外部性是否具有公共物品的性质（即对某人的影响是否会减少对其他人的品的性质（即对某人的影响是否会减少对其他人的影响）影响）货币外部性和技术外部性：货币外部性是外部效果货币外部性和技术外部性：货币外部性是外部效果通过价格变化转换来体现的一种外部性，在市场经通过价格变化转换来体现的一种外部性，在市场经济条件下，这种外部性是不会导致市场失效的；技济条件下，这种外部性是不会导致市场失效的；技术外部性是不能反映在价格变化或通过市场体系表术外部性是不能反映在价格变化或通过市场体系表现的外部现象。现的外部现象。与环境相关的外部性，主要是生产和消费上的外部与环境相关的外
75、部性，主要是生产和消费上的外部不经济性，尤其是生产的外部不经济性，且都不是不经济性，尤其是生产的外部不经济性，且都不是货币外部性。货币外部性。68外部性问题实例外部性问题实例（生产或消费）正外部性（生产或消费）正外部性大型超市对周边房地产价格的影响大型超市对周边房地产价格的影响家居的外部装饰、草坪的维护家居的外部装饰、草坪的维护美容是不是一种外部性？美容是不是一种外部性？（生产或消费）负外部性（生产或消费）负外部性二氧化合物、污水排放、工厂噪音二氧化合物、污水排放、工厂噪音口香糖、抽烟、口香糖、抽烟、SARS等。等。69外部性吗？外部性吗？问题问题1：如果外地人在上海购房导致房价：如果外地人在
76、上海购房导致房价上升，从而增加上海本地人的购房成本，上升，从而增加上海本地人的购房成本，这种影响是不是外部性？这种影响是不是外部性？问题问题2：如果一家厂商的产品优胜于另外：如果一家厂商的产品优胜于另外一家产商的产品，并最终在市场上将后一家产商的产品，并最终在市场上将后者淘汰出局，问：这种影响是否是外部者淘汰出局，问：这种影响是否是外部性？性？70蜜蜂和苹果园的故事蜜蜂和苹果园的故事米德米德(Meade）最早用这个实例来讨论外部性问）最早用这个实例来讨论外部性问题。题。在这个例子中，养蜂者的蜜蜂据说飞到附近的在这个例子中，养蜂者的蜜蜂据说飞到附近的苹果园采蜜，而没有付钱给果园的主人，这是苹果园
77、采蜜，而没有付钱给果园的主人，这是苹果园主给养蜂者提供的外部性。苹果园主给养蜂者提供的外部性。同样的，蜜蜂采蜜无意间为苹果园提供了传粉同样的，蜜蜂采蜜无意间为苹果园提供了传粉的服务，苹果园主并没有付钱给养蜂者，这是的服务，苹果园主并没有付钱给养蜂者，这是养蜂者为果园主提供的外部性。养蜂者为果园主提供的外部性。对于正的外部性，一般认识是，为了鼓励对于正的外部性，一般认识是，为了鼓励提供正外部性，政府应该给予补贴。提供正外部性，政府应该给予补贴。71科斯（科斯（CoaseCoase）对电波频率的分）对电波频率的分析析二十世纪初期，美国东海岸波士顿一带的渔民二十世纪初期，美国东海岸波士顿一带的渔民出
78、海捕鱼，一去数天，家人与海上的渔船主要出海捕鱼，一去数天，家人与海上的渔船主要通过无线电的方式联络。问题是，好多船只出通过无线电的方式联络。问题是，好多船只出海，好些家人与船只的联络可能用的都是同一海，好些家人与船只的联络可能用的都是同一电波频率，存在相互干扰的情况。电波频率，存在相互干扰的情况。性质上，电波干扰问题与工厂污染问题类似。性质上，电波干扰问题与工厂污染问题类似。但是在电波干扰这个问题上，是你使坏，我也但是在电波干扰这个问题上，是你使坏，我也使坏，那么应该使坏，那么应该“惩罚惩罚”谁呢？谁呢？72外部性、产权和科斯定理外部性、产权和科斯定理 在一个完全竞争的市场中，保证资源最优配置
79、在一个完全竞争的市场中，保证资源最优配置的有效或不减弱的财产权结构，应该具有如下四个的有效或不减弱的财产权结构，应该具有如下四个条件条件： 1 1、明确性，即明确规定财产所有的各种权利、明确性，即明确规定财产所有的各种权利、权利的限制以及破坏这些权利的处罚规定等构成的权利的限制以及破坏这些权利的处罚规定等构成的一个权利体系；一个权利体系； 2 2、排他性，或称专有性，即由拥有财产带来的、排他性，或称专有性，即由拥有财产带来的所有效益和费用都直接给予财产的所有者，而且只所有效益和费用都直接给予财产的所有者，而且只有通过所有者才可转卖财产使用权；有通过所有者才可转卖财产使用权； 3 3、可变性或可
80、转让性，即所有财产权可以在双、可变性或可转让性，即所有财产权可以在双方自愿交换的条件下，从一个所有者转移到另一个方自愿交换的条件下，从一个所有者转移到另一个所有者，从而吸引到最有效率或价值的用途选择上；所有者，从而吸引到最有效率或价值的用途选择上；734、强制性或可实施性，即财产权应该保证免、强制性或可实施性，即财产权应该保证免于其它人的侵犯和非自愿的攫取，使得破坏于其它人的侵犯和非自愿的攫取，使得破坏权利所得到的惩罚，大于破坏权利可能得到权利所得到的惩罚，大于破坏权利可能得到的最大好处或期望的非法收入。的最大好处或期望的非法收入。外部性是与非有效的财产权结构相关联的。但外部性是与非有效的财产
81、权结构相关联的。但是有效的财产权结构是针对经济效率而言的，它代是有效的财产权结构是针对经济效率而言的，它代表的是财产权的一种极端情况，在注重效率的同时，表的是财产权的一种极端情况，在注重效率的同时，往往会失去公平或伦理道德价值，因而有时往往是往往会失去公平或伦理道德价值，因而有时往往是不现实的。不现实的。 既然外部性与有效的财产权规定有关，那么我既然外部性与有效的财产权规定有关，那么我们是否可以从财产权这个概念本身去寻求克服或消们是否可以从财产权这个概念本身去寻求克服或消除外部性？美国芝加哥大学科斯回答了这个问题。除外部性？美国芝加哥大学科斯回答了这个问题。 74科斯定理科斯定理科斯定理在环境
82、保护法中的应科斯定理在环境保护法中的应用，其实就是通过权利的确用，其实就是通过权利的确认既能达到保护环境的目的，认既能达到保护环境的目的，又能够使社会成本最小，即又能够使社会成本最小，即经济学上所说的资源最优配经济学上所说的资源最优配置。置。75科斯第一定理科斯第一定理科斯第一定理：在零交易成本的条件下，科斯第一定理：在零交易成本的条件下，法律规定无关紧要，因为人们可以在没法律规定无关紧要，因为人们可以在没有交易成本的条件下就如何取得划分和有交易成本的条件下就如何取得划分和组合各种权利进行谈判，其结果总是能组合各种权利进行谈判，其结果总是能够使产值增加。简单的说，就是当交易够使产值增加。简单的
