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1、第十一章公共财政和预算教案第十一章第十一章 公共公共财政和政和预算算 主要内容主要内容l第一第一节 公共公共财政和公共政和公共预算概述算概述l第二第二节 公共公共财政体制和公共政体制和公共预算制度算制度l第三第三节 中国公共中国公共财政体制与政体制与预算制度算制度学学习目目标l1、理解公共、理解公共财政、公共政、公共预算的含算的含义、特点。、特点。l2、理解公共、理解公共财政体制及公共政体制及公共预算制度的内涵，算制度的内涵，一般了解公共一般了解公共预算制度的内容。算制度的内容。l3、一般了解中国、一般了解中国财政体制的演政体制的演进过程。程。l4、一般了解我国、一般了解我国现行分行分级财政体
2、制存在的政体制存在的问题及改革方向。及改革方向。第一第一节 公共公共财政和公共政和公共预算概述算概述l一、公共一、公共财政概述政概述l（一）公共（一）公共财政的含政的含义l1、公共、公共财政政l公共公共财政是政是现代国家代国家为完成其完成其职能能对所需所需资源源进行的汲取、管理、分配和使用的活行的汲取、管理、分配和使用的活动。l包括：一是公共收入，包括：一是公共收入，为支出筹集支出筹集资金；二是金；二是公共支出，公共支出，为取得政府需求所作的支付；三是取得政府需求所作的支付；三是财政管理，政管理，为收入和支出制定方收入和支出制定方针政策，促政策，促进经济稳定定发展。展。2、公共、公共财政与国家
3、政与国家财政政l在不同的在不同的经济体制下，体制下，财政的政的类型是不同的。型是不同的。l（1）在自然）在自然经济条件下，国家条件下，国家财政政类型是型是“家家计财政政”。l公共需要从属于君主私人需要。在公共需要从属于君主私人需要。在“家天下家天下”的状的状态下，下，财政行政行为是依据君主的个人或家庭是依据君主的个人或家庭的需要来安排的。的需要来安排的。l（2）在）在计划划经济条件下，国家条件下，国家财政政类型是型是“国家国家财政政”。l公共需求包含了公共需求包含了纯粹的私人需求，需求的私人粹的私人需求，需求的私人性被完全性被完全归并入公共性之中，个人需求被等同并入公共性之中，个人需求被等同为
4、公共需求，而且采用共同消公共需求，而且采用共同消费的方式来的方式来满足。足。l国家国家财政能力，不政能力，不仅满足共同消足共同消费需要，需要，还包包括括满足个人消足个人消费需要，二者混合在一起共同构需要，二者混合在一起共同构成国家需要。成国家需要。l（3）在市）在市场经济条件下，私人需求和公共需条件下，私人需求和公共需求是独立存在的，不存在求是独立存在的，不存在谁从属于从属于谁，谁包含包含于于谁的的问题。l私人需求和公共需求遵循不同的私人需求和公共需求遵循不同的轨道运行，私道运行，私人需求通人需求通过市市场交交换来来满足，公共需求通足，公共需求通过财政渠道来政渠道来满足，成足，成为政府的政府的
5、责任。任。l财政服政服务于国家公共服于国家公共服务职能，因而成能，因而成为公共公共财政。（政。（张馨，馨，1999）3、公共、公共财政与市政与市场经济l公共公共财政作政作为财政范畴政范畴发展到市展到市场经济阶段的段的产物，与市物，与市场经济有着本有着本质联系。系。l市市场经济本身就是一种契本身就是一种契约经济，不，不仅市市场经济下的各种交易行下的各种交易行为都是通都是通过契契约来完成的，来完成的，公共物品生公共物品生产部部门也存在着政府与公众之也存在着政府与公众之间的的契契约。l政府要政府要为公众提供公共公众提供公共产品和服品和服务，就要，就要为此此向公众征税来筹集向公众征税来筹集资金；而公众
6、从政府提供的金；而公众从政府提供的公共物品中受益，要以公共物品中受益，要以纳税税为代价。代价。（二）公共（二）公共财政的特点政的特点l1、公共取向、公共取向l社会公共需要决定着公共社会公共需要决定着公共财政的存在，决定着政的存在，决定着公共公共财政的活政的活动范范围和活和活动效果。效果。l公共公共财政着眼于提供公共政着眼于提供公共产品品满足社会成足社会成员的的公共需要，不公共需要，不应超越市超越市场的力量去的力量去满足社会成足社会成员的私人需要。的私人需要。l为了了维护公共取向，公共公共取向，公共财政通常要政通常要发挥三大三大职能：能：一是一是资源配置源配置职能，主要是解决依靠市能，主要是解决
7、依靠市场机制解决不机制解决不了的一些社会需求。了的一些社会需求。l二是收入分配二是收入分配职能，主要是能，主要是实现公平公平调节个人收入分个人收入分配，避免或减少市配，避免或减少市场分配造成的个人收入分配造成的个人收入过于于悬殊，殊，协调地区之地区之间的收入分配和的收入分配和经济发展。展。l三是三是稳定定经济职能，重点是在宏能，重点是在宏观经济运行中，运行中，对社社会供求会供求总量和量和经济结构构进行行调节，实现社会社会总供供给与与总需求的平衡，物价需求的平衡，物价总水平的基本水平的基本稳定以及充分就定以及充分就业。2、非、非营利取向利取向l一是指公共一是指公共财政支出范政支出范围立足于非市立
8、足于非市场竞争争领域，不域，不介入一般介入一般竞争性争性领域，不域，不应“与民争利与民争利”。l二是政府向社会成二是政府向社会成员征收收入只征收收入只应以弥以弥补公共物品的公共物品的生生产成本成本为限，也就是公共限，也就是公共财政活政活动中中应做到做到“以支以支定收定收”。以公共支出。以公共支出规模确定公共收入的模确定公共收入的规模，而不模，而不能以政府能能以政府能够征得的收入多少来安排支出，即不能征得的收入多少来安排支出，即不能“以收定支以收定支”。3、规范化取向范化取向l一是政府的收入与支出必一是政府的收入与支出必须建立在法制的基建立在法制的基础之上。之上。二是政府所有的收入和支出都要二是
9、政府所有的收入和支出都要纳入政府入政府预算覆盖的算覆盖的范范围之中。之中。l三是政府三是政府财税部税部门统揽收支，其它政府收支，其它政府职能部能部门依法依法收收费，不得非法从民众那里取得收入。，不得非法从民众那里取得收入。l公共公共财政政还要承担要承担应对突突发事件的功能。事件的功能。应急机制自急机制自然是突破常然是突破常规，但，但这不等于不要不等于不要“规矩矩”，而是在危，而是在危机状机状态下建立一种新的下建立一种新的“规矩矩”，对各个法律主体在各个法律主体在公共公共财政方面的政方面的权力、力、责任和任和义务做出新的做出新的规定。定。4、效率取向、效率取向l效率取向要求公共效率取向要求公共财
