新版行政管理学夏书章ppt

《新版行政管理学夏书章ppt》由会员分享，可在线阅读，更多相关《新版行政管理学夏书章ppt（206页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、行政管理学行政管理学授课提纲授课提纲信阳师范学院政法学院信阳师范学院政法学院主讲教师主讲教师: 朱进芳朱进芳一、为什么学一、为什么学1 1专业方向方向与行政管理行政管理学( (考考研考公考公务员) )2 2个人生活人生活与行政管理行政管理学（现代社代社会的的两大力量：政府大力量：政府与市市场）1 掌握一些政治学、管理学的基本知识掌握一些政治学、管理学的基本知识2 理论与实际相结合理论与实际相结合(上网上网社会实践社会实践)二、怎样学二、怎样学 前前 言言三、怎样教三、怎样教1 1、讲义与教材、讲义与教材2 2、考试：平时成绩（包括出勤、作业、课堂讨论）占总、考试：平时成绩（包括出勤、作业、课堂

2、讨论）占总 分的分的30%30%；期末考试占；期末考试占70%70%。四、教材及参考书目四、教材及参考书目( (一一) )教材教材: :夏书章夏书章: :行政管理学行政管理学 ( (二二) )参考书目参考书目1 1、丁煌：西方行政学说史，武汉大学出版社；、丁煌：西方行政学说史，武汉大学出版社；2 2、彭和平等译、彭和平等译: :国外公共行政理论精选国外公共行政理论精选, ,中央党校出版社中央党校出版社3 3、欧文、欧文E E休斯休斯: :公共管理导论公共管理导论, ,中国人民大学出版社中国人民大学出版社4 4、张国庆、张国庆: :公共行政学公共行政学, ,北京大学出版社北京大学出版社5 5、毛

3、寿龙、毛寿龙: :西方政府治道变革西方政府治道变革, ,中国人民大学出版社中国人民大学出版社6 6、颜廷锐等、颜廷锐等: :中国行政体制改革问题报告中国行政体制改革问题报告, ,中国发展出版社中国发展出版社五、课后作业五、课后作业1 1、借参考书、借参考书2 2、浏览国务院等政府网站、浏览国务院等政府网站3 3、关注社会热点问题、关注社会热点问题, ,注意从行政管理的角度进行注意从行政管理的角度进行思考和分析思考和分析思考题：思考题： 1、行政、行政管理学的含义 2、人类行政管理实践可以分为几个阶段?各阶段 有什么特征? 3、行政管理与企业管理的主要区别有哪些? 4、管理学、公共管理与行政管理

4、是什么关系？ 5、西方行政管理学的主要代表人物和著作 6、行政管理学的学科特点第第1 1章章 绪论绪论本章内容本章内容本章内容本章内容一、行政的概念一、行政的概念二、行政的产生与发展二、行政的产生与发展三、行政管理学的产生与发展三、行政管理学的产生与发展四、行政管理学的学科特点四、行政管理学的学科特点是指现代社会一切组织的组织管理活动。是指现代社会一切组织的组织管理活动。 西方有所谓西方有所谓“公共行政公共行政”与与“私行政私行政”的说法。私行政的说法。私行政”就是指与公共行政（即国家行政）相对应的私人企业管理就是指与公共行政（即国家行政）相对应的私人企业管理活动，也有人称之为活动，也有人称之

5、为“企业行政企业行政”。 是国家行政机关的依法管理国家和是国家行政机关的依法管理国家和社会公共事务以及政府自身内部事务的社会公共事务以及政府自身内部事务的活动。活动。( (一一) ) 定义定义一、行政的概念一、行政的概念l行政的主体是国家行政机关；行政的主体是国家行政机关；l行政的客体行政的客体( (或内容或内容) )包含两个方面：它首先和主要包含两个方面：它首先和主要是指行政机关对整个社会实施的公共管理，同时它也是指行政机关对整个社会实施的公共管理，同时它也包括行政机关对自身的组织管理包括行政机关对自身的组织管理; ;l行政特点是一种执法活动，必须依据相关的法律、法行政特点是一种执法活动，必

6、须依据相关的法律、法规进行。规进行。行政的性质是一种国家行为，通过运用国家权力来完成；行政的性质是一种国家行为，通过运用国家权力来完成；l上述定义包含以下几层意思上述定义包含以下几层意思第一第一第二第二第三第三第四第四很显然，行政管理学中的很显然，行政管理学中的“行政行政”是狭义的。是狭义的。2024/7/269案例案例某学校是一所中等专业技术学校。某学校是一所中等专业技术学校。 1995 年年 5 月，月，该校行政科发布了一个分房通知，将该校新购置的该校行政科发布了一个分房通知，将该校新购置的 5 套三居室住宅分给有关人员，并将分房的条件列套三居室住宅分给有关人员，并将分房的条件列出。该校教

7、师张某认为，他在该校已工作出。该校教师张某认为，他在该校已工作 10 年，对年，对该校的教学改革做出过较大贡献，且他家一直住房该校的教学改革做出过较大贡献，且他家一直住房紧张，急需改善住房条件，但分房名单中却没有他。紧张，急需改善住房条件，但分房名单中却没有他。张某认为很不公平，便多次向校行政科、校长和学张某认为很不公平，便多次向校行政科、校长和学校主管部门申诉，但均未获得解决。张某一怒之下，校主管部门申诉，但均未获得解决。张某一怒之下，于于 1996 年年 1 月以该校行政科为被告向人民法院提月以该校行政科为被告向人民法院提起行政诉讼。法院经审查认为，被告不合格，驳回起行政诉讼。法院经审查认

8、为，被告不合格，驳回了张某的起诉。了张某的起诉。 请回答：本案例中，学校行政科的请回答：本案例中，学校行政科的“行政行政”是行政是行政管理学中所讲的管理学中所讲的“行政行政”吗吗 ? 法院为什么驳回了张法院为什么驳回了张某的起诉某的起诉 ? ( (二二) )概念辨析概念辨析1、汉语: 古汉语中的行政古汉语中的行政：通常指掌管国家政权。尚书“周公代成王行政七年，发布天子之令” 政治与行政政治与行政（大百科：上层建筑领域中各种权力主题维护自身利益的特定行为以及由此结成的特定关系；现代汉语词典：政府、政党、社会团体和个人在内政及国际关系方面的活动） 三权中的行政三权中的行政：立法(法律制定)、司法(

9、法律适用)与行政(法律执行) 公共管理与行政管理公共管理与行政管理2、英语：、英语： Administration Public Administration Public Management二、行政的产生和发展二、行政的产生和发展（一一) )原始社会的公共管理原始社会的公共管理行政的行政的萌芽萌芽 人类自从开始群体生活，就有了社会管理人类自从开始群体生活，就有了社会管理职能职能。早在。早在原始社会时代，就有了族、部落等社会原始社会时代，就有了族、部落等社会组织组织，产生了宗教、，产生了宗教、社会的、军事的职能，但这是社会的、军事的职能，但这是一种一种纯粹性的社会服务职能。纯粹性的社会服务职

10、能。氏族、部落首领在管氏族、部落首领在管理过理过程中可能有一定的强制力，不过程中可能有一定的强制力，不过这种强制力不这种强制力不具有具有阶级压迫性质。这和现代意义上的行政阶级压迫性质。这和现代意义上的行政职能有职能有着本着本质的区质的区别。别。( (二二) )前资本主义时代的传统行政前资本主义时代的传统行政 行政的产生和初步发展行政的产生和初步发展 生产力的发展和私有的出现，最终形成了国家，社会生产力的发展和私有的出现，最终形成了国家，社会分裂为统治阶级。统治阶级为了维护自身的利益，确保本分裂为统治阶级。统治阶级为了维护自身的利益，确保本阶级的特权地位，一方面承袭了原始社会的社会管理职能，阶级