83、说，就是当交易成本为零时，法律权利的任何分配都能成本为零时，法律权利的任何分配都能达到有效益的结果。达到有效益的结果。76科斯第二定理科斯第二定理如果存在实在的交易成本，有效益的如果存在实在的交易成本，有效益的结果就不可能在每个法律规则下发生，结果就不可能在每个法律规则下发生，在这些情况下，合意的法律规则是使交在这些情况下，合意的法律规则是使交易成本的效应减至最低的规则。这些效易成本的效应减至最低的规则。这些效应包括交易成本的实际发生和避免这种应包括交易成本的实际发生和避免这种交易成本的愿望诱使的无效益的选择。交易成本的愿望诱使的无效益的选择。简单的说，选择适当的法律规则，可以简单的说，选择适
84、当的法律规则，可以减少不必要的交易成本，从而达到资源减少不必要的交易成本，从而达到资源最优化配置的最有效益的结果。最优化配置的最有效益的结果。77通俗地说，科斯定理是指：在产权通俗地说，科斯定理是指：在产权界定明确且可以自由交易的前提下，如界定明确且可以自由交易的前提下，如果交易费用为零，那么无论法律如何判果交易费用为零，那么无论法律如何判决最初产权属谁都不影响资源配置的效决最初产权属谁都不影响资源配置的效率，资源配置将达到最优（这段表述也率，资源配置将达到最优（这段表述也称科斯第一定理）；在存在交易费用即称科斯第一定理）；在存在交易费用即交易费用为正的情况下，不同的产权界交易费用为正的情况下
85、，不同的产权界定会带来不同效率的资源配置（这段表定会带来不同效率的资源配置（这段表述也称为科斯第二定理）。述也称为科斯第二定理）。78案例分析案例分析假如某工厂的烟尘妨害了附近假如某工厂的烟尘妨害了附近5家居民在家居民在户外晾晒衣服。在没有任何补救措施的户外晾晒衣服。在没有任何补救措施的情况下，每户住家受到的损失假定为情况下，每户住家受到的损失假定为75美元，美元，5家其损失家其损失375美元。有两种办法美元。有两种办法可消除烟尘的损害：一是花可消除烟尘的损害：一是花150美元为工美元为工厂的烟囱安装一个防烟罩；二是每户住厂的烟囱安装一个防烟罩；二是每户住家花家花50美元买一台电动烘干机。美元
86、买一台电动烘干机。79就这两种办法而言，要装防烟罩显然是就这两种办法而言，要装防烟罩显然是有利的办法，因为它只需要有利的办法，因为它只需要150美元，就美元，就消除了消除了375美元的损害，这比购买总值美元的损害，这比购买总值250美元的烘干机要便宜的多。美元的烘干机要便宜的多。此处的问题是，通过何种权利分配办法此处的问题是，通过何种权利分配办法能够实现有效益的结果。换言之，把清能够实现有效益的结果。换言之，把清洁空气权分配给居民或把污染权授予工洁空气权分配给居民或把污染权授予工厂，是否都能产生有效益的结果？厂，是否都能产生有效益的结果？80假定居民能够无成本地召集在一起假定居民能够无成本地召
87、集在一起会谈，在这种前提下，如果把清洁会谈，在这种前提下，如果把清洁空气权分配给居民，那么，工厂就空气权分配给居民，那么，工厂就有三种选择：一是继续污染，同时有三种选择：一是继续污染，同时给居民付赔偿费给居民付赔偿费375美元；二是花费美元；二是花费150美元，安装防烟罩；三是花美元，安装防烟罩；三是花250美元，为每户居民购买一个烘干机。美元，为每户居民购买一个烘干机。很明显，工厂将选择安装防烟罩这很明显，工厂将选择安装防烟罩这一最有效益的解决办法。一最有效益的解决办法。81假如污染权分配给工厂，居民就面假如污染权分配给工厂，居民就面临三种选择：一是遭受总值为临三种选择：一是遭受总值为375
88、美美元的损失；二是花元的损失；二是花250美元购买美元购买5个个烘干机；三是花烘干机；三是花150美元为工厂购买美元为工厂购买防烟罩。很明显，居民也会选择购防烟罩。很明显，居民也会选择购买防烟罩。买防烟罩。总之，不管权利如何分配总之，不管权利如何分配分配分配给居民或工厂，都会达到有效益的给居民或工厂，都会达到有效益的结果。结果。82对科斯第一定理的分析对科斯第一定理的分析科斯第一定理是以交易成本为零的假定为前提科斯第一定理是以交易成本为零的假定为前提的。在现实生活中，这一假定的情况并不存在，的。在现实生活中，这一假定的情况并不存在，因为在上述例子中，尽管如何分配权利并不影因为在上述例子中，尽管
89、如何分配权利并不影响社会的总效益，却影响了收入的分配，这必响社会的总效益，却影响了收入的分配，这必然会产生争执或冲突。为解决冲突，当事人通然会产生争执或冲突。为解决冲突，当事人通常必须花费时间和金钱以集合在一起讨论解决常必须花费时间和金钱以集合在一起讨论解决冲突的办法，有时还要请律师，交诉讼费用，冲突的办法，有时还要请律师，交诉讼费用，法院还要花费时间、财力和人力去审判；有时法院还要花费时间、财力和人力去审判；有时还要有专门的法律机关去强制执行已达成的协还要有专门的法律机关去强制执行已达成的协定或判决。定或判决。83这些都是交易成本，是现实社会中存在这些都是交易成本，是现实社会中存在的实在交易
90、成本。那么，在存在实在交的实在交易成本。那么，在存在实在交易成本的情况下，何种权利分配才能产易成本的情况下，何种权利分配才能产生最有效益的结果？生最有效益的结果？假定在上述例子中，把居民召集在假定在上述例子中，把居民召集在一起讨论对付工厂污染的办法要花费每一起讨论对付工厂污染的办法要花费每个居民个居民30美元（交通费和时间的代价）。美元（交通费和时间的代价）。如果每个居民享有清洁权，工厂同样面如果每个居民享有清洁权，工厂同样面临三种选择，同样会选择购买防烟罩这临三种选择，同样会选择购买防烟罩这一有效益的解决办法。一有效益的解决办法。84如果工厂享有污染权，每户居民就不如果工厂享有污染权，每户居
91、民就不得不决定是忍受得不决定是忍受75美元的损失，或是花美元的损失，或是花50美元购买电动烘干机，还是集合在一美元购买电动烘干机，还是集合在一起讨论用起讨论用150美元给工厂安装防烟罩？毫美元给工厂安装防烟罩？毫无疑问，每户居民都会选择购买一个烘无疑问，每户居民都会选择购买一个烘干机，或是花干机，或是花30美元同其他居民集合在美元同其他居民集合在一起，讨论用一起，讨论用150美元购买一个防烟罩这美元购买一个防烟罩这一相对于他们来说最有效益的办法。但一相对于他们来说最有效益的办法。但对于社会的总效益来说，这并不是最有对于社会的总效益来说，这并不是最有效益的结果。于是，在上述给定的实在效益的结果。