10、政运行要采用最好的方法政运行要采用最好的方法和最有效的技和最有效的技术，以最低成本生，以最低成本生产公共物品。公共物品。二、公共二、公共预算概述算概述l（一）公共（一）公共预算的含算的含义l公共公共预算是国家参与分配国民收入的一种重要算是国家参与分配国民收入的一种重要的的财政分配手段，是指政分配手段，是指经过立法程序批准的政立法程序批准的政府未来一定府未来一定时期（通常期（通常为1年）的公共收支年）的公共收支计划。划。l现代国家的代国家的预算制度最早出算制度最早出现在英国。在英国。13世世纪“英国大英国大宪章章”反映了反映了“领主代表会主代表会议”与英与英王在王在纳税税问题上的斗争，成功地上的
11、斗争，成功地载入了若无特入了若无特殊事殊事项无全国公意无全国公意许可，将不征收免役税和可，将不征收免役税和贡金，照章征税不得有任何增加的内容。金，照章征税不得有任何增加的内容。l13世世纪的英格的英格兰议会会获得了王家得了王家预算的算的审批批权，14世世纪议会已会已拥有了有了财政的政的监督督权和和动议权。l光荣革命后，英国光荣革命后，英国议会于会于1689年年10月通月通过的的权利法案利法案规定：国王未定：国王未经英国英国议会同意，会同意，不得征收和支配税收。以后又不得征收和支配税收。以后又进一步一步规定由下定由下院批准院批准对皇室的年度皇室的年度拨款，以取代由皇室直接款，以取代由皇室直接征收
12、部分收入。征收部分收入。l国王的支出与国家的支出相互区分。皇室政府国王的支出与国家的支出相互区分。皇室政府每年需制定一个国家的收支文件交每年需制定一个国家的收支文件交议会会审批。批。此此时的政府的政府财政收支文件，就是政收支文件，就是现代代预算制度算制度的的雏形。形。l1789年，英国首相威廉年，英国首相威廉皮特（皮特（W. Peter）在）在议会通会通过一一项联合基金法案，将全部合基金法案，将全部财政收支政收支囊括在一个文件中，至此才有了正式的囊括在一个文件中，至此才有了正式的预算文算文件。件。l在此基在此基础上，上，19世世纪初确立了按年度初确立了按年度编制和批制和批准准预算的制度。算的制
13、度。l英国英国议会会对预算算权的限制始于的限制始于议会会对王王权的的财政制政制约，中，中经数百年，演数百年，演变为议会与政府会与政府间的的财政分政分权格局。西方格局。西方发达达资本主本主义国家大都国家大都经历了了这个个过程。程。l理解公共理解公共预算的内涵必算的内涵必须明确以下方面：明确以下方面：l（1）公共）公共预算是指政府的算是指政府的财政收支政收支计划。划。l通通过这个个计划政府向立法机构申划政府向立法机构申请政府运作所需政府运作所需资金。金。从形式上看，它是按一定从形式上看，它是按一定标准将公共收入和支出分准将公共收入和支出分门别类地列入特定的表格。而从地列入特定的表格。而从实际内容看
14、，公共内容看，公共预算算的的编制是政府制是政府对财政收支政收支计划的安排，政府划的安排，政府预算的算的执行是公共收支的筹措和使用行是公共收支的筹措和使用过程，政府决算是政府程，政府决算是政府预算算执行的行的总结。公共。公共预算算规定了政府活定了政府活动的内容、方的内容、方向和政策。向和政策。公共行政学公共行政学第三十九第三十九讲主主讲教教师：孙德超德超 学学时：4848l（2）公共）公共预算是配置社会算是配置社会资源的重要手段。源的重要手段。l从公共从公共预算的运作算的运作过程来看，它程来看，它实际参与配置社会参与配置社会资源。源。预算支出的算支出的结构比例、用途体构比例、用途体现国民国民经济
15、和社会和社会发展以及政府各部展以及政府各部门之之间的的资源配置状况，深刻地影源配置状况，深刻地影响着整个社会响着整个社会资源的分布。源的分布。l（3）公共）公共预算是国家具有法律算是国家具有法律约束力的束力的权威文件。威文件。l公共公共预算本身代表政府决策，算本身代表政府决策，这项决策只有在得到立决策只有在得到立法机构批准后方能生效。一旦法机构批准后方能生效。一旦获得法律效力，它就成得法律效力，它就成了具有了具有刚性性约束力的束力的权威文件，非威文件，非经法定程序，任何法定程序，任何组织或个人均不得擅自改或个人均不得擅自改变批准的批准的预算。算。（二）公共（二）公共预算的特点算的特点 1、计划
16、性划性 公共公共预算是一种事先确立的收支算是一种事先确立的收支计划，它划，它阐明明了政府活了政府活动所需所需资金的数量，体金的数量，体现了行政当局了行政当局的施政的施政纲领，是在，是在给定定资源的范源的范围内确定公共内确定公共政策取向的政策取向的财力契力契约。2、统一性一性l尽管各尽管各级政府都政府都设有有财政部政部门，也有相，也有相应的的预算，但算，但这些些预算都是国家公共算都是国家公共预算的算的组成部分，成部分，所有地方所有地方预算算连同中央同中央预算共同算共同组成成统一的国一的国家家预算。算。l公共公共预算内容算内容应包含政府的一切事包含政府的一切事务所形成的所形成的收支，体收支，体现预
17、算的完整性。算的完整性。这就要求就要求设立立统一一的的预算科目，每个科目都要按算科目，每个科目都要按统一的口径、程一的口径、程序序计算和填列。算和填列。3、公开性、公开性l政府的收支活政府的收支活动涉及公共涉及公共资源管理和使用，除源管理和使用，除极特殊情况外，必极特殊情况外，必须向立法机构和社会公众公向立法机构和社会公众公开，必开，必须接受立法机构、公众和社会接受立法机构、公众和社会舆论的的监督。督。这就要求就要求预算的内容必算的内容必须明确，明确，预算的制算的制定、定、执行和决算的行和决算的过程必程必须透明。透明。4、权威性威性l立法机构批准的政府立法机构批准的政府预算是具有法律性的正式算
18、是具有法律性的正式文件，任何人均无文件，任何人均无权随意随意动用和用和调整整预算收支，算收支，预算收支的算收支的调整必整必须按法定程序按法定程序进行。行。l违背公共背公共预算就是算就是违法，理法，理应受到法律的追究受到法律的追究和制裁。和制裁。l这要求各要求各级政府政府务必依法理必依法理财，维护公共公共预算算的的权威性。威性。5、年度性、年度性l年度性是指公共年度性是指公共预算具有有效的起迄期限即算具有有效的起迄期限即预算年度或称算年度或称财政年度的特点。各国政府政年度的特点。各国政府编制和制和执行行预算依据的法定期限通常算依据的法定期限通常为一年。一年。l目前世界各国目前世界各国预算年度起迄