11、的特权地位，一方面承袭了原始社会的社会管理职能，并不断发展完善；另一方面，在实行阶级压迫、阶级剥削并不断发展完善；另一方面，在实行阶级压迫、阶级剥削的情况下，又必须赋予自己前所未有的带有鲜明政治性、的情况下，又必须赋予自己前所未有的带有鲜明政治性、阶级性，反映本阶级意志，为本阶级服务的职能内容，现阶级性，反映本阶级意志，为本阶级服务的职能内容，现代意义的行政职能便由此产生。代意义的行政职能便由此产生。这一时期行政的特点：这一时期行政的特点： 第一，行政权没有独立。行政与其他国家管理合而为一。第一，行政权没有独立。行政与其他国家管理合而为一。第二、奉行人治。第二、奉行人治。“朕即国家朕即国家”、

12、“言出法随言出法随”。现代民。现代民主国家则讲求依法治国、依法行政。主国家则讲求依法治国、依法行政。第三、权力不受制约。在前资本主义社会，国家的统治者第三、权力不受制约。在前资本主义社会，国家的统治者国王或者君主不受监督。资本主义国家以来的行政机关受国王或者君主不受监督。资本主义国家以来的行政机关受立法、司法的制衡，接受社会监督。立法、司法的制衡，接受社会监督。第四、经验管理。包括：决策主要是凭经验；行政管理非第四、经验管理。包括：决策主要是凭经验；行政管理非专业化专业化; ; 行政管理不被认为是科学。行政管理不被认为是科学。公共行政研究导论公共行政研究导论的作者伦纳的作者伦纳D D怀特说，现

13、代公共行政怀特说，现代公共行政“与古代行政与古代行政目标没有太大的变化。现代行政官员与古代抄写员的区别，目标没有太大的变化。现代行政官员与古代抄写员的区别，在于现代行政在于现代行政 官员所赖以工作的是神奇的物质设备和本官员所赖以工作的是神奇的物质设备和本专业的科学知识。专业的科学知识。” ( (三三) )资本主义以来行政发展资本主义以来行政发展 现代行政的产生与发展现代行政的产生与发展 1 1、现代行政的产生、现代行政的产生 真正意义上的公共行政自资产阶级国家政权诞生始： 首先，它创立了立法、行政和司法三分的政权模式，使公共行政获得了独立地位； 其次，资产阶级民主使国家行政摆脱了君主（皇帝或国

14、王）私家行政的阴影，真正成其为公共行政。 在前资本主义社会，行政权与其他各种国家权力混沌不分，均由君主统一行使，而且，国家权力的行使是以君主的名义进行的，国事与君主的家事不分。2 2、现代行政的发展、现代行政的发展（一）早期：自由放任型模式：自由放任型模式1 1、时间：资本主义产生、时间：资本主义产生“罗斯福新政罗斯福新政”以前以前 2 2、特点：亚当、特点：亚当斯密斯密“看不见的手看不见的手”、“看家看家狗狗”（二）当代：政府全面干预型模式（二）当代：政府全面干预型模式 苏祖勤在社会科学研究2007年第5期撰文认为，近代以来，西方国家公共行政的演变具有以下十大趋势：从消极行政走向积极行政；从

15、有限责任走向无限责任；从一权走向三权；从弱权走向强权；从官治走向官民共治；从“人治”走向“法治”；从经验管理走向科学管理；从管制走向建设与服务；从集权走向分权；从国内走向国际。3 3、现代行政的特点、现代行政的特点 与企业管理等非公共管理的区别与企业管理等非公共管理的区别 （1 1）管理的主体不同。）管理的主体不同。 （2 2）管理的目的不同。公共行政的目的在于满足社会）管理的目的不同。公共行政的目的在于满足社会公共利益，而私人企业的行政管理等以追求私人或小团体公共利益，而私人企业的行政管理等以追求私人或小团体利益为目的，这种利益通常表现为经济效益。利益为目的，这种利益通常表现为经济效益。 （

16、3 3）管理的性质不同：公共性、规范性、稳定性。）管理的性质不同：公共性、规范性、稳定性。 （4 4）管理的手段不同。企业与顾客及其它企业之间在）管理的手段不同。企业与顾客及其它企业之间在法律上处于平等地位，任何私人不能把自己的意志强加于法律上处于平等地位，任何私人不能把自己的意志强加于人，而只能通过合同方式进行交易。公共行政在手段上可人，而只能通过合同方式进行交易。公共行政在手段上可以采取强制措施，不问当事人是否同意，这种手段属于行以采取强制措施，不问当事人是否同意，这种手段属于行政主体的特权。政主体的特权。与立法、司法的区别：与立法、司法的区别：（1）权力的广泛性（2）权力的直接性（3）人

17、员机构规模的庞大性（4）执行性管理职能社会化管理职能社会化管理主体多元化管理主体多元化管理性管理性质非政治化非政治化（非阶级性阶级性 非阶级性）管理形式管理形式民主化民主化管理内容丰富化管理内容丰富化（四）行政的未来发展（四）行政的未来发展三、行政管理学的产生和发展三、行政管理学的产生和发展（一）行政管理学的定义：（一）行政管理学的定义： 研研究国家行政管理规律的科学。究国家行政管理规律的科学。（二）行政管理学的产生与发展（二）行政管理学的产生与发展 1 1、西方、西方 （1 1）产生背景）产生背景 A A、1919世纪末世纪末-20-20世纪初，欧美主要国家完成了产业世纪初，欧美主要国家完成

18、了产业革命，生产力迅速发展，城市膨胀、政府职能扩大，行政革命，生产力迅速发展，城市膨胀、政府职能扩大，行政机构和行政人员激增；政府职能由政治统治扩大到对经济机构和行政人员激增；政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任和社会事务的管理，由消极放任“守夜人守夜人”变成积极干预变成积极干预社社会生活的会生活的“行政国家行政国家”。 B B、英国文官制度、美国三权分立制公共管理实践、英国文官制度、美国三权分立制公共管理实践、“功绩制功绩制”的实施和的实施和“政治中立政治中立”原则的确立，更促使行原则的确立，更促使行政成政成为为“非政治化非政治化”的管理领域。的管理领域。 C C、行政

19、机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极、行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。 (2)(2)产生的过程产生的过程 第一第一, ,初创时期初创时期 施坦因（德国）最早提出“行政学”一词。1865 1868年撰写七卷本行政学，但它实际上是行政法； 18871887年，威尔逊发表年，威尔逊发表行政研究行政研究，提出行政管理应当作为一个独立的职业领域和，提出行政管理应当作为一个独立的职业领域和研究领域，被认为是行政学发端的标志；研究领域，被认为是行政学发端的标志； 1900 1900年，古德诺出版年，古德诺出版

20、政治与行政政治与行政一书一书, ,提出提出“政治是国家意志的表达，行政是国家政治是国家意志的表达，行政是国家意志的意志的执行行。”的观点的观点, ,为行政学的产生提供了重要的理论基础；为行政学的产生提供了重要的理论基础； 19261926年怀特年怀特 ( (DWhiteDWhite，189118911958)1958)出版的出版的行政行政学学导论导论，对行政管理学的主要内容作了论述，使行政管理，对行政管理学的主要内容作了论述，使行政管理学成为一个独立的重要学科学成为一个独立的重要学科, ,标志行政学形成。魏劳毕标志行政学形成。魏劳毕（1867196018671960）和费富纳最终完善行政学体系