92、于是，在上述给定的实在交易成本的情况下，清洁权是有效益的，交易成本的情况下，清洁权是有效益的，85而污染权是无效益的。因为工厂在作出而污染权是无效益的。因为工厂在作出选择时，没有必要把居民召集在一起决选择时，没有必要把居民召集在一起决定如何行动，有关交易成本没有任何效定如何行动，有关交易成本没有任何效应，而居民为了避免集合在一起的成本应，而居民为了避免集合在一起的成本被迫选择了一个无效益的办法，有关的被迫选择了一个无效益的办法，有关的交易成本就产生了效应。交易成本就产生了效应。86产权方法之不足（产权方法与庇古税）产权方法之不足（产权方法与庇古税）n交易需要双方参与者人数较少：一个或交易需要双
93、方参与者人数较少：一个或几个制造者对一个或几个受害者科斯证几个制造者对一个或几个受害者科斯证明：在与一种外部性有关的各方之间，明：在与一种外部性有关的各方之间，当可能充分利用潜在收入（因外部性而当可能充分利用潜在收入（因外部性而产生的灰色收入）进行自发交易时，将产生的灰色收入）进行自发交易时，将达到一种有效率的产出。达到一种有效率的产出。n但最普遍、最严重的环境问题往往涉及但最普遍、最严重的环境问题往往涉及大批人群，此时使用产权方法会带来巨大批人群，此时使用产权方法会带来巨额交易成本，对此应用庇古税却可能产额交易成本，对此应用庇古税却可能产生最优结果生最优结果。87环境外部不经济性的内部化环境
94、外部不经济性的内部化所谓环境外部不经济性内部化，就是使所谓环境外部不经济性内部化，就是使生产者或消费者产生的外部成本，进入生产者或消费者产生的外部成本，进入它们的生产和消费决策，由它们自己承它们的生产和消费决策，由它们自己承担或担或“内部消化内部消化”，即环境政策领域中普，即环境政策领域中普遍接受的遍接受的“污染者负担污染者负担”或或“污染者付费污染者付费”原则。原则。环境外部不经济性内部化可分为两大类：环境外部不经济性内部化可分为两大类：命令控制型方法和经济刺激型方法。命令控制型方法和经济刺激型方法。88命令控制型方法命令控制型方法命令控制型方法：是指有关行政当局根据相关命令控制型方法：是指
95、有关行政当局根据相关的法律、规章条例和标准等，直接规定活动者的法律、规章条例和标准等，直接规定活动者产生外部不经济性的允许数量及其方式。即运产生外部不经济性的允许数量及其方式。即运用行政和法律手段用行政和法律手段,直接作用于政策对象直接作用于政策对象,强制强制其执行环境标准的方法。其执行环境标准的方法。它可以分为直接管制和间接管制两种，直接管它可以分为直接管制和间接管制两种，直接管制是直接对污染物排放进行规定；而间接管制制是直接对污染物排放进行规定；而间接管制一般是通过对生产投入或消费的前端过程中，一般是通过对生产投入或消费的前端过程中，可能产生的污染物数量进行规定，最终达到控可能产生的污染物
96、数量进行规定，最终达到控制污染排放的目的。制污染排放的目的。89管制的前提：必须有一些污染控制法律，如环管制的前提：必须有一些污染控制法律，如环境保护法和具体领域的污染控制法，然后根据境保护法和具体领域的污染控制法，然后根据这些法律对每一个厂商和消费者确定污染物排这些法律对每一个厂商和消费者确定污染物排放种类、数量、方式以及产品和生产工艺相关放种类、数量、方式以及产品和生产工艺相关污染指标。当然，在管制的要求下，有关生产污染指标。当然，在管制的要求下，有关生产者和消费者遵守这些法律和污染物排放规定是者和消费者遵守这些法律和污染物排放规定是义务性或强制性的，而且经常出现对违章行为义务性或强制性的
97、，而且经常出现对违章行为的法律和经济制裁。的法律和经济制裁。管理者认为管制手段的环境效果具有较大的确管理者认为管制手段的环境效果具有较大的确定性，而且它是一项严肃的政策；企业认为他定性，而且它是一项严肃的政策；企业认为他们可以通过谈判对管制施加影响，并通过拖延们可以通过谈判对管制施加影响，并通过拖延谈判来延长实施管制的时间。谈判来延长实施管制的时间。90管制手段的局限性：管制手段的局限性：1、政府为了有效地控制各种类型的污染源、政府为了有效地控制各种类型的污染源排放，必须了解数以千计的产生污染的排放，必须了解数以千计的产生污染的产品和活动的控制信息。这样信息需求产品和活动的控制信息。这样信息需
98、求量太大，实际上难以支持。量太大，实际上难以支持。2、为了对新的环境状况和变化作出反应，、为了对新的环境状况和变化作出反应，政府需要根据逐个生产工艺或产品制定政府需要根据逐个生产工艺或产品制定详细的规定。这些规定需要大量工程和详细的规定。这些规定需要大量工程和经济方面的数据，且一般需要数年时间经济方面的数据，且一般需要数年时间完成。一旦采用这种规定，政府很难对完成。一旦采用这种规定，政府很难对新技术的采用作出及时反应。新技术的采用作出及时反应。913、直接管制很难考虑企业间的技术差异或、直接管制很难考虑企业间的技术差异或污染物处理边际费用差异，执行统一管污染物处理边际费用差异，执行统一管制或排
99、放标准相对于排污收费或排污权制或排放标准相对于排污收费或排污权交易来说，既浪费又昂贵。而控制费用交易来说，既浪费又昂贵。而控制费用越高，招致的阻力、拖延甚至否决的可越高，招致的阻力、拖延甚至否决的可能性也越高。能性也越高。4、由于目前的环境问题，主要是成千上万、由于目前的环境问题，主要是成千上万个小型分散的污染源及其污染防止问题，个小型分散的污染源及其污染防止问题，管制机构发现这些污染问题很难借助于管制机构发现这些污染问题很难借助于传统的管理手段加以解决。传统的管理手段加以解决。92（一）排污收费制度（一）排污收费制度931、排污收费制度的概念、排污收费制度的概念排排污污收收费费是是指指国国家
100、家环环境境保保护护机机关关根根据据环环境境保保护护法法律律、法法规规的的规规定定，对对超超标标准准排排放放污污染染物物和和向向大大气气、陆陆地地水水体体排排放放污污染染物物的的单单位位和和个个人人征征收收一定数额的费用。一定数额的费用。排排污污收收费费制制度度是是指指有有关关征征收收排排污污费费的的目目的的、依依据据、范范围围以以及及排排污污费费的的征征收收、管管理理和和使使用用等等规规定的总称定的总称排污收费的特点是：排污收费的特点是：强制征收。强制征收。征收的排污费，全部纳入国家财政预算。征收的排污费，全部纳入国家财政预算。征收的排污费，作为环境保护专项资金使用。征收的排污费，作为环境保护
