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1、中国农村贫困瞄准机制的设计和完善中国农村贫困瞄准机制的设计和完善“关注贫困，行动起来关注贫困，行动起来”国际研讨会国际研讨会徐晖徐晖 中国国务院扶贫办规划财务司司长中国国务院扶贫办规划财务司司长20072007年年1010月月1717日日目录1、中国农村贫困瞄准机制及其演进2、中国农村贫困标准的特点3、中国农村贫困瞄准面临的挑战及其机制创新 实践证明，中国政府所采取灵活、务实的贫实践证明，中国政府所采取灵活、务实的贫困瞄准策略应该构成农村扶贫开发成功经验的重困瞄准策略应该构成农村扶贫开发成功经验的重要部分。要部分。 本发言将对中国政府农村扶贫开发的贫困瞄准本发言将对中国政府农村扶贫开发的贫困瞄
2、准策略进行简要评价，对其面临的挑战进行分析，策略进行简要评价，对其面临的挑战进行分析，最后就贫困瞄准机制的创新提出相应建议。最后就贫困瞄准机制的创新提出相应建议。 引言一、中国农村贫困描准机制及其演进一、中国农村贫困描准机制及其演进（一）界定与丰富农村贫困的内涵（一）界定与丰富农村贫困的内涵 对贫困的理解和定义，是反贫困战略、政策和措施选择的对贫困的理解和定义，是反贫困战略、政策和措施选择的基础。基础。 早期，强调的是绝对贫困：个人和家庭收入不能维持基本早期，强调的是绝对贫困：个人和家庭收入不能维持基本生存需求。生存需求。 之后，逐渐转向绝对贫困和相对贫困兼顾。即在解决温饱之后，逐渐转向绝对贫
3、困和相对贫困兼顾。即在解决温饱的基础上，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，提高贫的基础上，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，提高贫困人口的生活质量和综合素质，逐步改变贫困地区社会、经困人口的生活质量和综合素质，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状态。济、文化的落后状态。 中国对农村贫困的界定于国际贫困涵义的演进相一致。中国对农村贫困的界定于国际贫困涵义的演进相一致。 （二）选择与确定中国农村贫困标准（二）选择与确定中国农村贫困标准 1981年：人均收入年：人均收入50元和元和40元元 1984年：人均收入年：人均收入120元、人均自产口粮元、人均自产口粮200公公 1986年：年：
4、1985年人均年纯收入年人均年纯收入205元，农村贫困人口元，农村贫困人口12500万人。此后根据物价指数变动逐年调整。万人。此后根据物价指数变动逐年调整。 2000年，提出低收入标准，当年确定人均收入年，提出低收入标准，当年确定人均收入625865元之间为低收入贫困人口。元之间为低收入贫困人口。 一、中国农村贫困描准机制及其演进一、中国农村贫困描准机制及其演进（三）确立并适时调整的中国农村贫困瞄准策略（三）确立并适时调整的中国农村贫困瞄准策略 1、中国农村贫困变迁的特点：普遍区域性整体贫困到、中国农村贫困变迁的特点：普遍区域性整体贫困到大分散、小集中的点、片、线贫困。大分散、小集中的点、片、
5、线贫困。 2、中国农村贫困瞄准方式的演变、中国农村贫困瞄准方式的演变 （1）确定重点扶持范围并适时调整）确定重点扶持范围并适时调整 80年代初期：确定年代初期：确定18个贫困地区个贫困地区 1986年第一次确定国家重点扶持的贫困县：年第一次确定国家重点扶持的贫困县：1985年年农民年人均穿收入低于农民年人均穿收入低于150元的一般县和低于元的一般县和低于200元的少数元的少数民族和革命老区县。民族和革命老区县。一、中国农村贫困描准机制及其演进一、中国农村贫困描准机制及其演进（三）确立并适时调整的中国农村贫困瞄准策略（三）确立并适时调整的中国农村贫困瞄准策略 1994年，调整国定贫困县的标准：年
