第七章公共支出概述

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1、第七章 公共支出概述第七章 公共支出概述本章导言公共支出的概念、性质公共支出的目的和原则公共支出的结构、影响因素公共部门成本收益分析方法第七章 公共支出概述公共支出的概念和性质概念性质公共服务性非市场赢利性计划性公共支出的目的和原则目的政治目的社会目的经济目的原则服务于国家职能量入为出原则公平原则效益原则公共支出的结构消耗性公共支出公共管理支出国防支出公共教育支出公共卫生支出科技事业支出公共投资支出转移性公共支出社会保障支出公共财政补贴瓦格纳法则影响公共支出结构的因素公共收入总量国民生产总值经济发展水平公共支出的成本收益分析成本收益分析的特点成本和收益的类型真实的和货币的直接的和间接的有形的和

2、无形的内部的和外部的对成本和收益的衡量（消费者剩余、影子价格、 社会贴现率）决策指标（净现值、收益成本比率、内在报酬率）第第七七章章 公公共共支支出出概概述述第一节 公共支出的概念和性质一.公共支出的概念 公共支出是指以政府为主体，以公共政策的事权为依据，以公共服务为目进行的一种财政资金分配与使用活动。 公共支出是实现政府职能的主要手段。市场经济条件下，政府必须掌握一定的资金，才能按照等价交换的市场运行规则购买商品和劳务并将其转化为公共商品，供给社会。公共支出的数额、范围实际反映的是政府介入经济生活和社会生活的规模、深度和广度。 公共支出是政府配置社会资源、弥补市场缺陷的重要途径。在市场经济条

3、件下，由于市场机制发挥作用的不完全或不充分，市场达不到资源的最优配置，导致市场失灵。要克服市场失灵，就需要国家宏观决策的引导，这就决定了政府介入和干预经济活动的必要性。第七章 公共支出概述二.公共支出的性质公共服务性非市场盈利性计划性第七章 公共支出概述二.公共支出的性质（一）公共服务性 公共支出是政府为弥补市场失灵，即为市场提供服务而安排的支出，因而具有公共服务的性质。 一方面，政府要着力于进行以间接调控为主的宏观调控来完善市场调节机制和充当市场竞争规则的制定者和仲裁人，维护和促进市场公平竞争；另一方面，政府要负责进行有关公共利益的项目建设和社会保障体系的建设，满足社会公共成员的需要。没有政

4、府的公共服务，就没有市场经济的正常运转。政府的公共服务给所有的市场活动参与者都来来了利益，所以政府的支出完全是公共服务性质的“公共”支出。第七章 公共支出概述二.公共支出的性质（二）非市场盈利性 政府作为政权组织，只活动在市场失灵领域内，不直接介入具有市场盈利能力的领域，不能在盈利的动机引导下安排公共支出活动。所以，公共支出是非市场性活动，不能索取市场价格，不能追求市场盈利。 作为社会管理者和公共支出主体的政府一旦以非市场主体的身份进入市场参与市场活动谋取市场利益，就必然会凭借其具有的超经济力量，获取非经济因素的经济利益，将会对市场运行秩序产生强烈的破坏和干扰。 特别地，政府的一些行政支出也可

5、能直接收费进而产生一些规费收入。但这种收费不是在市场交换中产生的，而是政府向受益人收缴的工本费用，是依托于政府的政治权利获得的，不是资本和利润的关系，因而也不是市场盈利性行为。第七章 公共支出概述二.公共支出的性质（三）计划性 公共支出是国家借助国家预算这种国家年度财政收支计划的形式，将集中起来的财政资金进行有计划的分配，以满足社会公共需要和社会再生产的需要，从而为实现国家的各种职能而服务的活动。公共支出体现的是政府支配社会资源的规模状况、公共支出的范围和方向，它必须借助于国家预算这一计划形式来确定和执行。这就使得公共财政及其支出从一开始就具有了计划性。第七章 公共支出概述第二节 公共支出的目