21、。）和费富纳最终完善行政学体系。 此外，法约尔此外，法约尔工业管理及一般原理工业管理及一般原理19161916）、韦）、韦伯伯论官僚制论官僚制、泰罗、泰罗科学管理原理科学管理原理（19111911）等企业）等企业管理和社会学著作对这一时期行政学发展产生了重大影响。管理和社会学著作对这一时期行政学发展产生了重大影响。 第二第二, ,发展时期（发展时期（2020世纪世纪4040年代至年代至7070年代）年代） 代表人物与著作：霍桑实验与行为学派（梅奥）、西代表人物与著作：霍桑实验与行为学派（梅奥）、西蒙的决策学派（蒙的决策学派（行政行为：行政组织中决策程序研究行政行为：行政组织中决策程序研究）、帕

22、金森的帕金森的“帕金森定律帕金森定律”（Parkinsons Law)Parkinsons Law) ）、）、彼得的彼得的彼彼得原理得原理、里格斯的行政生态学说、拉斯维尔的政策分析、里格斯的行政生态学说、拉斯维尔的政策分析理论（理论（19511951）等。）等。 第三第三, ,创新时期（创新时期（2020世纪世纪8080年代以来）年代以来） 新公共管理理论（新公共管理理论（New Public AdministrationNew Public Administration ）： 奥斯本和盖布勒奥斯本和盖布勒改革政府改革政府 乔治乔治. .弗德里克森弗德里克森公共行政的精神公共行政的精神 服务行

23、政理论：服务行政理论： H. FredericksonH. Frederickson：新公共管理学新公共管理学（19801980年）年） 登哈特夫妇提出的登哈特夫妇提出的“新公共服务理新公共服务理论论” 2.2.中国行政学发展三阶段：中国行政学发展三阶段： （1 1）引进和创立时期（）引进和创立时期（2020世纪初至世纪初至5050年代）年代） 我国最早出现行政这一概念是在我国最早出现行政这一概念是在尚书尚书 我国最早提出学习行政学的是梁启超我国最早提出学习行政学的是梁启超(1876(1876年梁启超年梁启超提出提出“我国公卿要学习行政学我国公卿要学习行政学”。 孙中山先生提出了立法、司法、行

24、政、考试、监察五孙中山先生提出了立法、司法、行政、考试、监察五权分立思想，并且建立了五院分立制度。权分立思想，并且建立了五院分立制度。 我国第一部行政学著作是我国第一部行政学著作是19351935年张金鉴出版的年张金鉴出版的行政行政学的理论与实际学的理论与实际。19431943年，成立了中国行政学会，出版年，成立了中国行政学会，出版行政学季刊行政学季刊。 （2 2）挫折时期（）挫折时期（2020世纪世纪5050年代至年代至8080年代）年代） 19521952年院系调整时，公共行政学作为伪科学被砍年院系调整时，公共行政学作为伪科学被砍掉，但台湾及香港地区仍继续发展。掉，但台湾及香港地区仍继续发

25、展。（3 3）恢复和发展时期（）恢复和发展时期（2020世纪世纪8080年代以来）年代以来） 19801980年年1212月，中国政治学会成立。月，中国政治学会成立。 19821982年年1 1月月2929日，夏书章教授在日，夏书章教授在人民日报人民日报发表发表“把行政学研究提上日程是时候了把行政学研究提上日程是时候了”，行政管理学开始在中，行政管理学开始在中国大陆恢复和重建。国大陆恢复和重建。 随后中国社科院和一些地方社会科学院、大学成立了随后中国社科院和一些地方社会科学院、大学成立了行政学研究和教学机构，各省直辖市自治区成立了行政学行政学研究和教学机构，各省直辖市自治区成立了行政学院。院。

26、19881988年成立了中国行政管理学会。年成立了中国行政管理学会。 现状：人大、北大、中大、吉大、复旦、武大等是国现状：人大、北大、中大、吉大、复旦、武大等是国内教学研究力量较强的单位。内教学研究力量较强的单位。中国行政管理中国行政管理、公共公共管理学报管理学报、“制度分析与公共政策制度分析与公共政策”、“中国中国MPA”MPA”等等杂志和网站比较有影响。杂志和网站比较有影响。四、行政管理学的学科特点四、行政管理学的学科特点（一）学科特点（一）学科特点（1 1）综合性与边缘性；）综合性与边缘性；（2 2）应用性与实践性；）应用性与实践性；（3 3）政治性与技术性；）政治性与技术性；（4 4）

27、发展性。）发展性。（二）与其他学科的区别与联系（二）与其他学科的区别与联系1 1、行政学与政治学、行政学与政治学 行政学是从政治学的母体中分离出来的分支科学行政学是从政治学的母体中分离出来的分支科学 ；政治学：研究国家的基本理论和制度，如国家的起源、政治学：研究国家的基本理论和制度，如国家的起源、国体、政体、民族、宗教等；行政学：研究政府体制和国体、政体、民族、宗教等；行政学：研究政府体制和政府行为等行政现象。政府行为等行政现象。2 2、行政学与行政法学、行政学与行政法学 行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，研究行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，研究和规定公共行政管理的法律规范和

28、规定公共行政管理的法律规范, ,包括行政、处罚、合同、包括行政、处罚、合同、复议、行政诉讼等；复议、行政诉讼等；3 3、行政学与管理学、行政学与管理学 行政学：行政学： 属于一级学科公共管理（属于一级学科公共管理（12041204）中的二级）中的二级学科（学科（120404120404） 行政学（原理部分）：同时属于一级学科政治学行政学（原理部分）：同时属于一级学科政治学（03020302）的二级学科（）的二级学科（030206030206）。）。1 1、苏祖勤：、苏祖勤：行政法治行政法治第一章第一章2 2、王乐夫、陈干全、王乐夫、陈干全: :公共管理的公共性及其与社会性之异公共管理的公共性及

29、其与社会性之异 同析同析中国行政管理中国行政管理20022002年第年第6 6期期 3 3、丁煌：西方行政学说史、丁煌：西方行政学说史 武汉大学出版社；武汉大学出版社；4 4、王乐夫：行政学学科建设与人才培养模式探析、王乐夫：行政学学科建设与人才培养模式探析政治学政治学 研究研究20002000年第年第4 4期期 5 5、张康之：行政与公共行政的历史演进、张康之：行政与公共行政的历史演进中共福建省委党中共福建省委党 校学报校学报20022002年第年第4 4期期 6 6、张梦中：美国公共行政学百年回顾（上）、张梦中：美国公共行政学百年回顾（上）中国行政管中国行政管 理理20002000年第年第

30、5 5期期延伸阅读延伸阅读1 1、行政环境、行政环境2 2、行政生态学、行政生态学3 3、高斯、高斯4 4、试述行政管理与行政环境的辨证关系、试述行政管理与行政环境的辨证关系5 5、简述当前我国的行政环境、简述当前我国的行政环境思考题思考题一、行政环境的含义一、行政环境的含义 行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，也即各种直接或间接地作用和影响行件的总和，也即各种直接或间接地作用和影响行政活动的外部客观因素的总和政活动的外部客观因素的总和。（。（环境：围绕某一主体的外部情况。） 1 1、广泛性、广泛性 ：气候、资源、人口、民族，传统、科技等；

31、：气候、资源、人口、民族，传统、科技等； 2 2、复杂性、复杂性 ：要素之间交叉，关联复杂；：要素之间交叉，关联复杂； 3 3、差异性、差异性 ：国家间、地区间、部门间的差异；：国家间、地区间、部门间的差异； 4 4、多变性、多变性 ：万物皆变，行政系统内外部各种要素也是如此。：万物皆变，行政系统内外部各种要素也是如此。二、行政环境的特征二、行政环境的特征三、行政环境的分类三、行政环境的分类（一）按地域划分（一）按地域划分 1 1、国际社会环境，如：国际强权政治、恐怖主义、国际社会环境，如：国际强权政治、恐怖主义; ;国际国际经济秩序和经济差距；大国文化侵略等；经济秩序和经济差距；大国文化侵略