19、期限不尽相同，大算年度起迄期限不尽相同，大体上分体上分为历年制和跨年制和跨历年制两种。年制两种。l历年制是指从公年制是指从公历1月月1日起至日起至12月月31日止。采日止。采用用历年制的国家有中国、法国、德国、奥地利、年制的国家有中国、法国、德国、奥地利、瑞士等。瑞士等。l跨跨历年制是指从上一公年制是指从上一公历年某月某日起，到下年某月某日起，到下一公一公历年某月某日止。年某月某日止。实行跨行跨历年制的国家各年制的国家各起迄期限也有所不同。起迄期限也有所不同。l如英国、加拿大等国从每年如英国、加拿大等国从每年4月月1日起，至次年日起，至次年3月月31日止日止为一一预算年度；澳大利算年度；澳大利
20、亚、瑞典等、瑞典等国从每年国从每年7月月1日起，至翌年日起，至翌年6月月30日日为一一预算算年度；美国、泰国等国从每年年度；美国、泰国等国从每年10月月1日起，至日起，至下年的下年的9月月30日日为一一预算年度。算年度。三、公共三、公共财政与公共政与公共预算的关系算的关系l（一）从内涵上看，公共（一）从内涵上看，公共财政包括公共政包括公共预算算l（二）公共（二）公共预算直接影响公共算直接影响公共财政的民主和效政的民主和效率率第二第二节 公共公共财政体制与公共政体制与公共预算制度算制度l一、公共一、公共财政体制概述政体制概述l（一）公共（一）公共财政体制的内涵及影响因素政体制的内涵及影响因素l1
21、、内涵、内涵l公共公共财政体制是国家管理政体制是国家管理财政的政的组织体系、管理制度体系、管理制度和管理形式，其和管理形式，其实质是正确是正确处理国家在理国家在财政政资金分配金分配上的集上的集权与分与分权问题。l核心是中央政府和地方政府之核心是中央政府和地方政府之间的集的集权与分与分权问题，主要是通主要是通过中央政府与地方政府之中央政府与地方政府之间的收支划分来解的收支划分来解决。决。2、影响因素、影响因素l（1）国家的）国家的经济体制体制l公共公共财政体制是整个政体制是整个经济体制的重要体制的重要组成部分，因而成部分，因而国家的国家的经济体制制体制制约着着财政体制。政体制。l当一国的当一国的
22、经济体制属于集中体制属于集中类型型时，必然要求其，必然要求其财权财力也是集中的，当一国的力也是集中的，当一国的经济体制属于分散体制属于分散类型型时，必然要求其必然要求其财权财力是分散的。力是分散的。（2）国家）国家结构形式构形式l国家国家结构形式是指国家整体与局部之构形式是指国家整体与局部之间、中央、中央与地方之与地方之间的关系，也就是一个国家的各个地的关系，也就是一个国家的各个地区如何区如何组成的成的问题。l国家国家结构形式分构形式分为单一制和复合制两一制和复合制两类。复合。复合制中最制中最稳定、最普遍的是定、最普遍的是联邦制，因此，当代邦制，因此，当代世界上国家世界上国家结构形式主要分构形
23、式主要分为单一制与一制与联邦制邦制两大两大类。l国家的国家的结构形式不构形式不仅影响影响预算的算的级次，而且也次，而且也影响中央政府与地方政府影响中央政府与地方政府间的收支划分。的收支划分。l一般地一般地说，联邦制国家的地方邦制国家的地方财权比比单一制国一制国家要大些。家要大些。l实行行联邦制的社会主邦制的社会主义国家前国家前苏联和南和南联盟的盟的联邦邦预算收支占政府算收支占政府预算算总规模比模比实行行单一制一制的的罗马尼尼亚、波、波兰和匈牙利的同一比重要小。和匈牙利的同一比重要小。（3）政府）政府职能范能范围l政府如政府如对社会社会经济生活干生活干预较多，所需多，所需财权财力就力就较大，因而
24、大，因而财政参与国民收入分配的比重政参与国民收入分配的比重也也较高，中央政府集中的高，中央政府集中的财权财力也力也较大，反大，反之之则小。小。（4）不同）不同级次公共次公共产品的性品的性质和特点和特点l现代国家中，代国家中，对那些需要采取全面性的行那些需要采取全面性的行动去去实现的的项目或政府目或政府职能，可以由中央集中能，可以由中央集中办理。包括：理。包括：l全国性公共全国性公共产品，品，这是是对全国所有个人共同提供的，全国所有个人共同提供的，应由中央政府集中提供。例如国防和由中央政府集中提供。例如国防和对外政策。外政策。l有些公共有些公共产品或服品或服务在一定程度上涉及国家利益，在一定程度
25、上涉及国家利益，应由中央政府集中提供。例如基由中央政府集中提供。例如基础科学研究，救助失科学研究，救助失学儿童。学儿童。l不同的行政或不同的行政或经济地区的收入再分配。地区的收入再分配。这种种调节、调控作用只能由中央政府来完成。控作用只能由中央政府来完成。l中央政府中央政府应掌握主要税收的掌握主要税收的课征征权，以避免地域，以避免地域间税税负不一而造成的高税区不一而造成的高税区纳税人向低税区税人向低税区躲避的行避的行为，同同时还可以减少地方政府之可以减少地方政府之间用减免或用减免或补助来吸引投助来吸引投资的税收的税收竞争。争。l进出口出口调节。l其他属于其他属于稳定和定和发展展经济方面的方面的
26、举措以及重要措以及重要财政政政策的政策的实施。施。l那些需要那些需要发挥地方的主地方的主动性、符合各地的特点，从而性、符合各地的特点，从而提高政府提高政府财政活政活动效率的效率的项目或目或职能，能，则应由地方政由地方政府来操作或行使。府来操作或行使。（二）分（二）分级财政体制与分税制政体制与分税制l1、分、分级财政体制及其功能政体制及其功能l（1）含）含义l政府体系划分政府体系划分为不同不同层级，按照一，按照一级政府一政府一级财政的政的原原则，各，各级政府便有了与之相政府便有了与之相应的的财政收支范政收支范围和和财政管理政管理职责与与权限。各国大都以制度的形式确立分限。各国大都以制度的形式确立
27、分级财政体制。政体制。l基本特征：各基本特征：各级政府具有各自独立的政府具有各自独立的财政管理政管理权限和限和财政收支范政收支范围，可以独自，可以独自编制、制、审批和批和执行本行本级预算。算。l根本原因：国家作根本原因：国家作为财政分配的主体政分配的主体进行行资源配置的源配置的行行为，并不只是由中央，并不只是由中央财政，而是由其内部各政，而是由其内部各层次次财政共同政共同实行的。行的。l（2）功能）功能l汲取和保障必要汲取和保障必要财力力l调节财政能力差异政能力差异l促促进统一市一市场体系形成体系形成（李（李齐云，云，2003）2、分税制及其、分税制及其类型型l分税制是分税制是现代分代分级财政