6、，调整国定贫困县的标准：1992年农村人均年年农村人均年收入低于收入低于400元的县，凡高于元的县，凡高于700元的原国定贫困县退出国家元的原国定贫困县退出国家扶持范围，据此，确定扶持范围，据此，确定592个国定贫困县，涵盖了全国个国定贫困县，涵盖了全国72%以上的农村贫困人口。以上的农村贫困人口。 （2）区域瞄准与群体瞄准相结合）区域瞄准与群体瞄准相结合 1990年代以来，由注重区域经济发展转向扶贫工作到村年代以来，由注重区域经济发展转向扶贫工作到村到户，每个贫困县要逐村逐户调查了解贫困状况，实行县建到户，每个贫困县要逐村逐户调查了解贫困状况，实行县建簿、乡造册、户立卡，做到工作到户、项目到
7、户、服务到户和簿、乡造册、户立卡，做到工作到户、项目到户、服务到户和效益到户。效益到户。一、中国农村贫困描准机制及其演进一、中国农村贫困描准机制及其演进（三）确立并适时调整的中国农村贫困瞄准策略（三）确立并适时调整的中国农村贫困瞄准策略 （3）区域瞄准、群体瞄准与个体瞄准相结合，贫困瞄）区域瞄准、群体瞄准与个体瞄准相结合，贫困瞄准程度进一步提高准程度进一步提高 2001年，中国扶贫开发进入新阶段，根据贫困人口主年，中国扶贫开发进入新阶段，根据贫困人口主要集中于中西部但遍布全国各地农村的分布新特点，中国要集中于中西部但遍布全国各地农村的分布新特点，中国政府再次确定了政府再次确定了592个国家扶贫
8、开发工作重点县，虽然这个国家扶贫开发工作重点县，虽然这些县全部集中在中西部地区，但是到些县全部集中在中西部地区，但是到2003年，重点县的绝年，重点县的绝对贫困人口仅占全国总数的对贫困人口仅占全国总数的60.8%；低收入人口占全国总；低收入人口占全国总数的数的55.3%。为此，全国各省又选择和确定了。为此，全国各省又选择和确定了14.8万个万个重点贫困村，覆盖了全国重点贫困村，覆盖了全国80%的贫困人口。的贫困人口。 一、中国农村贫困描准机制及其演进一、中国农村贫困描准机制及其演进（三）确立并适时调整的中国农村贫困瞄准策略（三）确立并适时调整的中国农村贫困瞄准策略 （4）突出以人为本，进一步增
9、强贫困人口瞄准度）突出以人为本，进一步增强贫困人口瞄准度 中国政府明确提出，中国政府明确提出，“十一五十一五”扶贫开发工作要切实扶贫开发工作要切实落落实实“以人为本以人为本”的科学发展观，将瞄准贫困人口、落实帮的科学发展观，将瞄准贫困人口、落实帮扶扶措施作为首要内容。措施作为首要内容。2005年，在全国范围开展贫困农户年，在全国范围开展贫困农户建档立卡工作，确定贫困村和贫困户，采取整村推进、劳建档立卡工作，确定贫困村和贫困户，采取整村推进、劳动力培训转移、产业化扶贫等各项帮扶措施，落实到户和动力培训转移、产业化扶贫等各项帮扶措施，落实到户和人，使贫困人口真正受益。人，使贫困人口真正受益。一、中
10、国农村贫困描准机制及其演进一、中国农村贫困描准机制及其演进二、中国农村贫困瞄准的特点二、中国农村贫困瞄准的特点 1、坚持以区域瞄准为基础、坚持以区域瞄准为基础 中国贫困区域划分为三个层次：中国贫困区域划分为三个层次： 一是打破行政区域的成片贫困地区，区域整体发展水一是打破行政区域的成片贫困地区，区域整体发展水平差，居民收入普遍低下。平差，居民收入普遍低下。 二是贫困县，它是以一个行政区域为单元，有一定的二是贫困县，它是以一个行政区域为单元，有一定的标准和范围。标准和范围。 三是在一个县域范围，相同条件和发展水平的乡、村三是在一个县域范围，相同条件和发展水平的乡、村连接构成的小范围的贫困地区。连