101、专项资金使用。942、排污收费制度的意义、排污收费制度的意义利利用用经经济济杠杠杆杆调调节节经经济济发发展展与与环环境境保保护护的的关关系。系。促使排污者进行技术改造，开展综合利用。促使排污者进行技术改造，开展综合利用。排污费专款专用，为污染防治积累资金增。排污费专款专用，为污染防治积累资金增。953、排污收费制度的建立和发展、排污收费制度的建立和发展1976年年，德德国国制制定定了了世世界界上上第第一一部部污污水水收收费法。费法。我我国国在在1978年年环环境境保保护护工工作作汇汇报报要要点点中中，首次提出排放污染物的收费制度。首次提出排放污染物的收费制度。1979年年环环境境保保护护法法确
102、确定定了了这这一一制制度度，并并在苏州、杭州、济南三个城市试点。在苏州、杭州、济南三个城市试点。1982年年国国务务院院发发布布征征收收排排污污费费暂暂行行办办法法，标志我国排污收费制度正式建立标志我国排污收费制度正式建立。961984-1991年年，完完善善排排污污费费的的财财务务管管理理和和会会计计核核算制度。算制度。1988年年发发布布污污染染源源治治理理专专项项基基金金有有偿偿使使用用暂暂行行办办法法1989年年环环境境保保护护法法第第二二十十八八条条规规定定：“排排放放污污染染物物超超过过国国家家或或地地方方规规定定的的污污染染物物排排放放标标准准的的企企业业事事业业单单位位，依依照
103、照国国家家规规定定缴缴纳纳超超标标准准排污费，并负责治理。排污费，并负责治理。”1996年年，国国务务院院发发布布关关于于环环境境保保护护若若干干问问题题的的决决定定中中提提出出，要要按按照照“排排污污费费高高于于污污染染治治理成本理成本”的原则的原则*2003年年1月月2日日颁颁布布排排污污费费征征收收使使用用管管理理条条例例7月月1日实施日实施974、排污收费制度的法律规定排污收费制度的法律规定排污费征收使用管理条例排污费征收使用管理条例第一章第一章总则总则第二章第二章污染物排放种类、数量的核定污染物排放种类、数量的核定第三章第三章排污费的征收排污费的征收第四章第四章排污费的使用排污费的使
104、用第五章第五章罚则罚则第六章第六章附则附则98总则总则排排污污费费征征收收对对象象：直直接接向向环环境境排排放放污污染染物物的的单单位位和个体工商户（简称排污者），和个体工商户（简称排污者），区别：污水处理（垃圾集中处理）费区别：污水处理（垃圾集中处理）费，排污费排污费排排污污费费的的征征收收、使使用用必必须须严严格格实实行行“收收支支两两条条线线”，排污费应当全部专项用于环境污染防治，排污费应当全部专项用于环境污染防治，99污染物排放种类、数量的核定与排污费的征收污染物排放种类、数量的核定与排污费的征收申申报报排排放放污污染染物物的的种种类类、数数量量（由由按按浓浓度度收收费费转转为为按按总
105、总量量收收费费)环境保护行政主管部门核定。环境保护行政主管部门核定。制定排污费征收标准。制定排污费征收标准。国务院有关部门制定国家排污费征收标准，国务院有关部门制定国家排污费征收标准，省级人民政府可以制定地方排污费征收标准。省级人民政府可以制定地方排污费征收标准。排污即收费与超标收费并行排污即收费与超标收费并行排排污污者者缴缴纳纳排排污污费费，不不免免除除其其防防治治污污染染、赔赔偿偿污污染染损损害害的的责责任任和和法法律、行政法规规定的其他责任。律、行政法规规定的其他责任。环环境境保保护护行行政政主主管管部部门门根根据据排排污污费费征征收收标标准准和和排排污污者者排排放放的的污污染染物物种种
106、类类、数数量量，确确定定排排污污者者应应当当缴缴纳纳的的排排污污费费数数额额，并并向排污者送达排污费缴纳通知单。向排污者送达排污费缴纳通知单。排排污污者者自自接接到到通通知知单单之之日日起起7日日内内，到到指指定定的的商商业业银银行行缴缴纳纳排污费。排污费。关于减缴、免缴、缓缴排污费的规定关于减缴、免缴、缓缴排污费的规定100排污费的使用排污费的使用-“收支两条线收支两条线”排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，主要用于下列项目的拨款补助资金进行管理，主要用于下列项目的拨款补助或者贷款贴息：或者贷款贴息：重点污染源防治；重点污染源防治；区
107、域性污染防治；区域性污染防治；污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用；污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用；国务院规定的其他污染防治项目。国务院规定的其他污染防治项目。环保执法所需经费由本级财政予以保障；环保执法所需经费由本级财政予以保障；101新排污费征收使用管理条例施行，新排污费征收使用管理条例施行，我国已实施多年的排污收费制度将出现我国已实施多年的排污收费制度将出现以下新的变化：以下新的变化：排污即收费与超标收费并行排污即收费与超标收费并行排污费纳入财政预算排污费纳入财政预算个体工商户成为收缴对象个体工商户成为收缴对象排污费用于污染防治排污费用于污染防治102（二）征收生态补偿费及
108、环境（二）征收生态补偿费及环境税制度（略）税制度（略）103四、许可证制度四、许可证制度1041、许可证制度的概念、许可证制度的概念许许可可通通常常是是指指国国家家行行政政机机关关根根据据当当事事人人的的申申请请，准准许许其其从从事事某某种种活活动动的的一一种种行行政政行行为为。在在法法律律上上，许许可可表表现为认可、登记、承认等，并通常以证书的形式表现现为认可、登记、承认等，并通常以证书的形式表现许许可可证证既既是是国国家家对对行行政政管管理理相相对对人人从从事事某某种种活活动动的的一一种种法法律律上上的的认认可可，又又是是行行政政管管理理相相对对人人得得到到法法律律保保护护的凭证。的凭证。