28、体制的主要代表形式。政体制的主要代表形式。l分税制作分税制作为预算管理体制的一种形式，是一国算管理体制的一种形式，是一国政府在中央与地方各政府在中央与地方各级政府之政府之间，划分税收管，划分税收管理理权限和税收收入以及确定限和税收收入以及确定转移支付的一种移支付的一种财政管理制度，其政管理制度，其实质是通是通过划分中央和地方税划分中央和地方税收收入来源和税收管理收收入来源和税收管理权限以及确定限以及确定转移支付移支付制度，理制度，理顺中央和地方的中央和地方的财政分配关系，构建政分配关系，构建集集权与分与分权规范化的体制。范化的体制。（1）完全分税制）完全分税制l也称分也称分权型分税模式。型分税
29、模式。l第一，将税种按中央税和地方税第一，将税种按中央税和地方税彻底分开，不底分开，不设中央中央和地方共享税，各和地方共享税，各级政府具有相政府具有相对独立的税收体系。独立的税收体系。l第二，中央和地方各自享有独立的税收立法第二，中央和地方各自享有独立的税收立法权、调整整权、减免、减免权等。等。l第三，第三，设立中央和地方两套税收征收管理机构，明确立中央和地方两套税收征收管理机构，明确划分各自的征收管理划分各自的征收管理权限。限。l第四，建立中央和地方分第四，建立中央和地方分级预算管理体系，各自享有算管理体系，各自享有独立自主的独立自主的财政收支政收支权。l第五，地方第五，地方财政的最后平衡通
30、政的最后平衡通过中央的中央的转移支付解决。移支付解决。l实行行这种种类型分税制的国家多型分税制的国家多为联邦制国家。邦制国家。l以美国以美国为例，美国的政府，分例，美国的政府，分联邦、州和地方邦、州和地方三三级，联邦政府和州政府没有上下邦政府和州政府没有上下级隶属关系，隶属关系，各自具有立法、行政、司法三大部各自具有立法、行政、司法三大部门，各自独，各自独立地行使立地行使宪法所法所赋予的予的权力。力。l与与这种国家种国家结构相适构相适应，美国的，美国的财政管理体制政管理体制也分也分为联邦、州和地方三邦、州和地方三级，各，各级政府有其独政府有其独立的立的财政税收制度和法律。政税收制度和法律。（2
31、）适度分税制）适度分税制l也称集也称集权型分税模式。它与完全分税型模式有型分税模式。它与完全分税型模式有所不同：所不同：l第一，在税种划分上，除中央税和地方税外，第一，在税种划分上，除中央税和地方税外，还设共享税。共享税。l第二，中央制定第二，中央制定统一的税收法律和管理法一的税收法律和管理法规，地方政府主要是地方政府主要是执行中央的行中央的统一税法或以其一税法或以其为依据制定本地的具体依据制定本地的具体实施施办法。法。l实行行这种分税制的国家多种分税制的国家多为单一制国家。一制国家。l以日本以日本为例，日本是例，日本是单一制国家，行政机关分一制国家，行政机关分为中央、中央、都道府都道府县和市
32、町村三和市町村三级，与三，与三级政府相政府相对应的有三的有三级预算。算。l在收入划分方面，日本的税收分在收入划分方面，日本的税收分为国税（中央税），国税（中央税），地方税（包括都道府地方税（包括都道府县税和市町村税），中央和地方税和市町村税），中央和地方共享税。共享税。二、公共二、公共预算制度算制度l公共公共预算制度是算制度是为了保了保证政府政府预算的正常算的正常进行，行，规范政府范政府预算的算的编制、制、审批、批、执行和决算等活行和决算等活动而制定的一系列法律法而制定的一系列法律法规。l公共公共预算制度主要包括算制度主要包括预算体系的构成、算体系的构成、预算算的的编制、制、审批、批、执行、行
33、、调整和决算等内容。整和决算等内容。（一）公共（一）公共预算体系的构成算体系的构成l1、中央、中央预算与地方算与地方预算算l按按照照政府政府级次划分次划分l（1）中央）中央预算是指算是指经法定程序批准的中央政法定程序批准的中央政府的府的财政收支政收支计划。中央划。中央预算是中央履行算是中央履行职能能的基本的基本财力保力保证，在国家，在国家预算体系中居于主算体系中居于主导地位。地位。l（2）地方）地方预算是指算是指经法定程序批准的地方各法定程序批准的地方各级政府的政府的财政收支政收支计划的划的统称，包括省称，包括省级及省及省级以下的以下的预算。地方算。地方预算是地方政府算是地方政府职能能实施施的
34、的财力保力保证，在国家，在国家预算体系中居于基算体系中居于基础性地性地位。位。l地方地方总预算由各省（自治区、直算由各省（自治区、直辖市）市）总预算算汇总组成，国家成，国家预算包括中央算包括中央预算和地方算和地方总预算。算。2、总预算、部算、部门预算和算和单位位预算算l按照收支管理范按照收支管理范围划分划分l（1）总预算。算。总预算是指各算是指各级地方本行政区域的地方本行政区域的预算，算，由由汇总的本的本级政府政府预算和算和汇总的下一的下一级总预算算汇编而而成。没有下一成。没有下一级预算的，算的，总预算即指本算即指本级政府政府预算。算。l（2）部）部门预算。算。这是反映各本是反映各本级部部门（
35、含直属（含直属单位）位）内各内各级单位全部收支的位全部收支的预算，由本部算，由本部门所属各所属各单位位预算算组成。各部成。各部门是指与本是指与本级政府政府财政部政部门直接直接发生生预算算缴拨款关系的国家机关、款关系的国家机关、军队、政党、政党组织和社会和社会团体。体。l（3）单位位预算。算。单位位预算是列入部算是列入部门预算的国家机关、算的国家机关、社会社会团体和其他体和其他单位的收支位的收支预算。算。（二）公共（二）公共预算的算的编制和制和审批批l1、公共、公共预算算编制的原制的原则l（1）政策性原）政策性原则。预算算编制必制必须体体现政府各个政府各个时期的期的政策取向，反映国家的政治、政策