11、接构成的小范围的贫困地区。 区域瞄准的策略符合中国贫困分布的特征和实际情区域瞄准的策略符合中国贫困分布的特征和实际情况。况。 2、突出扶持对象，提高贫困瞄准准确度、突出扶持对象，提高贫困瞄准准确度 进入新世纪后，中国扶贫开发更加强调提高贫困瞄准的进入新世纪后，中国扶贫开发更加强调提高贫困瞄准的准确度。准确度。 （1）要求各省区依据贫困人口主要集中贫困村的实际，）要求各省区依据贫困人口主要集中贫困村的实际，按照人均年粮食产量、人均年纯收入、住房、上学、就医、按照人均年粮食产量、人均年纯收入、住房、上学、就医、通电、通路、安全饮用水、基本农田等生产生活条件实际情通电、通路、安全饮用水、基本农田等生
12、产生活条件实际情况，确定重点扶持的贫困村。共确定了况，确定重点扶持的贫困村。共确定了14.8万个村，覆盖了万个村，覆盖了80%的贫困人口。的贫困人口。二、中国农村贫困瞄准的特点二、中国农村贫困瞄准的特点 2、突出扶持对象，提高贫困瞄准准确度、突出扶持对象，提高贫困瞄准准确度 （2）采用定性和定量相结合的方法对重点贫困村的）采用定性和定量相结合的方法对重点贫困村的贫困程度进行了评估和排序，确定扶贫开发规划，优先扶贫困程度进行了评估和排序，确定扶贫开发规划，优先扶持最贫困村。持最贫困村。 （3）采取参与式的方法，通过村民大会或村民代表大）采取参与式的方法，通过村民大会或村民代表大会，对农户进行分类
13、，选择和确定贫困户，并公告公示和会，对农户进行分类，选择和确定贫困户，并公告公示和建档立卡。建档立卡。二、中国农村贫困瞄准的特点二、中国农村贫困瞄准的特点三、中国农村贫困瞄准面临的挑战及其机制创新三、中国农村贫困瞄准面临的挑战及其机制创新 1、中国农村贫困瞄准面临的挑战、中国农村贫困瞄准面临的挑战 挑战挑战1：如何瞄准更多贫困人口？：如何瞄准更多贫困人口？ 应对这一挑战涉及三个层面的问题：贫困标准、扶贫单元和城应对这一挑战涉及三个层面的问题：贫困标准、扶贫单元和城乡统筹。乡统筹。 第一，贫困标准的确定应根据贫困人口的需求和国家经济实力第一，贫困标准的确定应根据贫困人口的需求和国家经济实力来确定
14、。来确定。 标准过高：贫困人口过大，有限资源不易集中使用。标准过高：贫困人口过大，有限资源不易集中使用。 标准过低：难以有效覆盖需要帮助的贫困人口。标准过低：难以有效覆盖需要帮助的贫困人口。 第二，由于贫困分布日趋复杂和致贫因素日益复杂多样，区域第二，由于贫困分布日趋复杂和致贫因素日益复杂多样，区域瞄准和人口瞄准难度增大。瞄准和人口瞄准难度增大。 第三，城乡贫困标准和瞄准机制各成体系，流动人口的贫困问第三，城乡贫困标准和瞄准机制各成体系，流动人口的贫困问题的解决还面临着一系列的挑战。题的解决还面临着一系列的挑战。 1、中国农村贫困瞄准面临的挑战、中国农村贫困瞄准面临的挑战 挑战挑战2：贫困瞄准
15、如何体现贫困的深层次特征？：贫困瞄准如何体现贫困的深层次特征？ 第一，贫困的脆弱性。第一，贫困的脆弱性。 第二，贫困瞄准的特殊性。第二，贫困瞄准的特殊性。 贫困人口所在区域的发展条件；贫困人口生活的需贫困人口所在区域的发展条件；贫困人口生活的需求；贫困居民的经济活动。求；贫困居民的经济活动。 第三，贫困瞄准需要具有动态性，及时反映贫困群第三，贫困瞄准需要具有动态性，及时反映贫困群体、个体的变化，动态的保持扶贫资源传递的准确性和高体、个体的变化，动态的保持扶贫资源传递的准确性和高效率。效率。 三、中国农村贫困瞄准面临的挑战及其机制创新三、中国农村贫困瞄准面临的挑战及其机制创新 2、中国农村贫困瞄