109、许许可可证证的的种种类类主主要要有有：排排污污许许可可证证；海海洋洋倾倾废废许许可可证证；林林木木采采伐伐许许可可证证；捕捕捞捞许许可可证证；采采矿矿许许可可证证；取取水水许许可可证证；特特许许猎猎捕捕证证；驯驯养养繁繁殖殖许许可可证证；建建设设用用地地许许可可证证；进进出出口口许许可可证证；核核设设施施建建造造、运运行行许许可可证证；化化学学危危险险物物品品生生产产、经经营营许许可可证证；危危险险废废物物经经营营、转转移移许许可可证证；放放射射性性药药品品生生产产、经经营营、使使用用许可证许可证等。等。许许可可证证制制度度，是是指指有有关关许许可可证证的的申申请请、审审核核、颁颁发发、中止与
110、废止和监督管理等方面所作规定的总称。中止与废止和监督管理等方面所作规定的总称。1052、许可证制度的意义、许可证制度的意义（1）是加强对排污者监督管理的有效手段。）是加强对排污者监督管理的有效手段。（2）是是实实现现我我国国环环境境管管理理战战略略思思想想三三个个转转变变的的具具体体手手段段。实实行行排排污污许许可可证证制制度度，是是推推动动我我国国污污染染防防治治工工作作由由末末端端治治理理向向生生产产全全过过程程转转变变，由由单单一一的的浓浓度度控控制制向向浓浓度度与与总总量量双双轨轨控控制制转转变变，由由分分散散治治理理向向集集中中控控制制转转变变的的具具体体手手段段，是是促促进进我我国
111、国环环境境管管理理逐逐步步向向科科学学化化、法法制制化化、规规范范化发展的有效途径。化发展的有效途径。1063、排污许可证制度的建立和发展、排污许可证制度的建立和发展世世界界上上澳澳大大利利亚亚早早在在1970年年就就把把排排污污许许可证制度列为废物污染控制的核心。可证制度列为废物污染控制的核心。我我国国于于1987年年开开始始在在水水污污染染防防治治领领域域进进行排污许可证制度的试点工作。行排污许可证制度的试点工作。1988年年3月月，国国家家环环保保局局发发布布了了水水污污染染物物排排放放许许可可证证管管理理暂暂行行办办法法，并并在在上上海海、北北京京等等18个个市市（县县）开开展展“水水
112、污污染染物物排放许可证排放许可证”试点试点工作。工作。国国家家环环保保局局于于1991年年4月月决决定定在在上上海海、天天津津等等16城城市市进进行行排排放放大大气气污污染染物物许许可可证证制度的试点制度的试点工作工作*1074、排污许可证制度的法律规定、排污许可证制度的法律规定(以污水排放许可证为例以污水排放许可证为例)排污申报登记排污申报登记办办理理排排污污申申报报登登记记手手续续，并并提提供供防防治治水水污污染染方方面的有关资料。面的有关资料。如实填写如实填写申报登记表申报登记表在在试产前三个月试产前三个月内排污申报登记。内排污申报登记。排排污污有有重重大大变变化化时时，应应提提前前十十
113、五五天天履履行行变变更更登登记记手续。手续。确确定定本本地地区区污污染染物物排排放放总总量量控控制制指指标标和和分分配配污染物总量削减指标污染物总量削减指标108排污许可证制度的法律规定排污许可证制度的法律规定(续续1)排排污污许许可可证证的的审审核核和和发发放放环环保保行行政政主主管管部部门门收收到到排排污污单单位位填填报报的的排排污污申申报报登登记记表表后后，应应当当对对其其申申报报登登记记的的内内容容进进行行审审查查、核核实实。对对不不超超过过排排污污总总量量控控制制指指标标的的排排污污单单位位，颁颁发发排排放放许许可可证证（有有效效期期限限最最长长不不超超过过五五年年）；对对超超出出排
114、排污污总总量量控控制制指指标标的的排排污污单单位位，颁颁发发临临时时排排放放许许可可证证（有有效效期期限限最最长长不不得得超超二二年年）。如如二二年年达达不不到到排排放放标标准准，应应由由环环保保部部门门作出中止排污的决定。作出中止排污的决定。109排污许可证制度的法律规定排污许可证制度的法律规定(续续2)排污许可证的监督与管理排污许可证的监督与管理排排污污单单位位必必须须严严格格按按照照排排污污许许可可证证的的规规定定排排放放污污染染物物，必必须须按按规规定定向向当当地地环环保保行行政政主主管部门报告本单位的排污情况。管部门报告本单位的排污情况。持持有有临临时时排排放放许许可可证证的的单单位
115、位，必必须须定定期期向向当当地地环环保保行行政政主主管管部部门门报报告告削削减减排排放放量量的的进进度度情情况况，经经削削减减达达到到排排污污总总量量控控制制指指标标的的单单位位，可可向向当当地地环环保保行行政政主主管管部部门门申申请请排放许可证。排放许可证。违违反反排排放放许许可可证证规规定定额额度度超超量量排排污污的的，视情节中止或吊销排放许可证。视情节中止或吊销排放许可证。110新大气污染防治法有关许可的规定新大气污染防治法有关许可的规定第十五条第十五条国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的
116、酸定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。主要大气污染物排放总量气污染物排放总量控制区。主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定。控制的具体办法由国务院规定。大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。主要大
117、气污染物排放许可证。有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物。放条件排放污染物。111排污权交易制度 排污权交易是近年来备受各国关注的一项环境经济政策。排污权交易作为一种新的环境管理的经济手段，是美国于1979年提出的，经过多年的运行，在美国已取得了明显的经济效益与社会效益。它的出现，改变了传统环境管理制度消极和滞后的一面，给环境保护事业带来了新的生机。112 排污权是指排污单位或个人向环境排放污染物的一种行政许可资格。它的实质是一种经
118、济权利，是一种稀有资源。在市场经济下，环境是一种资源，一种公共性很强的资源，它对经济的发展起着不可或缺的作用。它的所有权应该归属于代表公众的国家，在实行总量控制的前提下，由政府出面通过发放可交易的许可证，将一定量的排污指标卖给污染者。113 排污权交易是在对污染物排放总量控制的前提下，利用市场规律及环境资源的特有性质，在环境保护主管部门监督管理下，各个持有排污许可证的单位在有关政策、法规的约束下进行排污指标（排污权）的有偿转让或变更的活动。114 所谓“排污权交易”制度，是指在实施排污许可证管理及排放总量控制的前提下，鼓励企业通过技术进步和污染治理节约污染排放指标，这种指标作为“有价资源”，可