36、取向，反映国家的政治、经济任任务。l（2）计划性原划性原则。预算的算的编制要以国民制要以国民经济和社会和社会发展展计划的有关指划的有关指标为依据，参照上年依据，参照上年预算算执行情况和行情况和收支收支预测进行行编制。制。l（3）调控性原控性原则。预算算规模的确定和收支模的确定和收支结构的安排，构的安排，应以社会以社会总供求的平衡供求的平衡为着力点，着力点，进行有效行有效调节，确，确保国民保国民经济协调发展。展。l（4）平衡性原）平衡性原则。公共。公共预算的算的编制，必制，必须坚持收支平持收支平衡，略有衡，略有节余的原余的原则。 2、公共、公共预算算编制的方法制的方法l（1）单式式预算和复式算和
37、复式预算算l单式式预算，指政府算，指政府财政收支政收支计划通划通过一个一个统一一的的计划表格来反映，其特点是将政府的各划表格来反映，其特点是将政府的各项财政收支全部反映在一个政收支全部反映在一个预算平衡表内。算平衡表内。l复式复式预算，指政府算，指政府财政收支政收支计划通划通过两个以上两个以上的的计划表格来反映，其特点是将政府的各划表格来反映，其特点是将政府的各项财政收支，按其不同性政收支，按其不同性质，分，分别编制在两个以上制在两个以上的的预算平衡表内。算平衡表内。l复式复式预算一般分算一般分经常常预算、算、资本本预算和算和专项基基金金预算。算。l经常常预算主要反映税收收入、非税收收入和政算
38、主要反映税收收入、非税收收入和政府一般活府一般活动的的经常常费用支出；用支出；l资本本预算主要反映算主要反映债务收入和政府公共投收入和政府公共投资支支出；出；l专项基金基金预算反映各种算反映各种专项基金的筹集和使用基金的筹集和使用情况。情况。l复式复式预算能算能够较为具体明确地反映政府具体明确地反映政府预算的算的平衡状况，特平衡状况，特别是能是能够更清楚地反映更清楚地反映预算赤字算赤字和盈余的状况，有利于和盈余的状况，有利于进行行财政政资金的管理，金的管理，有利于有利于对预算的算的审查监督。督。l中中华人民共和国人民共和国预算法算法规定，中央定，中央预算和算和地方各地方各级政府政府预算按照复式
39、算按照复式预算算编制。制。 公共行政学公共行政学第四十第四十讲主主讲教教师：孙德超德超 学学时：4848（2）增量）增量预算和零基算和零基预算算l增量增量预算指新的算指新的财政年度的收支政年度的收支计划指划指标以上以上年度指年度指标执行数行数为基基础，并考，并考虑本年度的本年度的实际情况之后情况之后调整确定的整确定的预算。算。l零基零基预算指算指财政收支政收支计划指划指标的确定，只以当的确定，只以当时社会社会经济发展的展的实际为依据，不考依据，不考虑以前的以前的财政收支状况。零基政收支状况。零基预算算还未成未成为编制制预算的算的一般方法，通常只用于具体收支一般方法，通常只用于具体收支项目上。目
40、上。l世界各国的世界各国的预算算编制，无制，无论是是单式式预算算还是复是复式式预算，主要采用增量算，主要采用增量预算的方法。算的方法。（3）部）部门预算算l部部门预算就是一个部算就是一个部门一本一本预算。算。l部部门预算是政府各部算是政府各部门按照按照统一的一的预算算编制方制方法、内容和制度法、内容和制度规定定进行行编制，制，经财政部政部门审核并核并报同同级人民代表大会人民代表大会审议通通过后方可后方可执行行的的预算。算。3、公共、公共预算的算的审批批l在我国，各在我国，各级政府政府财政部政部门应在每年本在每年本级人民人民代表大会会代表大会会议举行的一个月前，将本行的一个月前，将本级预算草算草
41、案的主要内容提交本案的主要内容提交本级人民代表大会的人民代表大会的专门委委员会会进行初行初审，在人民代表大会，在人民代表大会举行会行会议时向向大会作关于大会作关于预算草案的算草案的报告。告。l预算草案算草案经人民代表大会人民代表大会审查和批准，方能成和批准，方能成立。中央立。中央预算由全国人民代表大会批准，地方算由全国人民代表大会批准，地方各各级政府政府预算由本算由本级人民代表大会人民代表大会审查和批准。和批准。（三）公共（三）公共预算的算的执行、行、调整和决算整和决算l1、预算算执行行l收入入收入入库、支付、支付拨付以及付以及预算算调整都必整都必须按照按照法律和有关法律和有关规定的程序定的程
42、序进行。行。l各各级预算由本算由本级政府政府组织执行，具体工作由本行，具体工作由本级财政部政部门负责。l在我国，在我国，县级以上各以上各级预算必算必须设立国立国库，具，具备条件的条件的乡、民族、民族乡、镇也也应设立国立国库。中央。中央金金库业务由中国人民由中国人民银行行办理，地方国理，地方国库业务依照国依照国务院的有关院的有关规定定办理。理。l各各级政府政府预算算预备费的的动用，由本用，由本级政府部政府部门提出方案，提出方案，报本本级政府决定。各政府决定。各级政府政府预算周算周转金由本金由本级政府政府财政部政部门管理，用于管理，用于预算算执行行中的中的资金周金周转，不准挪作他用。，不准挪作他用
43、。2、预算算调整整l预算算调整是指整是指经过批准的各批准的各级预算，在算，在执行中行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使总支出超支出超过总收入或使原收入或使原举借借债务的数的数额增加的增加的部分改部分改变。l预算算调整，必整，必须经各各级人民代表大会常人民代表大会常务委委员会的会的审查和批准，未和批准，未经批准，不得批准，不得调整整预算。算。各部各部门、各、各单位的位的预算支出，不同科目算支出，不同科目间需要需要调整使用的，必整使用的，必须按国按国务院院财政部政部门的的规定定报经批准。批准。3、决算、决算l决算是整个决算是整个预算工作程序的算工作程序的
44、总结和和终结。l决算草案由各决算草案由各级政府、各部政府、各部门、各、各单位，在每位，在每一一预算年度算年度终了后按国了后按国务院院规定的定的时间编制。制。l各各级政府决算批准后，政府决算批准后，财政部政部门要向本要向本级各部各部门批复决算，地方各批复决算，地方各级政府政府应将将经批准的决算，批准的决算，报上一上一级政府政府备案。案。第三第三节 中国公共中国公共财政体制与政体制与预算制度算制度l一、中国一、中国财政体制的演政体制的演进l（一）（一）统收收统支支l统收收统支，就是把国家收入和支出的支配支，就是把国家收入和支出的支配权集中在中集中在中央，地方政府央，地方政府负责把把组织的收入全部上