6、的和原则一.公共支出的目的政治目的社会目的经济目的第七章 公共支出概述一.公共支出的目的（一）政治目的 即维护国家机器的正常运转，保障国家法律的实施和社会秩序的稳定，保障国家的安全。 国家肩负着保障社会治安和国家安全的政治职能，其提供的公共服务属于纯公共产品，因此，必须以公共支出形式来保障维持其正常运转的资金需要。第七章 公共支出概述一.公共支出的目的（二）社会目的 即满足社会文化教育、医疗卫生、社会福利等方面的公共需要。 这类资产投资活动都具有公共产品的特征，或具有外溢性，或具有自然垄断性，因而政府必须是这类投资的主要组织者，这类投资的基本资金需要也就成为公共支出的社会目的。第七章 公共支出

7、概述一.公共支出的目的（三）经济目的 即利用财政支出调节国家经济，促进国民经济的稳定与发展。 公共支出直接构成和影响社会总需求，公共支出结构的确立与调整，对社会经济结构、产业结构的形成和变动，有着至关重要的作用和影响，所以世界各国已经把公共支出作为政府的重要宏观经济调控手段之一。第七章 公共支出概述二.公共支出的原则服务于国家职能的原则量入为出原则公平原则效益原则第七章 公共支出概述二.公共支出的原则（一）服务于国家职能的原则 公共支出是实现国家职能的重要工具。为保证国家机器正常运转，进而保证政权巩固、社会安定、科技教育发达、国民素质提高而提供相应财力基础是公共支出的首要原则。 公共支出必须满

8、足国家基本职能的需要，如国防、武警、公检法、国家行政机关的需要。同时，保障国家机器正常运转也是促进国民经济持续发展的最基本条件。第七章 公共支出概述二.公共支出的原则（二）量入为出原则 量入为出原则的基本含义是指政府在一定时期内（通常为一年）公共支出的总量限定在财政收入总量许可的范围内，以财政收入来控制公共支出。 从现代市场经济制度角度考查，坚持量入为出是保持财政分配相对稳定，防范国家债务规模过度膨胀的客观要求。我国一贯坚持量入为出原则。 目前，我国税负与国外比较已经不低，过高税负和各种摊派将不利于企业发展，而分税制所激发起来的收入增长是有一定限度的，且呈递减趋势。在这种情况下，增加公共收入不

9、能 “杀鸡取卵”，增加公共支出也不能 “寅吃卯粮”，而是更要坚持量入为出原则。第七章 公共支出概述二.公共支出的原则（三）公平原则 从公共支出的角度来讲，公平原则更多的是政府通过公共支出的结构和对象的调整来修正或改善社会成员、社会集团对物质财富的占有份额，促进社会财富分配的相对公平。 例如，通过税收和各项补贴支出，建立完善的社会保障制度，调节收入水平，使每一个社会成员的基本生存需要和发展需要得到必要的满足，通过转移支出缩小地区之间在公共服务、公共福利等方面的差距。第七章 公共支出概述二.公共支出的原则（四）效益原则 国家财政的一切支出，都应以获得最大的社会效益为出发点和落脚点。 公共支出的效益

10、原则包括两层含义：一是使社会资源在政府部门和微观经济主体之间得到最合理的配置，取得净效益；二是要运用成本收益分析等技术方法，比较成本和收益，保证最少的财政支出，取得最大的社会收益。 我国在实现经济增长方式转变的过程中，侧重效益原则是理智的选择。为提高公共支出的效益，应借鉴西方评价公共支出效益的科学管理方法，加强制度建设和管理。同时，还必须通过公共支出的安排，为私人经济的市场运营提供尽可能完善的条件，以保证私人经济以及整个国民经济效益的提高。此外，按照市场效率要求，必须合理确定各种因公共支出形成的产品的价格，并通过有偿方式实现对公共产品和服务消费的控制。 第七章 公共支出概述二.公共支出的原则

11、按照权变理论，世界上惟一的不“变”就是“变”。公共支出原则的选择也不例外。一方面，西方关于国家职能的提法并不一致，公共支出原则也有很大差异，借鉴时不能简单照搬西方，要根据我国国情进行变通；另一方面，为了保证国家职能的实现，公共支出原则的选择必须根据国家近、远期宏观经济环境及目标的变化而变化。因此，公共支出的原则决不能一成不变，要不断创新。第七章 公共支出概述第三节 公共支出的结构一.消耗性公共支出 消耗性支出直接表现为政府购买商品或劳务的活动，包括购买进行日常政务活动所需的或用于国家投资所需的商品和服务的支出。又可分为公共消费支出和公共投资支出。 根据凯恩斯学派的“需求管理”理论，购买支出的规