32、等； 2 2、国际自然环境：、国际自然环境： 全球气候变暖、水土流失等；全球气候变暖、水土流失等； 3 3、国内社会环境国内社会环境 A A、经济环境：生产力水平；、经济环境：生产力水平； B B、政治法律环境：政治的稳定性；法律的完备性；、政治法律环境：政治的稳定性；法律的完备性； C C、精神文化环境、精神文化环境 ：教育状况、人口素质：教育状况、人口素质 4 4、国内自然环境：、国内自然环境： A A、生态资源、生态资源 ：气温气温、水分水分、河流河流、海区海区 B B、生物资源、生物资源 ：森林、草原、鸟兽鱼虫：森林、草原、鸟兽鱼虫 C C、矿产资源、矿产资源 ：煤、铁、石油、天然气：

33、煤、铁、石油、天然气（二）（二）按行政环境对行政管理作用的层次划分按行政环境对行政管理作用的层次划分 A A、宏观：国际、国内的社会、自然环境、宏观：国际、国内的社会、自然环境 B B、中观：行政系统的组织结构和运行环境、中观：行政系统的组织结构和运行环境 C C、微观：行政机构内部或行政领导班子内部具体情况、微观：行政机构内部或行政领导班子内部具体情况 四、行政环境与行政管理的关系四、行政环境与行政管理的关系（一）行政环境制约和影响行政管理系统及其活动。（一）行政环境制约和影响行政管理系统及其活动。 首先，行政环境是行政管理系统产生、存在和发展的基首先，行政环境是行政管理系统产生、存在和发展

34、的基础；其次，行政环境决定行政管理的目标、内容和性质；础；其次，行政环境决定行政管理的目标、内容和性质；第三，行政环境决定行政管理的方式和方法。第三，行政环境决定行政管理的方式和方法。（二）行政管理反作用于行政环境。（二）行政管理反作用于行政环境。 行政环境既是行政管理的基础和条件，又是行政管理行政环境既是行政管理的基础和条件，又是行政管理的对象和客体。行政管理的目的是按人们的需要有组织有的对象和客体。行政管理的目的是按人们的需要有组织有计划地改造社会，改造自然。因此，行政活动影响和作用计划地改造社会，改造自然。因此，行政活动影响和作用于行政环境因素，促进行政环境的改善。于行政环境因素，促进行

35、政环境的改善。五、行政生态学的产生和发展五、行政生态学的产生和发展（一）定义：（一）定义：行政生态学是一门运用生态学的方法来研究行政现象和行政生态学是一门运用生态学的方法来研究行政现象和事实的科学事实的科学 （二）产生的历史背景：（二）产生的历史背景： 社会背景：社会背景：2020世纪世纪5050年代，人口剧增、环境恶化、能年代，人口剧增、环境恶化、能源紧张，人们普遍关注生态环境源紧张，人们普遍关注生态环境-生态学得到发展；生态学得到发展； 学术背景：以往公共行政理论研究的偏颇：侧重组织学术背景：以往公共行政理论研究的偏颇：侧重组织内部因素的研究上，如行政组织设立、权限划分、人员行内部因素的研

36、究上，如行政组织设立、权限划分、人员行为等，忽略研究行政现象的外部环境因素；为等，忽略研究行政现象的外部环境因素；（三）、代表人物和观点（三）、代表人物和观点 1.19471.1947年，美国哈佛大学的年，美国哈佛大学的J.W.J.W.高斯发表了高斯发表了政府生态学政府生态学一一文，首创以行政生态学方法研究公共行政现象；文，首创以行政生态学方法研究公共行政现象； 2. 19572. 1957年、年、19611961年利格斯分别出版年利格斯分别出版比较公共行政模式比较公共行政模式、生态行政学生态行政学两本书两本书, ,成为生态行政模式（成为生态行政模式（Ecological ModelEcolo

37、gical Model）研究的集大成者。研究的集大成者。 利格斯将各国行政模式的划分为三类利格斯将各国行政模式的划分为三类: :（1 1）融合型）融合型(Fused Model)(Fused Model)的农业型行政模式；的农业型行政模式； A.A.经济基础是农业生产力经济基础是农业生产力 ； B.B.行政活动以地域为基础，土地的分配和管理是政府行政活动以地域为基础，土地的分配和管理是政府的重要事务的重要事务 ； C.C.官僚的职位重于行政政策本身；官僚的职位重于行政政策本身； D.D.行政风范带有浓重的亲族主义色彩行政风范带有浓重的亲族主义色彩 ； E.E.流行世卿世禄的行政制度流行世卿世禄

38、的行政制度 ； F.F.政治与行政合一，行政官吏在政治和经济上自成特政治与行政合一，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级殊的阶级 ； G.G.政府与民众沟通较少；政府与民众沟通较少； H. H. 行政的主要问题是维持行政的一致和统一。行政的主要问题是维持行政的一致和统一。（2）衍射型(Diffracted Model)的工业型行政模式, 特征： A.A.经济基础是美国式的自由经济或苏联式的管制经济；经济基础是美国式的自由经济或苏联式的管制经济； B.B.民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切；民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切； C.C.行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对

39、人的原则；行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人的原则； D.D.沟通渠道发达；沟通渠道发达； E.E.行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一。行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一。 (3)(3)棱柱型行政模式（棱柱型行政模式（Prismatic ModelPrismatic Model）, ,特征：特征： 是农业社会向工业社会过渡时期的一种行政生态，它既具有是农业社会向工业社会过渡时期的一种行政生态，它既具有融合型的一些特征，又具有衍射型的一些特征，具体说就是政府的融合型的一些特征，又具有衍射型的一些特征，具体说就是政府的制度、法规不能起到约束和规范作用，形式上虽已抛弃了传

40、统社会制度、法规不能起到约束和规范作用，形式上虽已抛弃了传统社会中的行政特性，实际上仍具有很大的影响力；同时呈现异质的行政中的行政特性，实际上仍具有很大的影响力；同时呈现异质的行政制度、行政风范和行政行为；传统结构与现代结构重叠出现。制度、行政风范和行政行为；传统结构与现代结构重叠出现。 六、中国现阶段社会环境的主要特点六、中国现阶段社会环境的主要特点（一）现阶段社会环境的主要特点（一）现阶段社会环境的主要特点 1.1.国际环境国际环境和平与发展成为时代的主流和平与发展成为时代的主流 2.2.国内环境国内环境社会主义初级阶段社会主义初级阶段( (二二) )特点对中国行政管理的要求特点对中国行政

41、管理的要求 1 1、 要从中国实际出发，坚持对外开放，吸取国外行政管理的要从中国实际出发，坚持对外开放，吸取国外行政管理的先进经验，实施有中国特色的行政管理。先进经验，实施有中国特色的行政管理。 2 2、 要坚定地把组织和领导经济建设作为政府的最主要职能。要坚定地把组织和领导经济建设作为政府的最主要职能。 3 3、 要根据各地区、各方面的不同情况和条件，实施行政管理。要根据各地区、各方面的不同情况和条件，实施行政管理。 4 4、 要充分认识到我国现代化建设的艰巨性和长期性，循序前进。要充分认识到我国现代化建设的艰巨性和长期性，循序前进。 5 5、 三个文明同时抓，使二者相结合，互相促进。三个文

42、明同时抓，使二者相结合，互相促进。 6 6 、坚持行政改革，在改革中提高效率，实现行政职能。、坚持行政改革，在改革中提高效率，实现行政职能。延伸阅读延伸阅读n徐中奇徐中奇： 行政生态学研究述评及其对我国行政改革的启发行政生态学研究述评及其对我国行政改革的启发 江西行政学院学报江西行政学院学报 1999年04期 思考题思考题1 1、行政职能的含义、行政职能的含义2 2、行政职能的内容、行政职能的内容3 3、试比较西方国家与当代中国政府职能模式演变的差异、试比较西方国家与当代中国政府职能模式演变的差异4 4、现代公民、现代公民“从摇篮到坟墓都能得到政府的关照从摇篮到坟墓都能得到政府的关照”说明说明

43、什什 么？么？5 5、当代中国政府职能转变的主要内容。、当代中国政府职能转变的主要内容。第第3 3章章 行政职能（行政职能（4 4学时）学时）一、含义与特点一、含义与特点（一）含义（一）含义 又称政府职能，指政府依法对社会进行管理所具有的又称政府职能，指政府依法对社会进行管理所具有的职责和作用。换言之，就是政府管什么职责和作用。换言之，就是政府管什么, ,怎么管、发挥什怎么管、发挥什么作用。么作用。（二）特点（二）特点 阶级性阶级性 执行性执行性 广泛性广泛性 整体性整体性 法治性法治性 动态性（发展性）动态性（发展性）二、行政职能的内容与意义二、行政职能的内容与意义（一）内容（一）内容 1.