45、交中央的收入全部上交中央财政，政，地方政府的各地方政府的各项支出支出统一由中央一由中央拨付。付。l在新中国的在新中国的历史上，史上，统收收统支首先出支首先出现在在19501951年，通年，通过中央集中央集权集中集中财力，解决力，解决财政困政困难，恢复国，恢复国民民经济，医治，医治战争争创伤。l文化大革命文化大革命时期的某些年份也期的某些年份也实行行过统收收统支体制，支体制，当当时的理由是的理由是维持国民持国民经济使之不至于崩使之不至于崩溃。l优点：在特殊点：在特殊时期期对巩固政巩固政权、恢复国民、恢复国民经济起到了起到了不可替代的作用。不可替代的作用。l缺点：由于缺点：由于权力高度集中，扼力高
46、度集中，扼杀了地方的了地方的积极性。极性。（二）分（二）分类分成分成l分分类分成，就是把全部分成，就是把全部财政收入分解成若干个政收入分解成若干个项目，目，依其所包含的内容确定中央与地方的分成率，以此来依其所包含的内容确定中央与地方的分成率，以此来保持中央与地方各自的收支平衡。保持中央与地方各自的收支平衡。l1951年，我国政府提出了年，我国政府提出了“统一一领导、分、分级负责”的方的方针，明确明确财政分中央、大区和省三政分中央、大区和省三级，开始，开始实行分行分类分成。分成。l“一五一五”期期间（1953年年1957年）年）实行的行的“划分收支，分划分收支，分级管理管理”的体制属于分的体制属
47、于分类分成分成类型。型。l1958年年实行的行的“以收定支、五年不以收定支、五年不变”的体制和的体制和1980年起年起推行的推行的“划分收支、分划分收支、分级包干包干”的体制也属于分的体制也属于分类分成分成类型。型。l优点：点：地方固定收入全地方固定收入全归地方，超收也全地方，超收也全归地方，地方，有利于有利于调动地方的地方的积极性。极性。地方政府承担更多的开地方政府承担更多的开支，且自求平衡，减支，且自求平衡，减轻了中央了中央财政的政的负担，又不影响担，又不影响中央政府的收入。中央政府的收入。l缺点：缺点：收支的划分比收支的划分比较复复杂，容易引起争，容易引起争议。以以地方政府地方政府为代表
48、的地方利益容易膨代表的地方利益容易膨胀起来，如起来，如对不同不同收入重收入重视程度不同，出程度不同，出现地区分割，地区分割，扩大基本建大基本建设规模，追求模，追求预算外算外资金。金。预算外算外资金的第一次膨金的第一次膨胀就出就出现在大在大跃进期期间。（三）（三）总额分成分成l总额分成，就是地方分成，就是地方组织的全部收入，不再区分固定的全部收入，不再区分固定收入和各种分成收入，而是按照收入收入和各种分成收入，而是按照收入总额在中央和地在中央和地方方进行分成，地方支出行分成，地方支出总额占地方占地方组织收入收入总额的比的比例即例即为地方地方总额分成比例，其余分成比例，其余为中央中央总额分成比例。
49、分成比例。l“大大跃进”后期和后期和60年代年代调整整时期的期的19591965年，年，粉碎粉碎“四人帮四人帮”后的后的19761979年，年，进入新的入新的历史史发展展时期的期的19821987年采用了年采用了总额分成的体制，分成的体制，19881993年年实行行“大包干大包干”体制后仍有部分地区采体制后仍有部分地区采用用这个体制。个体制。l这种方法在我国采用的种方法在我国采用的时间最最长。l优点：可以避免点：可以避免“分分类分成分成”体制下各体制下各类收入受重收入受重视程度不同的缺点，程度不同的缺点，计算算办法比法比较简单，容易推行。，容易推行。l缺点：地方没有固定收入，中央和地方在一口缺
50、点：地方没有固定收入，中央和地方在一口“大大锅”里分里分饭吃，地方政府往往抓大宗的收入，而忽吃，地方政府往往抓大宗的收入，而忽视小小额零星的、征收管理零星的、征收管理难度大的收入。度大的收入。（四）收支大包干（四）收支大包干l收支包干，是指在中央核定的地方收支包干，是指在中央核定的地方预算收支的算收支的基基础上，凡收入大于支出的地区，其收入大于上，凡收入大于支出的地区，其收入大于支出的数支出的数额，由地方包干上，由地方包干上缴中央；凡支出大中央；凡支出大于收入的地区，由中央定于收入的地区，由中央定额补助。助。l1986年以后，受年以后，受经济体制改革的影响，国家体制改革的影响，国家财政占国政占
51、国民收入的比重下降民收入的比重下降较多，多，预算体制下存在的算体制下存在的问题更加更加突出，最突出，最为突出的是两个突出的是两个问题：l一是中央一是中央财政收入占全国政收入占全国财政收入的比重政收入的比重过小，收不小，收不抵支，以至中央抵支，以至中央财政政连年年产生赤字，削弱了中央政府生赤字，削弱了中央政府对经济的宏的宏观调控能力。控能力。l二是一些上解比例大的地区，由于留成比例少，不能二是一些上解比例大的地区，由于留成比例少，不能充分充分调动其其组织收入的收入的积极性，少数地区甚至在完成极性，少数地区甚至在完成收入任收入任务后，宁可藏富于企后，宁可藏富于企业，也不下功夫去，也不下功夫去组织收
52、收入，从而影响了全国入，从而影响了全国财政收入的政收入的稳定增定增长。l为了了维护中央中央权威，同威，同时也也为了了调动地方特地方特别是上解是上解收入地区收入地区组织收入的收入的积极性，中央政府决定从极性，中央政府决定从1988年年起起对上解中央收入比例上解中央收入比例较大的地区，分大的地区，分别实行不同形行不同形式的式的财政包干制。政包干制。l优点：突破了中央集点：突破了中央集权的的计划划经济模式，既模式，既维护了中了中央央权威，又威，又调动了地方各了地方各级政府的政府的积极性和极性和责任心。任心。l缺点：第一，非缺点：第一，非统一性。与各国通用的一性。与各国通用的统一一预算制度算制度相反，
53、至少有六种不同形式的收支包干制。相反，至少有六种不同形式的收支包干制。l第二，非公平性。六种包干制有六种不同税制、税率，第二，非公平性。六种包干制有六种不同税制、税率，使各地无法公平使各地无法公平竞争。争。l第三，非第三，非规范性。无范性。无论是包干基数是包干基数还是包干是包干额，都是基于中央与地方一都是基于中央与地方一对一一谈判的判的结果，而不果，而不是基于制度性安排。是基于制度性安排。l第四，非集第四，非集权性。性。虽然收支大包干然收支大包干类型要解决型要解决中央中央财力不足的力不足的问题，但，但这个个办法法总体上看仍体上看仍然是然是对地方有利，地方有更大的活地方有利，地方有更大的活动余地