12、模直接关系到社会总需求的增减，因此消耗性公共支出的规模对社会总需求与总供给的平衡起着重要作用。如当经济过热，总需求大大超过总供给，通货严重膨胀时，通过缩减政府消耗性公共支出，可减少社会总需求。所以，西方一些经济学家把政府消耗性公共支出作为实现反经济周期、稳定物价、合理配置资源的重要工具。第七章 公共支出概述一.消耗性公共支出 公共消耗性支出包含内容很多，比较重要的有以下几个：公共管理支出国防支出公共教育支出公共卫生支出科技事业支出公共投资支出第七章 公共支出概述一.消耗性公共支出（一）公共管理支出 公共管理支出，是保证国家机器正常运转、维护国家安全、巩固各级政府政权建设的支出，是公共支出的一项

13、最基本支出，具有纯公共产品的性质。 我国公共行政管理支出主要包括：行政支出、公安支出、司法检察支出以及外交支出几个方面。第七章 公共支出概述一.消耗性公共支出（二）国防支出 国防支出是国家用于陆、海、空三军及国防建设的各种费用，也具有纯公共物品性质。 在中国，国防支出包括国家队军队的武器、军事设施和设备、军事人员的各类经费、国防军事科研经费、对外军事援助支出、对实行兵役制的公安、边防、武警部队、消防部队的各种经费拨款，在地方预算中还包括民兵建设事业费。第七章 公共支出概述一.消耗性公共支出（三）公共教育支出 教育是一种准公共产品，教育支出的资金应由政府和受益者个人共同负担，按不同教育类别采取不

14、同负担方式。 基础教育或义务教育，以公立学校教育为主，更多地由公共教育支出提供发展资金；高等教育应主要由受益者承担资金，鼓励私人兴办学校，政府可以通过适当公共教育支出经费予以支持；职业教育应由用人单位或受益人承担经费，政府也可给予一定支持。第七章 公共支出概述一.消耗性公共支出（四）公共卫生支出 卫生与健康事业，是一类混合型公共物品，政府有必要对其提供必要的经费支持。 对于类似于非典型性肺炎（SARS）等传染性疾病的防治对病人和其他人都有利，此时，政府有必要采取相应的公共健康服务，而公共卫生支出是这些活动的重要资金来源。 当前世界各国公共医疗保健支出的形式多样，为了避免公共医疗保健支出造成效率

15、损失，各国也对传统形式进行改革，力求医疗保健成本在政府负担和个人负担之间保持一个适当比例。第七章 公共支出概述一.消耗性公共支出（五）科技事业支出 科技进步对经济增长具有巨大推动作用，各国为了提升科技对经济的促进作用，都不断加强科技事业支出的比重。 我国实施“科教兴国”战略，加大了科技事业支出的力度，其增长速度高于公共经常性收入的增长速度，即使在国家公共财政十分困难的情况下，也在预算安排上始终对科技资金的投入予以重点保证。第七章 公共支出概述一.消耗性公共支出（六）公共投资支出 公共投资支出主要包括政府对国民经济中的一些重要的经济部门，特别是基础产业部门的支持，如重要的原材料和产品的开发生产、

16、重要的基础设施建设等。 公共投资有助于克服市场失灵，促进社会资源优化配置。公共投资支出已成为各国国内经济建设资金的重要来源，对其规模的调节还是国家进行宏观调控的手段之一。第七章 公共支出概述二.转移性公共支出 转移性公共支出，也叫政府转移支付，它是通过“公共收入国库政府支付”过程将资金从收入方转移到支付方，是一种无偿支付，直接表现为资金无偿地、单方面地转移，它体现的是政府的非市场性再分配活动。转移性支付资金一般用于以下两方面：社会保障支出公共财政补贴第七章 公共支出概述二.转移性公共支出（一）社会保障支出 社会保障支出是国家通过对高收入阶层征收消费税、所得税、赠予税和遗产税等形成的公共收入，作