44、1.按性质或领域分：政治职能、经济职能、文化职能、按性质或领域分：政治职能、经济职能、文化职能、社会服务职能与社会管理职能。社会服务职能与社会管理职能。 2.2.按管理过程分按管理过程分: :决策、执行、监督等。决策、执行、监督等。（二）意义（二）意义 1. 1. 是行政管理的前提和基础；是行政管理的前提和基础； 2. 2. 是建立行政组织和进行机构设置、人员配备的最基是建立行政组织和进行机构设置、人员配备的最基本依据；本依据； 3.3.行政职能规定了国家行政活动的基本方向。行政职能规定了国家行政活动的基本方向。三、行政职能的三种模式三、行政职能的三种模式 （一）小政府与大社会模式；（一）小政

45、府与大社会模式； （二）大政府与小社会模式；（二）大政府与小社会模式； （三）政府与社会平衡模式。（三）政府与社会平衡模式。四、政府职能的历史演变四、政府职能的历史演变（一）前资本主义社会政府职能（一）前资本主义社会政府职能 1.1.时间时间: :奴隶社会和封建社会奴隶社会和封建社会 2.2.特点特点: : (1) (1)政府职能的重点是政治统治政府职能的重点是政治统治; ; (2) (2)有一定的社会管理职能有一定的社会管理职能, ,如赈灾如赈灾; ; (3) (3)经济职能十分微弱，如古代中国政府组织兴修水利经济职能十分微弱，如古代中国政府组织兴修水利工程、鼓励农民种桑树等。工程、鼓励农民

46、种桑树等。（二）西方资本主义国家（从（二）西方资本主义国家（从“守夜人守夜人”到到“大管家大管家”） 1.1.从消极行政走向积极行政从消极行政走向积极行政 2.2.从有限责任走向无限责任从有限责任走向无限责任 3.3.从一权走向三权从一权走向三权 4.4.从弱权走向强权从弱权走向强权 5.5.从官治走向官民共治从官治走向官民共治 6.6.从从“人治人治”走向走向“法治法治” 7.7.从经验管理走向科学管理从经验管理走向科学管理 8.8.从管制走向建设与服务从管制走向建设与服务 9.9.从集权走向分权从集权走向分权 10.10.从国内走向国际从国内走向国际 （三）当代中国（从（三）当代中国（从“

47、全能政府全能政府”走向走向“有限政府有限政府”）五、当代各国政府职能的趋势五、当代各国政府职能的趋势1 1政治职能逐步弱化；政治职能逐步弱化；2 2行政职能逐渐扩大行政职能逐渐扩大3 3政府责任无限化；政府责任无限化；4 4行政职能社会化；行政职能社会化；5. 5. 政府作用与地位越来越重要。政府作用与地位越来越重要。六、当代中国政府职能转变六、当代中国政府职能转变（一）当代中国政府职能转变从（一）当代中国政府职能转变从19791979年改革开放开始，主要内容是：年改革开放开始，主要内容是： 1.1.职能重心转移职能重心转移 即由阶级斗争为主转移到以经济建设为中心；即由阶级斗争为主转移到以经济

48、建设为中心； 2.2.职能关系转变职能关系转变 （1 1）理顺各级政府间的关系。重点是权力下放到下级政府；）理顺各级政府间的关系。重点是权力下放到下级政府； （2 2）理顺政府与企业的关系。重点是还权于企业；）理顺政府与企业的关系。重点是还权于企业； （3 3）理顺政府与社会的关系。重点是还权于社会；）理顺政府与社会的关系。重点是还权于社会； （4 4）理顺政府与市场的关系。市场能够解决的政府不插手；）理顺政府与市场的关系。市场能够解决的政府不插手； （5 5）理顺政府与事业单位的关系。对事业单位放开搞活。）理顺政府与事业单位的关系。对事业单位放开搞活。 3.3.职能方式变化：职能方式变化：

49、（1 1）从行政手段为主转到以法律和经济手段为主；）从行政手段为主转到以法律和经济手段为主； （2 2）由微观管理、直接管理为主转向以宏观、间接管理）由微观管理、直接管理为主转向以宏观、间接管理 （3 3）由重计划、排斥市场转向以市场为主，计划与市场相结合。）由重计划、排斥市场转向以市场为主，计划与市场相结合。 2004年，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部培训班结业讲话中指出：“我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。” （二）新时期政府职能转变：服务型政府建设（二）新时期政府职能转变：服务型政府建设人类社会存在过三种政府模式：政治统治型人类社会存

50、在过三种政府模式：政治统治型（主要存在于“美国罗斯福新政”开始以前）经济建设型政府经济建设型政府（主要开始于“美国罗斯福新政”以来）公共服务型政府公共服务型政府（ 1960年代以来，以北欧为典型）。新中国政府模式的变化：新中国政府模式的变化： 政治统治型（政治统治型（1949194919561956） 政治统治与经济建设混合型（政治统治与经济建设混合型（1956195619781978） 经济建设型（经济建设型（19781978至今）至今） 服务型（未来服务型（未来目前正处于准备转型阶段）目前正处于准备转型阶段） 如果说如果说19781978年党的十一届三中全会将党和国家的工作重心从以年党的十

51、一届三中全会将党和国家的工作重心从以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心的轨道上来使中国走向富裕阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心的轨道上来使中国走向富裕之路的话，党的十六大以来向服务型政府转型将引导中国走向富裕之路的话，党的十六大以来向服务型政府转型将引导中国走向富裕与和谐双重目标的轨道。与和谐双重目标的轨道。参考文献参考文献1 1、论国家职能与政府职能、论国家职能与政府职能 郭小聪郭小聪 中山大学学报中山大学学报 社科版社科版19971997年第年第2 2期期 2 2、中国政府职能转变的历史沿革、问题与对策、中国政府职能转变的历史沿革、问题与对策 兼谈经济全球化对中国政府职能转变的冲击兼谈经

52、济全球化对中国政府职能转变的冲击 http:/ 李丹阳李丹阳案例与背景资料案例与背景资料一、背景资料一、背景资料 巨变无声：巨变无声：“计划经济计划经济”收进博物馆收进博物馆 中国青年报中国青年报记者记者 王尧王尧 8 8月月2929日上午日上午9 9时。一辆白色货车，从机关大楼林立的北京三里时。一辆白色货车，从机关大楼林立的北京三里河出发，穿过长安街，驶过中南海，滑进了天安门东侧的中国革命河出发，穿过长安街，驶过中南海，滑进了天安门东侧的中国革命博物馆。博物馆。 车里，是一块车里，是一块4 4米高的牌子。米高的牌子。“国家计划委员会国家计划委员会的牌子，的牌子，终于被我们收进博物馆了。终于被