16、准的机制创新、中国农村贫困瞄准的机制创新 面对问题与挑战，未来中国农村贫困瞄准需要从以下面对问题与挑战，未来中国农村贫困瞄准需要从以下方面创新与完善五个贫困瞄准机制。方面创新与完善五个贫困瞄准机制。 （1）动态瞄准机制。）动态瞄准机制。 在对稳定解决温饱的贫困村、贫困人口进行科学评价在对稳定解决温饱的贫困村、贫困人口进行科学评价的基础上，建立进出机制，的基础上，建立进出机制，3-5年一个周期，使已具具有年一个周期，使已具具有自我发展能力的村和稳定解决温饱人口退出并及时让自我发展能力的村和稳定解决温饱人口退出并及时让“漏漏出出”的贫困人口进入扶持范围，提高扶贫资金的动态传递的贫困人口进入扶持范围
17、，提高扶贫资金的动态传递效效应，最大限度地发挥扶贫资源的效益。应，最大限度地发挥扶贫资源的效益。三、中国农村贫困瞄准面临的挑战及其机制创新三、中国农村贫困瞄准面临的挑战及其机制创新 2、中国农村贫困瞄准的机制创新、中国农村贫困瞄准的机制创新 （2）分类瞄准机制。）分类瞄准机制。 主要包括三个主要方面：第一，通过建立全国统一标主要包括三个主要方面：第一，通过建立全国统一标准和区域标准相结合的瞄准标准体系，更准确、客观地识准和区域标准相结合的瞄准标准体系，更准确、客观地识别贫困人口，同时避免贫困人口别贫困人口，同时避免贫困人口“范围扩大范围扩大”或或“漏出漏出”现象现象的扩大；第二，对贫困村进行类
18、型划分并开展贫困村长期的扩大；第二，对贫困村进行类型划分并开展贫困村长期发展战略研究，进一步提高反贫困战略的针对性和有效发展战略研究，进一步提高反贫困战略的针对性和有效性。性。 三、中国农村贫困瞄准面临的挑战及其机制创新三、中国农村贫困瞄准面临的挑战及其机制创新 2、中国农村贫困瞄准的机制创新、中国农村贫困瞄准的机制创新 （3）群众参与机制。）群众参与机制。 让贫困人口在参与扶贫传递系统的各个过程的同时，让贫困人口在参与扶贫传递系统的各个过程的同时，建立和培养社区和群体、个体适应市场经济的能力，自我建立和培养社区和群体、个体适应市场经济的能力，自我管理、自我发展的能力。管理、自我发展的能力。
19、（4）参与式监测机制。）参与式监测机制。 主要是建立新的贫困农户参与式监测评价系统，即采主要是建立新的贫困农户参与式监测评价系统，即采用参与式方法，由贫困农户监测评价扶贫开发效果，以及用参与式方法，由贫困农户监测评价扶贫开发效果，以及各项扶贫开发政策措施的执行情况及其效果。各项扶贫开发政策措施的执行情况及其效果。三、中国农村贫困瞄准面临的挑战及其机制创新三、中国农村贫困瞄准面临的挑战及其机制创新 2、中国农村贫困瞄准的机制创新、中国农村贫困瞄准的机制创新 （5）扶贫资源传递机制。）扶贫资源传递机制。 一是简化政府传递主体。采取以区域和项目为目标相一是简化政府传递主体。采取以区域和项目为目标相结
20、合，将所有财政扶贫资金按照目标项目为主进行传递；结合，将所有财政扶贫资金按照目标项目为主进行传递；二是简化传递层次。改变目前按照行政级别自上而下层级二是简化传递层次。改变目前按照行政级别自上而下层级传递的方式，在明确资金投放区域的前提下，尽可能减少传递的方式，在明确资金投放区域的前提下，尽可能减少中间传递层次，使中央财政扶贫资金能直接传递到目标项中间传递层次，使中央财政扶贫资金能直接传递到目标项目，降低传递成本，提高传递效率；三是积极探索非政府目，降低传递成本，提高传递效率；三是积极探索非政府组织承担部分扶贫资源传递的方式，改变目前单一以政府组织承担部分扶贫资源传递的方式，改变目前单一以政府部门为主体的传递系统主体结构。部门为主体的传递系统主体结构。三、中国农村贫困瞄准面临的挑战及其机制创新三、中国农村贫困瞄准面临的挑战及其机制创新谢 谢!Thanks!