17、为一种注入量，以社会福利形式转移到低收入阶层。 社会保障支出规模对社会总需求，以及总需求与总供给的平衡也同样有着重要的调节作用。第七章 公共支出概述二.转移性公共支出（二）公共财政补贴 公共财政补贴是国家为了调节社会供求和安定人民生活而向生产者或消费者提供一定补助或津贴。与社会保障支出相比，它是以直接提供财政援助和减少应上交的公共收入的形式间接提供财政援助，实现转移性支付的。 公共财政补贴可以对不同生产者及居民的物质利益进行调节，进而影响社会资源的配置状况和整个宏观经济的发展态势。而且与税收等其他经济调节杠杆相比，公共财政补贴具有针对具体对象，选择不同补贴方式和补贴金额，更直接、迅速地进行调整

18、的特点。因此，现代国家也把公共财政补贴作为一种重要的经济调节手段。第七章 公共支出概述二.转移性公共支出 在公共支出结构中，每个国家消耗性支出和转移性支出占公共总支出比例是依各国国情而定的。 一般来讲，经济发达国家，由于其经济规模、经济结构、资产结构、地区结构达到合理且有效的运行水平，基础产业与基础设施完善，市场体系完备，政府可以减少直接参与投资的活动，同时还能增加财政收入。因此，发达国家的政府，其转移性支出占总支出的比重接近消耗性支出比重。而发展中国家消耗性支出却占总支出比重高达60%以上（见下表）。第七章 公共支出概述二.转移性公共支出 类别 发达国家 发展中国家消耗性公共支出 其中：经费

19、 投资 45.2 34.9 10.3 61.5 50.1 11.4转移性公共支出其中：公债利息 补助金 41.0 5.6 35.4 22.5 5.5 17.0其他 13.8 16.0消耗性支出和转移性支出在公共支出中所占的比例第七章 公共支出概述三.瓦格纳法则 瓦格纳法则：随着人均收入的提高，财政支出占GDP的比重也随之提高。原因如下： （1）随着工业化进程的加快，不断扩张的市场与市场中的行为主体之间关系日趋复杂，各种摩擦不断增加，需要建立法律体系和管理制度； （2）经济的不完全竞争日益加剧，需要政府参与资源配置； （3）外部性的存在； （4）教育、文化、娱乐、保健、福利等服务的收入弹性较大，

20、要求政府提供更多的支出。 第七章 公共支出概述经常性公共总支出占GDP的比重（%）1980198519901995199619971998美国德国英国31.346.533.845.633.643.841.832.946.344.432.447.343.031.446.340.930.545.640.0三.瓦格纳法则第七章 公共支出概述主要经济发达国家财政支出占GDP比重的变化趋势三.瓦格纳法则第七章 公共支出概述四.影响公共支出结构的因素分析n公共收入总量国民生产总值经济发展水平第七章 公共支出概述四.影响公共支出结构的因素分析（一）公共收入总量 财政能在多大程度上满足各种公共支出项目，首先受

21、一定时期内公共收入总量和增长情况的制约。 公共收入总量有以正常的税收和其他预算收入形式形成的，也有国家通过公债、向银行透支及财政性货币发行所形成的。而后者是不能作为公共支出增长的正常来源的。否则财政支出将永远无法超过财政收入，并且财政的任何支出项目都不会受收入的制约，这样公共收入总量对公共支出结构的影响也就毫无意义了。因此，严格区分公共收入中的债务收入和正常财政收入，才能真正体现公共收入总量对公共支出总量及其结构的影响和制约。第七章 公共支出概述四.影响公共支出结构的因素分析（二）国民生产总值 国民生产总值对公共支出的影响通过两方面反映出来： 一方面通过人均GDP反映。对22个国家和地区199