53、我们收进博物馆了。”中国革命博物馆年轻的副主任陈禹说，中国革命博物馆年轻的副主任陈禹说，“牌子很重，需要牌子很重，需要4 4个小伙子抬。个小伙子抬。” 自从自从19981998年国务院旨在转变政府职能的机构改革始，陈禹就盯年国务院旨在转变政府职能的机构改革始，陈禹就盯上了这块牌子。他说：上了这块牌子。他说：“我们是在计划经济年代生活过的人，知道我们是在计划经济年代生活过的人，知道这块牌子的分量。这块牌子的分量。” “国家计划委员会国家计划委员会”的牌子的牌子“运运”进博物馆，只用了进博物馆，只用了2020多分钟。多分钟。而中国，从计划经济向市场经济的过渡，走了不止而中国，从计划经济向市场经济的

54、过渡，走了不止2020年的艰难路年的艰难路。 在著名经济学家吴敬琏的眼里，告别计划经济，不是摘个牌子那在著名经济学家吴敬琏的眼里，告别计划经济，不是摘个牌子那么简单。一段揭开的历史表明，早在么简单。一段揭开的历史表明，早在19791979年，邓小平会见美国人时年，邓小平会见美国人时就说：就说：“说市场经济只存在于资本主义社会，这肯定是不正确的。说市场经济只存在于资本主义社会，这肯定是不正确的。社会主义为什么不可以搞市场经济？社会主义为什么不可以搞市场经济？” 19841984年，十二届三中全会首次提出年，十二届三中全会首次提出“社会主义经济是有计划的社会主义经济是有计划的商品经济商品经济”。吴

55、敬琏透露，当时邓小平夸奖，。吴敬琏透露，当时邓小平夸奖，“这个文件好，有些这个文件好，有些是我们老祖宗没有说过的话是我们老祖宗没有说过的话”。 但伴随着但伴随着“计划计划”向向“市场市场”的艰难过渡，火药味浓烈的争论的艰难过渡，火药味浓烈的争论从来就没有消停过。从来就没有消停过。 19901990年年7 7月月5 5日，在国家领导人召开的一个座谈会上，有的经济日，在国家领导人召开的一个座谈会上，有的经济学家为捍卫自己的计划经济观点，当场竟激愤得不能言语。也就是学家为捍卫自己的计划经济观点，当场竟激愤得不能言语。也就是这次会后，吴敬琏得到一个大名鼎鼎的绰号：这次会后，吴敬琏得到一个大名鼎鼎的绰号

56、：“吴市场吴市场”。“当时当时对我完全不是美称，而且有着很厉害的贬义。对我完全不是美称，而且有着很厉害的贬义。”吴敬琏回忆说。吴敬琏回忆说。 19911991年，吴敬琏与人合著年，吴敬琏与人合著论竞争性的市场体制论竞争性的市场体制的书稿，遭的书稿，遭到多家出版社拒绝，就因为书名中有到多家出版社拒绝，就因为书名中有“市场市场”的字眼。有家出版社的字眼。有家出版社决决定冒冒风险：所有社领导都为这本书出版签字，定冒冒风险：所有社领导都为这本书出版签字，“如果撤职就一起如果撤职就一起撤撤”。以后这本反复再版、一再脱销的书，成了。以后这本反复再版、一再脱销的书，成了“影响新中国经济影响新中国经济的的10

57、10本经济学著作本经济学著作”之一。一年后，之一。一年后，“社会主义市场经济社会主义市场经济”的提法，的提法，正正式写进十四大报告。式写进十四大报告。 今天，陈禹在向我们展示博物馆收藏的粮票、布票、肥皂票、今天，陈禹在向我们展示博物馆收藏的粮票、布票、肥皂票、自行车票等千奇百怪的票证时，仿佛是在用实物再现那个离开我们自行车票等千奇百怪的票证时，仿佛是在用实物再现那个离开我们并不太遥远的并不太遥远的“计划经济计划经济”年代。当记者对一枚火柴票发生好奇时，年代。当记者对一枚火柴票发生好奇时，顾海兵教授说：顾海兵教授说：“不要觉得火柴票可笑，在当时火柴属于能源，牵不要觉得火柴票可笑，在当时火柴属于能

58、源，牵扯到国计民生的东西，当然需要票。扯到国计民生的东西，当然需要票。” ” 顾海兵教授曾经工作的顾海兵教授曾经工作的“计划系计划系”，1010年前已更名为年前已更名为“国民经济国民经济管理系管理系”，去年又变更为，去年又变更为“公共管理学院公共管理学院”。这里专门培养。这里专门培养MPAMPA，一，一种新型的公务员。种新型的公务员。 虽然每天和虽然每天和“市场市场”打交道，但听到打交道，但听到“国家计划委员会的牌子收国家计划委员会的牌子收进博物馆进博物馆”的消息，的消息，2929岁的罗瀛心里还是岁的罗瀛心里还是“咯噔了一下咯噔了一下”。19911991年，年，她以高分考进人大计划系。她以高分

59、考进人大计划系。“当时，每个同学都憋着劲，毕业后想挤当时，每个同学都憋着劲，毕业后想挤进国家计委这个有权的大院进国家计委这个有权的大院”。可她们毕业时已没有分配计划了。可她们毕业时已没有分配计划了。 这位现在任职于北京中关村管委会的公务员说：这位现在任职于北京中关村管委会的公务员说：“现在我的职责，现在我的职责，就是为海内外的老板服务，让他们的就是为海内外的老板服务，让他们的市场经济市场经济落户北京硅谷。落户北京硅谷。” （中国青年报中国青年报2002-09-162002-09-16）二、案例二、案例 国外衙门都没中国豪华国外衙门都没中国豪华 美国富县政府租房办公美国富县政府租房办公学术辩论赛

60、学术辩论赛( (期中作业期中作业):): 一、当前美欧国家的救市行为合理吗一、当前美欧国家的救市行为合理吗? ? 二、郑州二、郑州“馒头办馒头办”的设置及其行为合理的设置及其行为合理 合法吗合法吗? ? 由于郑州人喜欢吃馒头，为了由于郑州人喜欢吃馒头，为了“规范市场和加强馒头市场管规范市场和加强馒头市场管理理”，“防止小作坊的黑心馒头冒出来冲击市场、欺骗顾客防止小作坊的黑心馒头冒出来冲击市场、欺骗顾客”，让，让群众能吃上放心馒头，群众能吃上放心馒头， 20002000年前后年前后郑州市政府成立了郑州市政府成立了“馒头生产馒头生产管理办公室管理办公室”，即，即“馒头办馒头办”。“馒头办馒头办”后

61、来发展成为一个拥有后来发展成为一个拥有两个层次、六个办公室（市政府两个层次、六个办公室（市政府1 1个，各区政府五个）的机构。个，各区政府五个）的机构。“馒头办馒头办”对所有加工经营馒头的集体和个人，一律采取许可审批制对所有加工经营馒头的集体和个人，一律采取许可审批制度。每个许可证，要交纳度。每个许可证，要交纳11001100百元的办证费。并下文规定：不办许百元的办证费。并下文规定：不办许可证擅自加工经营的单位和个人，可罚款三千至两万元。并规定加可证擅自加工经营的单位和个人，可罚款三千至两万元。并规定加工者每天必须在馒头办指定的面粉经营部门购买不少于六十袋面粉工者每天必须在馒头办指定的面粉经营

62、部门购买不少于六十袋面粉（面粉经营部门每袋面粉给馒头办提成五角）。（面粉经营部门每袋面粉给馒头办提成五角）。 要求要求:1:1、必须运用行政学理论分析，提倡多学科、多角度分析。、必须运用行政学理论分析，提倡多学科、多角度分析。 2 2、必必须提交提交800800字以上的提纲或小论文。字以上的提纲或小论文。1 1、行政组织与一般社会组织的联系与区别？为什么强调、行政组织与一般社会组织的联系与区别？为什么强调行政组织法定化？行政组织法定化？2 2、行政组织、行政机构与行政职位三者是什么关系？、行政组织、行政机构与行政职位三者是什么关系？3 3、行政组织建设应当遵循哪些原则？、行政组织建设应当遵循哪