54、。将余地。将上交数上交数额包死或把包死或把递增幅度包死，同增幅度包死，同样限制了限制了中央中央财力的增力的增长。l第五，非市第五，非市场性。包干体制仍然是由政府按照企性。包干体制仍然是由政府按照企业隶隶属关系来属关系来组织收入和控制企收入和控制企业，强化而不是弱化了政化而不是弱化了政府与企府与企业的的联系。系。l第六，非第六，非职能性。包干体制能性。包干体制侧重收入划分的重收入划分的调整与收整与收支基数核定方法的支基数核定方法的变化，并没有触及政府化，并没有触及政府间事事权划分划分和支出划分，因而没有解决政府和支出划分，因而没有解决政府间事事权划分的交叉、划分的交叉、重叠重叠问题。（五）分税制
55、（五）分税制l财政管理体制政管理体制历经集集权与分与分权的多次的多次变化，但化，但中央和地方收支的划分始中央和地方收支的划分始终侧重于重于“分分钱”而而不是不是“分分权”，中央和地方的，中央和地方的职责仍交仍交错不清，不清，制制约着着财政振政振兴和市和市场经济的的发展。展。l用国用国际通行的分税制分通行的分税制分级财政体制取代政体制取代财政包政包干体制干体制势在必行，采用在必行，采用现代的、代的、统一的、公平一的、公平的、的、规范的分税制便成了中国范的分税制便成了中国财政管理体制改政管理体制改革的必然革的必然选择。l1992年，我国年，我国进行了分税制改革行了分税制改革试点。点。l中共第十四届
56、三中全会决定从中共第十四届三中全会决定从1994年起在全国范年起在全国范围内内实行分税制，它行分税制，它标志着中国改革已志着中国改革已经从从“放放权让利利”阶段段进入到建立分入到建立分级财政体制的制度政体制的制度创新的新新的新阶段。段。l与以往与以往历次次财政体制改革不同，政体制改革不同，1994年分税制改革，年分税制改革，是建国以来是建国以来调整利益格局最整利益格局最为明明显、影响最、影响最为深深远的的一次，取得了明一次，取得了明显的成效。的成效。 l首先，中央政府首先，中央政府财政收入比重明政收入比重明显提高。分税制的提高。分税制的实施，全国施，全国财政收入增政收入增长较快，特快，特别是中
57、央收入比重，是中央收入比重，以及中央在新增收入中所得份以及中央在新增收入中所得份额都有明都有明显提高，形成提高，形成了了较为合理的合理的纵向向财力分配机制。力分配机制。l其次，分税制改革使政府其次，分税制改革使政府间财政分配关系相政分配关系相对规范化。范化。l再次，初步建立了再次，初步建立了过渡期渡期转移支付移支付办法，有利于促法，有利于促进地区地区间均衡均衡发展。展。二、完善中国的分二、完善中国的分级财政体制政体制l（一）（一）现行分行分级财政体制存在的政体制存在的问题l1、政府、政府间支出与收入划分存在的支出与收入划分存在的问题l（1）政府）政府间职责划分和支出范划分和支出范围不明确。不明
58、确。l目前，我国的目前，我国的宪法法虽然然对政府政府间事事权的划分作了的划分作了规定，定，但只是原但只是原则性的，中央政府与地方政府的固有事性的，中央政府与地方政府的固有事权和和财权责任的界定不任的界定不够具体、具体、彻底、明确，且底、明确，且稳定性差，定性差，事事权相互交叉之相互交叉之处很多，支出很多，支出责任的界定很任的界定很难做到清做到清晰。晰。l在在1994年分税制改革中，由于种种因素的制年分税制改革中，由于种种因素的制约，并没，并没有解决有解决这个个问题，而把改革的重点放在收入划分上。，而把改革的重点放在收入划分上。l在支出上，既有中央事在支出上，既有中央事务要求地方政府要求地方政府
59、负担或部分担或部分负担支出的担支出的现象，又有地方事象，又有地方事务需要中央安排支出的情需要中央安排支出的情况。况。l（2）收入划分仍不尽合理。我国的分税制其）收入划分仍不尽合理。我国的分税制其实是由包是由包干制干制转向分税制的向分税制的过渡体制，渡体制，较多地保留了包干体制多地保留了包干体制的痕迹，是一种不的痕迹，是一种不彻底的分税制。底的分税制。l收入划分与支出收入划分与支出责任划分不相匹配，基任划分不相匹配，基层政府收入来政府收入来源有限，不利于基源有限，不利于基层财政收入的政收入的稳定增定增长，难以以满足足其正常的公共支出需要。其正常的公共支出需要。l政府政府间收入划分覆盖面窄，相当数
60、量的政府收入划分覆盖面窄，相当数量的政府财政性收政性收入游离于体制之外。入游离于体制之外。2、政府、政府间转移支付存在的移支付存在的问题l我国我国现行行财政政转移支付形式有税收返移支付形式有税收返还、体制、体制补助、助、结算算补助和助和专项补助等。其中，前三种形式属于无条助等。其中，前三种形式属于无条件件财政政转移支付，移支付，专项补助属于有条件助属于有条件财政政转移支付。移支付。l目前存在的税收返目前存在的税收返还、体制、体制补助（或上解）、助（或上解）、结算算补助与均等化目助与均等化目标相差甚相差甚远。此外，。此外，转移支付的体移支付的体现并并实现中央政府政策意中央政府政策意图的目的目标，
61、也因，也因专项转移支付的移支付的不不规范而范而难以以实现。 3、省以下分税体制的、省以下分税体制的问题l（1）新旧体制并存，政府）新旧体制并存，政府间事事权划分和相划分和相应的支出没的支出没有大的有大的变动。地方政府明知。地方政府明知许多支出多支出项目与目与结构不合构不合理，也无法理，也无法进行必要的改行必要的改进，支出，支出规模得不到控制，模得不到控制，财政困政困难状况也就不可能得到改善。状况也就不可能得到改善。l（2）与中央同地方的共享税范）与中央同地方的共享税范围比比较，省以下政府，省以下政府间共享税的范共享税的范围大大地大大地扩展了。省展了。省级和市和市级政府在中央政府在中央集中一部分
62、集中一部分财力的基力的基础上，上，对共享收入和地方固定收共享收入和地方固定收入入进行了分成，即又行了分成，即又对县乡财力再次力再次进行了集中。行了集中。这在很大程度上削弱了基在很大程度上削弱了基层财政的政的财力。力。公共行政学公共行政学第四十一第四十一讲主主讲教教师：孙德超德超 学学时：4848l（3）地方税体系不健全，分税制）地方税体系不健全，分税制难以以贯彻落落实。受地。受地方主体税种少与地方政府方主体税种少与地方政府级次多、地区次多、地区间收入差收入差别大大等具体因素的制等具体因素的制约，现行的分税制不行的分税制不规范、不范、不统一、一、不不稳定。定。l（4）由于省）由于省级以下政府以下