22、0年公共支出规模与人均GDP相关性分析得出结论，二者呈正相相关，相关系数r=0.2813。 另一方面通过公共收入的影响来反映。一般情况下，GDP增长，公共收支就增加。但公共收入占GDP的比例与公共支出占GDP的比例并非总是相等，而政府又可以通过赤字和债务再次实现对GDP的再分配，实现对公共支出结构的调整。第七章 公共支出概述四.影响公共支出结构的因素分析（三）经济发展水平 社会经济发展水平一方面决定了公共收入及其供给水平，另一方面也影响和制约公共支出的结构。 经济决定财政，一定时期的经济发展水平决定着当时的财政供给水平和可支配能力；同时也决定着当时社会需求水平和社会需求结构，公共支出结构也要相

23、应体现出这一时期的特点。 第七章 公共支出概述第四节 公共支出的成本收益分析一.成本收益分析的特点 成本收益分析，就是针对确定的投资建设项目，提出若干实现目标的备选方案，通过比较备选方案的预期收益和预期成本的现值，选择最优投资项目方案。 公共部门的成本收益分析与私人经济部门具有两个明显不同的特点： 第一，私人部门的决策以利润最大化原则驱动，通过技术选择来确定；公共部门的决策以社会福利最大化原则驱动，通过公共选择来确定； 第二，很多政府项目的投入和产出不能直接用市场价格来估计。因此，公共产品一般只能由政府财政方式来配置，或者在政府的干预下来配置。第七章 公共支出概述二.成本和收益的类型真实的与货

24、币的直接的与间接的有形的与无形的内部的与外部的第七章 公共支出概述三.对成本和收益的衡量n消费者剩余影子价格社会贴现率第七章 公共支出概述三.对成本和收益的衡量（一）消费者剩余价格数量pDOAQ需求 三角形DPA即为消费者剩余。在具体评估一个项目时，若消费者剩余之和大于项目总成本，则此计划是可行的。消费者剩余消费者剩余第七章 公共支出概述三.对成本和收益的衡量（二）影子价格 影子价格是针对没有市场价格或虽有价格但不能反映出边际成本或社会收益的商品或劳务所规定的较合理的替代价格。理想的“影子价格”应为不存在市场失灵时的帕累托效率均衡价格，它是一种真正的社会价格。第七章 公共支出概述三.对成本和收

25、益的衡量（三）社会贴现率 在项目的分析与评价中，必须把预计的分期成本与收益折算为现值，折算公式为： P=A/（1+i）n 实际操作中，各国一般采用国债利率作为贴现率。 而在一个功能较为完善的资本市场上市场利息率与边际社会时间偏好率即投资的资本边际生产率是一致的，此时市场利息率是最适当的社会贴现率。r（利息率）Q(资金量)资本市场均衡和社会贴现率的选择资本市场均衡和社会贴现率的选择第七章 公共支出概述四.运用成本收益分析方法 进行决策的指标净现值（NPV）成本收益率（BCR）内在报酬率（IRR）第七章 公共支出概述四.运用成本收益分析方法 进行决策的指标（一）净现值（Net Present Va

26、lue） 计算公式为： 净现值大于零，说明收益现值总额大于成本现值总额，差额越大，该项目投资的获利水平越高。第七章 公共支出概述四.运用成本收益分析方法 进行决策的指标（二）收益成本比率（Benefit Cost Rate） 收益成本比率大于或等于1，投资项目就可取，否则不可取。在投资项目只有一个选择时，这一指标与净现值指标是一样的。第七章 公共支出概述四.运用成本收益分析方法 进行决策的指标（三）内在报酬率（Internal Revenue Rate） 内在报酬率是使收益现值与成本现值相等的贴现率。其计算公式为： 内在报酬率（IRR）=低贴现率+ 高低两个贴现率之差 （正的净现值/两个净现值之差） 内在报酬率越高，该项目的投资经济效益越高。 第七章 公共支出概述内插法确定IRRiNPVIRRO高低两个贴现率之差两个净现值之差第七章 公共支出概述思考题1.简述公共支出的概念和性质。2.公共支出的目的是什么，它要遵循哪些原则？3.消耗性支出与转移性支出的差别是什么？4.阐述影响公共支出结构的因素。5.什么是瓦格纳法则？6.怎样对公共支出的成本收益进行衡量？7.运用成本收益分析方法进行决策的指标有哪些？第七章 公共支出概述