63、些原则？4 4、什么是管理幅度与层次相适应原则？、什么是管理幅度与层次相适应原则？5 5、什么是编制管理？、什么是编制管理？6 6、如何评价建国以来历次机构改革。、如何评价建国以来历次机构改革。第第4 4章章 行政组织（行政组织（4 4学时）学时）思考题一、组织与行政组织一、组织与行政组织（一）组织：（一）组织： 指一群人为了同一目标，以一定的秩序、形式构指一群人为了同一目标，以一定的秩序、形式构成的整体。成的整体。（二）行政组织（二）行政组织 是由国家设立、依法从事社会公共管理的社会组织。是由国家设立、依法从事社会公共管理的社会组织。二、行政二、行政组织的构成要素的构成要素职能（目标）职能（

64、目标）机构设置机构设置人员构成人员构成权责体系权责体系组织规范组织规范( (法规制度法规制度) )物质因素物质因素 政治性政治性 稳定性稳定性 法治性法治性 执行性执行性 权威性权威性 整体性整体性1 1、领导体制体制类型：首型：首长制、委制、委员制和混合制。制和混合制。2 2、结构构类型：型：层级制、制、职能制。能制。3 3、权力体系力体系类型：集型：集权制、分制、分权制。制。4 4、机构性、机构性质类型：型：领导机关、机关、职能机关、能机关、辅助机关、助机关、监 督机构、咨督机构、咨询参参谋机关、派出机关、派出机构等。机关、派出机关、派出机构等。三、行政组织的特点三、行政组织的特点四、行政

65、组织的类型四、行政组织的类型五、行政五、行政组织建建设原原则 职能明确能明确 精干高效精干高效 完整完整统一一 运运转协调 管理幅度与管理管理幅度与管理层次相适次相适应 权责一致一致 法制、民主参与管理法制、民主参与管理 稳定性与适定性与适应性相性相结合合六、行政六、行政组织的的编制管理制管理（一）定（一）定义 指指组织机构的机构的设置及人置及人员数量的定数量的定额和和职务分配。分配。（二）内容（二）内容 职能管理能管理 机构机构设置（置（级别、数量）、数量） 人人员编制（人制（人员总额、结构、构、领导职数）数）七、当代中国的行政组织七、当代中国的行政组织（一）现状（一）现状1 .1 .全国行

66、政层次划分全国行政层次划分 ：中央政府：中央政府国务院国务院省、自治区、直省、自治区、直辖市政府辖市政府省辖市政府省辖市政府市设区政府市设区政府、自治州、自治州县、县级市县、县级市政府政府乡乡镇镇政府。政府。2. 2. 国务院机构层次划分国务院机构层次划分 ：部、委机构、直属机构和办事机构：部、委机构、直属机构和办事机构司司局局办事机构不设司局办事机构不设司局处处 ( ( 室室 。3. 3. 省、自治区、直辖市政府省、自治区、直辖市政府厅厅局局处处室室科科4. 4. 省辖地级市政府、地区行署省辖地级市政府、地区行署处处局局股股5. 5. 县级政府县级政府科科局局 股股科科。（二）特点（二）特点

67、1.1.中央集权中央集权2.2.垂直领导垂直领导3.3.机构上下对口机构上下对口4.4.条块结合的双重领导体制条块结合的双重领导体制八、行政组织改革八、行政组织改革（一）含义（一）含义 行政组织改革，也称行政组织改革，也称 “ “机构改革机构改革”，是指政府根据，是指政府根据社会经济变化调整自身机构的职能、结构及规模的活动。社会经济变化调整自身机构的职能、结构及规模的活动。（二）内容（二）内容 1 1、职能与权力调整：包括政府与社会（企业、社会组、职能与权力调整：包括政府与社会（企业、社会组织及公民）、党政、中央与地方、各级政府之间织及公民）、党政、中央与地方、各级政府之间 2 2、机构与人员

68、精简：行政层次、机构与人员数量等、机构与人员精简：行政层次、机构与人员数量等 3 3、其他：如提高人员素质、改善人员结构、加强行政、其他：如提高人员素质、改善人员结构、加强行政监督监督（三）目的（目（三）目的（目标） 1、政治、政治 2、经济（财政）政） 3、管理、管理（四）原因：（四）原因： 1、 一般性分析：行政一般性分析：行政环境是不断境是不断变化的，因而行政改革是化的，因而行政改革是永恒的。永恒的。 2、具体原因分析、具体原因分析 政治、政治、经济、管理、管理（五）西方国家行政组织改革（五）西方国家行政组织改革 1 1、原因、原因: : 政治原因政治原因: :适应民主政治发展、转变管理

69、模式适应民主政治发展、转变管理模式 经济原因经济原因: :减轻财政负担财政支出过多减轻财政负担财政支出过多 管理原因管理原因: :机构与人员膨胀、效率不高机构与人员膨胀、效率不高 2 2、内容、内容 (1)(1)精简机构与人员精简机构与人员 (2)(2)改进机关作风改进机关作风 (3)(3)减少行政层次：从金字塔的等级制向平行网络化发减少行政层次：从金字塔的等级制向平行网络化发展展（六）中国的行政（六）中国的行政组织改革改革 1 1、概念辨析、概念辨析 改革、改革、经济体制改革、政治体制改革、行政体制改革、机构体制改革、政治体制改革、行政体制改革、机构改革（行政改革（行政组织改革）改革） 2

70、2、改革、改革历 新中国成立后共新中国成立后共进行了行了1010次大的机构改革，主要包括：次大的机构改革，主要包括：19511951、19541954、19561956、19601960、19621962、19701970、19821982、19881988、19931993、19981998。从中可以看出，中国的机构改革一般是从中可以看出，中国的机构改革一般是2 23 3年一小年一小调，4 45 5年一大改。改革开放以后是年一大改。改革开放以后是4 4次，平均每次，平均每5 5年一次。年一次。 3 3、改革原因、改革原因 （1 1）19821982年之前：精简机构与人员、提高行政效率、减轻财

71、政年之前：精简机构与人员、提高行政效率、减轻财政负担。（精简负担。（精简膨胀膨胀再精简再精简再膨胀）再膨胀） （2 2）19821982年及之后：适应市场经济的需要，转变政府职能；理年及之后：适应市场经济的需要，转变政府职能；理顺关系、精简机构与人员、提高行政效率、减轻财政负担。顺关系、精简机构与人员、提高行政效率、减轻财政负担。4 4、改革的经验教训、改革的经验教训 （1 1）基本评价：在一定程度上实现即定目标（缓解财）基本评价：在一定程度上实现即定目标（缓解财政压力、提高行政效率、转变政府职能），但没有根本解政压力、提高行政效率、转变政府职能），但没有根本解决问题，一直未能摆脱精简决问题，

72、一直未能摆脱精简膨胀膨胀再精简再精简再膨再膨胀的怪圈。胀的怪圈。 （2 2）经验教训：）经验教训： 机构编制一定要法制化机构编制一定要法制化 机构改革要与职能转变有机结合机构改革要与职能转变有机结合 改革要整体联动改革要整体联动“八大处八大处”、“五官科五官科”使局长吃尽苦头使局长吃尽苦头 “某局是一个有几十年历史的老单位，政绩不凡。局长在这某局是一个有几十年历史的老单位，政绩不凡。局长在这个单位呆了近个单位呆了近2020年，从科员升科长，从科长升处长，从处长升局长。年，从科员升科长，从科长升处长，从处长升局长。当了局的第一把手之后，他想，我能当上局长全靠老同事们的支持，当了局的第一把手之后，