119、以“储存”起来以备自身扩大发展之需，也可以在企业之间进行商业交换的制度。115 在总量控制下，利用各企业减排成本的不同，调整企业的减排任务。这表明：工厂控制污染的费用客观上存在着很大的差别。如果排污指标可以通过市场来转让，那些治理污染费用低的工厂，就愿意通过治理，大幅度地减少排污，然后通过卖出多余部分而获利，只要存在安装污治设备与购买排污信用之间的差异，排污交易就会存在 。116 在排污权交易的整个过程中必须有政府的监督行为，政府要利用各种自动的连续的监测手段对污染源实行技术监测。如排污单位提出排污权出售申请，则政府就要通过对其排污源的技术监测核实该单位削减额外污染物的能力，在确认后才能批准出
120、售申请。对交易成交后，政府监督则可促使排污权交易双方完成其承诺的污染责任，保证排放的污染物数量不超过其分配或购买的排放量，以督促交易双方履行交易合同的保证。除了在量上政府需要把关外，排污权交易在空间和时间的分布上也需要政府监督。可以想象，离开政府监督的排污权交易是无法达到环境控制目的的。117 排污权交易过程中政府扮演着重要角色，如区域环境容量的科学确定，环境容量价值的准确评价;排污权的初始发放;排污权交易时空折算指标体系的确定;排污权拍卖市场和交易市场的建立，以及相应的约束规则和办法的制订;对交易信息的收集，对排污源的污染监测;对有关法律、法规和标准的修改和完善等等都需要政府来完成。所以，从
121、这个角度来说，排污权交易制度在我国推行的情况完全取决于与我国环境管理部门的管理能力。然而我国目前环境管理机构和队伍等力量都无法适应这一要求，目前污染监测的手段也很落后，满足不了交易所需的污染物排放信息的获取要求等。所以，排污权交易制度的实施需要具备许多条件，我国只有积极准备好各种条件才能更有利的实施这一国外行之有效的制度。118注意事项 1、排污权交易的前提是削减，没有实际的削减就不存在交易。交易的目的是使公共环境质量得到切实改善。 2、 转让的是减排，但减排不等于少排。无代价就无转让权，额外义务可获得补偿。 3、 防止指标投机。指标投机是一种无偿占用公共资源的行为。119五、限期治理制度五、
122、限期治理制度1201、限期治理制度的概念、限期治理制度的概念限限期期治治理理制制度度是是指指对对污污染染严严重重的的项项目目、行行业业和和区区域域，由由有有关关国国家家机机关关依依法法限限定定其其在在一一定定期期限限内内，完完成成治治理理任任务务，达达到到治治理理目目标标的的规规定定的的总总称称。限限期期治治理理包包括括污污染染严严重重的的排排放放源源（设设施施、单单位位）的的限限期期治治理理、行行业业性性污污染染的的限限期期治治理理和和污污染染严严重重的的某某一一区区域域及及流流域的限期治理域的限期治理。限期治理具有以下几个特点：限期治理具有以下几个特点：法法律律强强制制性性。限限期期治治理
123、理虽虽属属一一种种行行政政管管理理措措施施，但但对对经经限限期期治治理理逾逾期期未未完完成成治治理理任任务务的的企企业业事事业业单单位位，除除依依照照国国家家规规定定加加收收超超标标准准排排污污费费外外，还还可可根根据据所所造造成成的的危危害后果害后果处以罚款，或者责令停业、关闭处以罚款，或者责令停业、关闭。明确的时间要求。明确的时间要求。具体的治理任务。具体的治理任务。1212、限期治理制度的意义、限期治理制度的意义可以推动可以推动污染单位污染单位积极治理污染。积极治理污染。可可以以推推动动有有关关行行业业治治理理污污染染和和改改善善区区域环境质量。域环境质量。可可以以集集中中有有限限的的资
124、资金金解解决决突突出出的的环环境境污染问题。污染问题。有有利利于于改改善善厂厂群群关关系系和和社社会会的的安安定定团团结结。限限期期治治理理项项目目，一一般般是是污污染染危危害害严严重重、群群众众反反映映强强烈烈的的突突出出的的环环境境问问题题。解解决决这这些些污污染染问问题题，可可以以改改善善厂厂群群关关系系和促进社会的安定团结。和促进社会的安定团结。1223、限期治理制度的建立和发展、限期治理制度的建立和发展1973年年国国家家计计委委关关于于全全国国环环境境保保护护会会议议情情况况的的报报告告中中，提提出出“对对污污染染严严重重的的城城镇镇、工工矿矿企企业业、江江河河湖湖泊泊和和海海湾湾
125、，要要一一个个一一个个地地提提出出具具体措施，限期治理体措施，限期治理”。1978年年中中共共中中央央批批转转的的环环境境保保护护工工作作汇汇报报要要点点的的通通知知中中指指出出：“要要规规定定工工矿矿企企业业和和一一切切污染危害环境的单位的限期治理。污染危害环境的单位的限期治理。”1979年年颁颁布布的的环环境境保保护护法法第第一一次次从从法法律律上上确定了限期治理制度确定了限期治理制度。1234、限期治理制度的法律规定、限期治理制度的法律规定限期治理的对象限期治理的对象严重严重污染环境的污染源。污染环境的污染源。位位于于需需要要特特别别保保护护区区域域内内的的超超标标排排污污设设施施。如如
126、风风景景名名胜区、自然保护区内。胜区、自然保护区内。限期治理内容限期治理内容限限期期治治理理目目标标。具具体体的的污污染染源源目目标标是是达达标标排排放放；行行业业污污染染分分期期分分批逐步批逐步达标排放；达标排放；区域环境污染区域环境污染达到适用于该地区的环境质量标准。达到适用于该地区的环境质量标准。限限期期治治理理期期限限。不不宜宜过过长长。计计划划性性限限期期治治理理项项目目，多多为为一一年年，也也有有二二、三三年年的的；随随机机性性限限期期治治理理项项目目期期限限较较短短，一一般般从从几几个个月月到到一一年等。年等。限期治理决定机关限期治理决定机关中央或省管单位中央或省管单位的限期治理