63、政府间的的转移支付不移支付不规范、不完善，范、不完善，各地普遍存在省以下横向各地普遍存在省以下横向财力不平衡力不平衡问题，省以下，省以下纵向向财力分布也不尽合理。力分布也不尽合理。（二）（二）进一步完善我国的分一步完善我国的分级财政体制政体制l1、在明确界定各、在明确界定各级政府政府职能和能和财政收支的基政收支的基础上，以上，以宪法和其它法律的形式明确政府法和其它法律的形式明确政府间的的财政关系。政关系。l2、本着、本着财权与事与事权相相统一的原一的原则，合理安排，合理安排各各级政府的收入，政府的收入，赋予地方政府相予地方政府相应的税收立的税收立法法权。l3、建立、建立规范的范的转移支付制度。
64、移支付制度。l4、完善其他各、完善其他各项配套制度改革。配套制度改革。l一是要改革一是要改革财政支出管理制度，提高政支出管理制度，提高财政政资金的使用金的使用效益，减效益，减轻财政政负担。担。l二是要通二是要通过推行政府机构改革，精推行政府机构改革，精简机构和人机构和人员。l三是通三是通过增增强事事业单位自我供位自我供给和自我和自我发展能力，引展能力，引导社会社会资金注入，加金注入，加强事事业单位位预算管理。算管理。l四是改革国四是改革国债管理制度，管理制度，统一政府内外一政府内外债务的政策和的政策和管理，适度控制政府管理，适度控制政府债务规模。模。三、完善中国公共三、完善中国公共预算制度算制
65、度l改革开放改革开放30年来，随着年来，随着预算法和其他法算法和其他法规的的颁布，布，我国的公共我国的公共预算逐步法制化、算逐步法制化、规范化。范化。l但仍存在但仍存在许多多问题：一是放：一是放权让利改革，地方、部利改革，地方、部门和和单位形成的大量位形成的大量预算外算外资金脱离金脱离财政政预算管理，一算管理，一度出度出现了肢解了肢解财政的局面。政的局面。l二是二是预算算编制制时间短、短、项目粗的目粗的问题仍然存在，仍然存在，难以以适适应公共公共财政管理的要求。政管理的要求。l三是公共三是公共预算法算法规制度建制度建设还不完善，不完善，预算算约束束软化、化、财政分配行政化的政分配行政化的问题仍
66、然存在。（崔仍然存在。（崔联会，会，2004）（一）改（一）改进公共公共预算算编制制l1、完善、完善预算法及相关法律和政策算法及相关法律和政策规定。定。l2、充、充实政府政府预算的算的编制内容，确保政府制内容，确保政府预算的科学性、算的科学性、完整性。完整性。l3、采用科学的方法、采用科学的方法测算算预算收支，提高算收支，提高预算的准确性。算的准确性。l4、增加、增加预算算编制和制和审批的批的时间，保，保证审批的批的严肃性。性。（二）加（二）加强预算管理，硬化算管理，硬化预算算约束束l1、完善公共支出、完善公共支出预算算执行中的控制行中的控制监督督l要逐步建立起立法部要逐步建立起立法部门、财政
67、部政部门、审计部部门、主管、主管部部门和各和各单位内部不同位内部不同层次的控制次的控制监督体系和督体系和监督制督制度。度。l增加人大增加人大审批政府批政府预算的算的时间，保，保证结果的果的严肃性。性。各各级政府至少政府至少应在同在同级人民代表大会人民代表大会举行的前两个月行的前两个月向人大常委会有关部向人大常委会有关部门汇报预算算编制情况，而且提交制情况，而且提交的的预算草案必算草案必须细化到款、化到款、项，以保，以保证人大有足人大有足够的的时间对提交的提交的预算草案算草案进行行详细的的审查和和质询。（刘。（刘虹等，虹等，2001）2 2、加、加、加、加强预强预算算算算执执行情况的信息反行情况
68、的信息反行情况的信息反行情况的信息反馈馈，建立，建立，建立，建立严严格的格的格的格的报报告制度告制度告制度告制度l各各单位要按位要按规定定期向主管部定定期向主管部门报送本送本单位位预算算执行行的的报表和表和详细的文字的文字说明材料。明材料。l各各单位要按照本位要按照本级政府政府财政部政部门规定的期限，向本定的期限，向本级政府政府财政部政部门报送本部送本部门预算算执行情况的行情况的报表和表和详细的文字的文字说明材料。明材料。l财政部政部门要每月向本要每月向本级政府和上一政府和上一级财政部政部门报告告预算算执行情况。行情况。l各各级政府要在每一政府要在每一预算年度内至少两次向本算年度内至少两次向本
69、级人民代人民代表大会或其常表大会或其常务委委员会会报告本告本级总预算的算的执行情况。行情况。3 3、改革、改革、改革、改革预预算算算算拨拨款方式，款方式，款方式，款方式，严严格按照批准的格按照批准的格按照批准的格按照批准的预预算算算算执执行行行行l在在预算算执行行过程中，各程中，各级财政部政部门必必须依照有关法律、依照有关法律、法法规，按照批准的，按照批准的预算和国算和国库资金量金量拨款。款。l拨付付预算算资金金应坚持按持按预算算计划划拨款，按事款，按事业进度度拨款，按款，按规定用途定用途拨款，按款，按预算算级次次拨款。款。4 4、加、加、加、加强对转强对转化化化化为实为实物形物形物形物形态态
70、的的的的预预算算算算资资金的管理金的管理金的管理金的管理l要要实行政府采行政府采购制度，制度，规范政府采范政府采购行行为，把市，把市场机机制用到制用到预算分配算分配环节上，将上，将单一的一的货币管理形式逐步管理形式逐步扩展到采用展到采用货币、实物、物、劳务等多种管理分配等多种管理分配环节上，上，起到起到节约预算算资金、降低采金、降低采购成本、防止重复成本、防止重复购置和置和抑制腐抑制腐败现象等重要作用。象等重要作用。5 5、增、增、增、增强预强预算的算的算的算的严肃严肃性，硬化性，硬化性，硬化性，硬化预预算算算算约约束束束束l经立法机关立法机关审议、批准的、批准的预算具有法律算具有法律约束力，束力，各部各部门必必须严格按照批准的格按照批准的预算算执行，行，预算支算支出数必出数必须与与预算限算限额相符，并且只能用于相符，并且只能用于预算算确定的确定的项目，目，对违反反预算的行算的行为要按照有关要按照有关规定定进行行处罚。（高正章。（高正章 ，2001）关关键概念概念l公共公共财政政 l公共公共预算算 l公共公共财政体制政体制 l分税制分税制 l公共公共预算制度算制度 复复习思考思考题l1、公共、公共财政的特点是什么？政的特点是什么？l2、公共、公共预算的特点是什么？算的特点是什么？l3、分税制有几种、分税制有几种类型？型？l4、编制公共制公共预算算应遵循什么原遵循什么原则？