127、，由省级的限期治理，由省级人民政府决定人民政府决定；市市、县县及及以以下下政政府府管管单单位位的的限限期期治治理理，由由县县级级人人民民政政府府决决定定。限限期期治治理理由由县县级级以以上上地地方方人人民民政政府府环环保保主主管管部部门门提提出出意意见见,报报同同级级人人民政府批准。民政府批准。124某市石材业主状告该市环保局案某市石材业主状告该市环保局案析论水污染的限期治理制度析论水污染的限期治理制度125 案情简介 某市是我国四大石材加工生产基地之一，全市共有石材加工企业四千多家。石材行业在给该市带来经济繁荣的同时，也对当地环境造成严重污染。为了进一步加强监督管理，改善城区环境质量，该市人
128、民政府于2000年3月29日发布了某市关于限期治理石材企业废水污染的通知(以下简称通知)。通知规定，对该市范围内的所有石材企业实行限期治理，要求在2000年5月31日前建成或进一步完善废水治理设施，所有的石材企业采用三级沉淀循环用水的办法，确保废水达标排放；各石材企业搞好废水治理措施以后，向该市石材企业环境污染工作领导小组办公室申请验收；在规定的期限内仍未完成治理任务，经验收废水排放未达标的，则依法给予罚款或责令停业、关闭。 126 原告万和石材有限责任公司为该市生产销售石材制品的具有法人资格的合资经营企业。该公司建造了四级沉淀池，以为能确保废水达标排放，没有采取任何完善废水治理措施，也没有向
129、该市石材企业环境污染工作领导小组办公室申请验收即继续使用原有的沉淀池。2000年9月25日该市环保局城区办派人员到原告厂区进行现场检查，认为原告的废水处理池不符合通知的规定，：既不规范也不合格，即日立案调查。9月27日，该市环保局城区办委托该市环境监测站对原告排放的污水进行监测。该市环境监测站接受委托以后，即日到原告厂区废水总排放口采样，采样时原告的一职员在场，但拒绝签名。 127 9月30日，该市环境监测站依据测定的数据，作出监测报告，认定所检项目悬浮物的浓度为每升356毫克，超污水综合排放标准中的一级标准，其余项目未超标。同年10月16日，该市环保局城区办对案件调查终结，认为原告在限期治理
130、期间未完成治理任务，建议被告即该市环保局对原告罚款3万元。被告采纳原告的建议，并下达了环境保护行政处罚决定书。但是，原告在规定的期限内没有行使陈述申辩的权利。2000年11月6日，被告作出行政处罚决定书，对原告罚款3万元。11月27日，原告向环保局所在的区人民法院提起诉讼，请求人民法院依法撤销被告的行政处罚决定。区人民法院依法作出判决，维持原告的行政处罚决定，案件受理费100元由原告承担。 128 2001年3月15日，原告不服一审判决，向市中级人民法院提起上诉。市中级人民法院认为，根据中华人民共和国环境保护法第29条和中华人民共和国水污染防治法第24条的规定，该市人民政府作出的通知是有法律依
131、据的，该通知)对其辖区内的石材企业均有约束力。万和石材有限责任公司作为该市政府管辖的石材企业，必须按照通知完成治理任务。万和石材有限责任公司在收到通知后，没有按规定向该市石材企业环境污染工作领导小组办公室申请验收，逾期未完成治理任务，根据中华人民共和国环境保护法第39条、中华人民共和国水污染防治法第52条和中华人民共和国水污染防治法实施细则第42条的规定，被告作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序，因此市中级人民法院驳回原告的上诉，维持一审判决，从而以环保局胜诉而结案。129案情分析 本案中，万和石材有限责任公司属于该市人民政府管辖的企业，根据环境保护法第2
132、9条第2款的规定，中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。因此，该市人民政府有权对万和石材有限责任公司进行限期治理。 130 双方争议的焦点是万和石材有限责任公司是否构成“严重污染”，成为限期治理的对象。万和石材有限责任公司认为自己已经修建了四级沉淀池，能够确保污水达标排放。市环境监测站采样时没有本公司人员在场，也没有第三人在场，程序不合法，监测报告无效。该市环保局没有证据证明该公司的水质超标，所作的处罚决定没有依据，应予以撤销。目前，我国的法律法规并没有关
133、于环保部门的工作人员在现场监测采样时必须通知有关当事人到现场的规定，衡量采样是否合法有效的根本尺度是看采样是否符合环境方法标准。该市环境监测站作为依法行使环境监督管理权的部门，按照相应的环境方法标准对原告进行采样符合法定程序，其监测结果是合法有效的。 131 石材有限责任公司又提出，根据监测报告，只有一项未达标，不构成严重污染，不应该限期治理。我国环境保护法第29条第1款的规定，对造成环境严重污染的企事业单位，限期治理。水污染防治法第24条第1款规定，对造成水体严重污染的排污单位，限期治理。但是，如何认定“严重污染环境”，两部法律都没有作出明确的规定。因此，在实际执行中，缺乏统一的标准，主观任
134、意性大。一般认为下面三种情况为严重污染环境： 1)排放污染超过国家和省规定的排放标值。 2)超过临时排放许可证规定的削减期限。 3)造成较大以上污染事故。 132 根据该市环境监测站的监测报告，万和石材有限责任公司水质超过国家规定的污水综合排放标准，构成严重污染环境，在限期治理对象范围内。限期治理，必须及时采取措施进行治理，并请有关部门进行验收，否则便要受到处罚。 133 根据我国环境保护法第39条规定，对经限期治理逾期未完成治理任务的企事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。水污染防治法第52条规定，造成水体严重污染的企事业单位，经限
135、期治理，逾期未完成治理任务的，除按照国家规定征收两倍以上的超标准排污费外，可以根据所造成的危害和损失处以罚款，或者责令其停业或者关闭。万和石材有限责任公司在规定的期限内没有进行治理，该市环保局依法对其进行罚款3万元是符合法律规定的。 134 我们认为： (1)环境保护法、水污染防法、大气污染防治法、海洋环境保护法、环境噪声污染防治法等都规定了限期治理制度，但是，各部法律规定并不完全一致。尤其是2000年4月九届全国人大常委会修订的大气污染防治法对限期治理作出了新的规定。新大气污染防治法规定的限期治理的对象包括如下三类： 1)向大气排放污染物超过排放标准的。 2)“两控区”已建企业超过规定的排放
136、标准的。 3)在风景名胜区、自然保护区、文物保护单位附近地区和其他需要保护的区域内，已建设施污染物排放超过规定的排放标准的。135 环境保护法和原大气污染防治法中规定的限期治理是一项环境行政管理措施，它所针对的对象是企业的严重排污行为，但这种严重排污行为并没有违法。因此，尽管它是一项严厉的行政命令，但并不具有法律制裁的性质。而新大气污染防治法中规定的限期治理所针对的超标排污行为， 已被定性为一种违法行为，限期治理是针对这种违法行为首先采取的处罚手段，因此，它具有法律制裁的性质。136 新大气污染防治法还把限期治理与罚款同时并处，对超标排污企业加大了处罚力度。新大气污染防治法对限期治理制度的新规
137、定体现了国家环境监督管理正日趋强化，也反映了社会对环境质量有更高的要求。因此，亟盼在环保基本法和其他单项污染防治法中对限期治理作出同样的规定，使所有的污染防治领域按照同样的标准和要求作出限期治理的决定，以确保法制的统一性。(2)根据当前环境保护工作实际，明确“严重污染环境”行为的范围或标准。 137六、环境污染与破坏事故的报告及处理制度六、环境污染与破坏事故的报告及处理制度1381、环境污染与破坏事故的报告及处理、环境污染与破坏事故的报告及处理制度的概念制度的概念环环境境污污染染与与破破坏坏事事故故，是是指指由由于于违违反反环环境境保保护护法法律律法法规规的的经经济济、社社会会活活动动与与行行
138、为为，以以及及意意外外因因素素的的影影响响或或者者不不可可抗抗拒拒的的自自然然灾灾害害等等原原因因，致致使使环环境境受受到到污污染染，国国家家重重点点保保护护的的野野生生动动植植物物、自自然然保保护护区区受受到到破破坏坏，人人体体健健康康受受到到危危害害，社社会会经经济济与与人人民民财财产产受受到到损损失失，造造成成不不良良社社会会影影响响的的突突发发性性事事件件。环环境境污污染染与与破破坏坏事事故故一一般般都具有都具有突发性、蔓延性和危害性极大突发性、蔓延性和危害性极大等特点。等特点。139环环境境污污染染与与破破坏坏事事故故的的报报告告及及处处理理制制度度，是是指指因因发发生生事事故故或或
139、者者其其他他突突然然性性事事件件，造造成成或或者者可可能能造造成成污污染染与与破破坏坏事事故故的的单单位位，必必须须立立即即采采取取措措施施处处理理，及及时时通通报报可可能能受受到到污污染染与与破破坏坏危危害害的的单单位位和和居居民民，并并向向当当地地环环境境保保护护行行政政主主管管部部门门和和有有关关部门报告，接受调查处理的规定的总称。部门报告，接受调查处理的规定的总称。140法律依据法律依据报告环境污染与破坏事故的暂行办法报告环境污染与破坏事故的暂行办法【颁布单位】【颁布单位】国家环保局国家环保局【颁布日期】【颁布日期】1987年年09月月10日日【实施日期】【实施日期】1987年年09月
140、月10日日1412、环境污染与破坏事故报告及处、环境污染与破坏事故报告及处理制度的意义理制度的意义使使环环保保监监管管部部门门和和人人民民政政府府及及时时掌掌握握污污染染与与破破坏坏事事故故情情况况，便便于于采采取取措措施施，防止事故蔓延和扩大。防止事故蔓延和扩大。可可以以使使受受到到污污染染、破破坏坏威威胁胁的的单单位位和和居居民民提提前前采采取取防防范范措措施施，避避免免或或减减少少对对人体健康、生命安全的危害和经济损失。人体健康、生命安全的危害和经济损失。1423、环境污染与破坏事故报告及处理制度、环境污染与破坏事故报告及处理制度的建立和发展的建立和发展1982年颁布的海洋环境保护法，首
141、年颁布的海洋环境保护法，首次规定了这一制度。次规定了这一制度。1987年，国家环保局发布的报告环境年，国家环保局发布的报告环境污染与破坏事故的暂行办法污染与破坏事故的暂行办法,对这一制对这一制度作了具体的规定。度作了具体的规定。1989年公布的环境保护法确认了这年公布的环境保护法确认了这一制度。一制度。1431989年颁布的环境保护法确认了这一制度。该法第三十一条规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措
142、施，加强防范。”1444、环境污染与破坏事故报告及处理制度、环境污染与破坏事故报告及处理制度的法律规定的法律规定环境污染与破坏事故的报告环境污染与破坏事故的报告造造成成事事故故的的单单位位，必必须须在在事事故故发发生生后后48小小时时内内，向向当当地地环环保保部部门门报报告告，事事故故查查清清后后，作作出出书书面面报报告告，并附有关证明文件。，并附有关证明文件。事事故故发发生生后后，当当地地环环保保部部门门应应当当立立即即赴赴现现场场调调查查，并并对对事事故故的的性性质质和和危危害害作作出出恰恰当当的的认认定定。一一般般或或较较大大事事故故，由由县县级级以以上上环环保保部部门门确确认认，重重大
143、大或特大事故，由地级以上环保部门确认。或特大事故，由地级以上环保部门确认。145凡凡属属重重大大事事故故，地地、市市环环保保部部门门除除应应及及时时报报告告同同级级人人民民政政府府外外，还还应应同同时时报报告告省省级级环环保保部部门门；凡凡属属特特大大事事故故，地地、市市环环保保部部门门除除应应及及时时报报告告同同级级人人民民政政府府和和省省级级环环保保部部门门外外，还应同时报告国家环保局。还应同时报告国家环保局。重重大大或或特特大大事事故故的的报报告告，分分为为速速报报(48小小时时以以内内)、确确报报(查查清清有有关关基基本本情情况况后后)和和处处理理结果报告结果报告(事故处理完后事故处理
144、完后)三类。三类。146环境污染与破坏事故的处理环境污染与破坏事故的处理环保行政主管部门在收到事故报环保行政主管部门在收到事故报告，经调查弄清其性质和危害之后告，经调查弄清其性质和危害之后,可对违法者依法给予行政处罚。在可对违法者依法给予行政处罚。在环境受到严重污染与破坏环境受到严重污染与破坏,威胁居民威胁居民生命安全时生命安全时,县级以上环保部门必须县级以上环保部门必须立即向人民政府报告，由人民政府立即向人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害。采取有效措施，解除或者减轻危害。147思考题思考题1、简述规划环境影响评价的主要内容？它与建设项目环境影响评价有什么不同？2、什么是“三同时制度”？它与环境影响评价制度有什么关系？什么是环境保护法中的“经济调控制度”？148