73、他想，我能当上局长全靠老同事们的支持，只有给他们安排、提拔，才能对得起他们，才能维护自己的领导地只有给他们安排、提拔，才能对得起他们，才能维护自己的领导地位。于是，他多方努力，打通关节，增设了机构，多设了副职，使位。于是，他多方努力，打通关节，增设了机构，多设了副职，使许多老同事、新同事得到了安排。这样一来，这个局原来只有许多老同事、新同事得到了安排。这样一来，这个局原来只有4 4个个处，现在扩展为处，现在扩展为1010个处，原来每个处辖个处，原来每个处辖3 3个科，现在扩展为个科，现在扩展为5 56 6个个科；原来每个处科；原来每个处( (科科) )只设只设 2 23 3个个( (科科) )

74、长、副处长、副处( (科科) )长，现在扩展长，现在扩展为为5 58 8个处个处( (科科) )长、副处长、副处( (科科) )长。有一个处，正副处长共长。有一个处，正副处长共8 8人，群人，群众戏称为众戏称为八大处八大处，有一个科有正副科长，有一个科有正副科长5 5人，群众戏称为人，群众戏称为五五官科官科。这位局长原以为这是一种巧安排，既照顾了老同事、老部。这位局长原以为这是一种巧安排，既照顾了老同事、老部属，又加强了自己的领导地位，人多好办事，工作一定能更好地开属，又加强了自己的领导地位，人多好办事，工作一定能更好地开展。而实际上事与愿违，由于机构臃肿，人员素质不高，造成互相展。而实际上事

75、与愿违，由于机构臃肿，人员素质不高，造成互相扯皮，办不成事，这位局长吃了苦头，这个局的工作也遭到挫折扯皮，办不成事，这位局长吃了苦头，这个局的工作也遭到挫折”案例与背景资料案例与背景资料点评：点评： 英国有位名叫帕金森的学者提出了一个名为英国有位名叫帕金森的学者提出了一个名为“帕金帕金森定律森定律”的行政学理论，说的是政府机关的领导总会想方的行政学理论，说的是政府机关的领导总会想方设法增加本机关人员、扩大机构、提高级别，这是一个普设法增加本机关人员、扩大机构、提高级别，这是一个普遍规律，本案例就是遍规律，本案例就是“帕金森定律帕金森定律”的生动说明。领导人的生动说明。领导人扩大机构、增加人员的

76、动机之一，就是认为人多好办事，扩大机构、增加人员的动机之一，就是认为人多好办事，效率高，事实证明这种观点是占不住脚的。本案例说明，效率高，事实证明这种观点是占不住脚的。本案例说明，法定化对于行政组织建设和提高行政效率具有很重要的意法定化对于行政组织建设和提高行政效率具有很重要的意义。义。 美国的美国的“日落立法日落立法” 在美国，不仅政府的常设机构要依法由国会审批，临在美国，不仅政府的常设机构要依法由国会审批，临时机构也是由国会严格控制，控制的办法就是所谓的时机构也是由国会严格控制，控制的办法就是所谓的“日日落立法落立法”。 如果总统认为需要设置临时机构，可以向国会提出报如果总统认为需要设置临

77、时机构，可以向国会提出报告。经过审议，获得通过的临时机构国会一定会附加具体告。经过审议，获得通过的临时机构国会一定会附加具体的条件或要求，其中主要就是给该临时机构设定合法存续的条件或要求，其中主要就是给该临时机构设定合法存续的期限，到了规定的期限，该机构即应自动撤销，除非有的期限，到了规定的期限，该机构即应自动撤销，除非有国会重新授权。这就象落日一样，到了特定时间就必然西国会重新授权。这就象落日一样，到了特定时间就必然西沉，这种立法形式故被称为沉，这种立法形式故被称为“日落立法日落立法”。政协委员：改革多头管理推动食品安全立法政协委员：改革多头管理推动食品安全立法http:/http:/vie

78、w.QQ.comview.QQ.com 2006 2006年年0808月月2222日日20:0820:08 南方日报南方日报 就在全国两会顺利召开的时候，国内个别地方发现就在全国两会顺利召开的时候，国内个别地方发现了含有苏丹红了含有苏丹红( (一号一号) )的食品，再度引起人们对食品安全问的食品，再度引起人们对食品安全问题的热切关注。食品安全问题也牵动着正在参加两会的全题的热切关注。食品安全问题也牵动着正在参加两会的全国政协委员、人大代表们的心。吃什么才安全，靠什么来国政协委员、人大代表们的心。吃什么才安全，靠什么来保护人民群众的健康，也是本次两会代表、委员们热烈讨保护人民群众的健康，也是本次

79、两会代表、委员们热烈讨论的问题之一，不少委员还就食品安全问题向大会提交提论的问题之一，不少委员还就食品安全问题向大会提交提案，或在大会上发言，为加强食品安全、保护人们的健康案，或在大会上发言，为加强食品安全、保护人们的健康献计献策。献计献策。 多头管理监管困难多头管理监管困难 制售伪劣有毒食品的违法犯罪行为屡禁不止，食品安全恶性事制售伪劣有毒食品的违法犯罪行为屡禁不止，食品安全恶性事件频频发生，难道真是因为食品安全问题处于一个件频频发生，难道真是因为食品安全问题处于一个“管理盲区管理盲区”吗？不是！据参加两会的众多人大代表、政协委员介绍，在我国，吗？不是！据参加两会的众多人大代表、政协委员介绍

80、，在我国，包括农业、质监、卫生、工商、商业、药监、城管、出入境检验检包括农业、质监、卫生、工商、商业、药监、城管、出入境检验检疫等众多部门，都有管理食品安全问题的职责和权限。而且，一旦疫等众多部门，都有管理食品安全问题的职责和权限。而且，一旦因食品安全问题涉及危害公共安全或造成严重后果，还会有公安部因食品安全问题涉及危害公共安全或造成严重后果，还会有公安部门介入，而涉及如厂矿、学校、企业等集体食物安全问题，相关单门介入，而涉及如厂矿、学校、企业等集体食物安全问题，相关单位也负有监管责任。可以说，食品安全的头上远不止十个位也负有监管责任。可以说，食品安全的头上远不止十个“婆婆婆婆”。 但也正是这

81、种多头管理、交叉管理的监管方式，导致权力、责但也正是这种多头管理、交叉管理的监管方式，导致权力、责任的不明确，既给相关监管责任单位带来行政不作为、逃避责任的任的不明确，既给相关监管责任单位带来行政不作为、逃避责任的空间，也给监管工作带来较大难度。很多代表、委员都认为，空间，也给监管工作带来较大难度。很多代表、委员都认为，“婆婆婆婆”太多是影响食品安全管理质量和效率的一个突出问题。太多是影响食品安全管理质量和效率的一个突出问题。把食品安全与官帽联系起来把食品安全与官帽联系起来 全国政协委员、郑州大学第一附属医院主任医师、教授杨利全国政协委员、郑州大学第一附属医院主任医师、教授杨利霞，在本次全国政

82、协会议上提交了关于霞，在本次全国政协会议上提交了关于完善机制，确保食品安完善机制，确保食品安全全的政协提案，对食品安全监管制度和措施提出了以下建议：的政协提案，对食品安全监管制度和措施提出了以下建议： 把食品安全事件与各级政府官员的官帽联系起来，实行严格把食品安全事件与各级政府官员的官帽联系起来，实行严格的责任追究制度。可借鉴防治非典的行政管治办法，把食品安全的责任追究制度。可借鉴防治非典的行政管治办法，把食品安全与各级政府官员的官帽联系起来，对行政不作为、官僚主义、推与各级政府官员的官帽联系起来，对行政不作为、官僚主义、推诿扯皮、失职渎职和徇私枉法者给予严惩，对情节严重或造成严诿扯皮、失职渎

83、职和徇私枉法者给予严惩，对情节严重或造成严重后果的相关责任人追究刑事责任。建立强有力的食品监管队伍。重后果的相关责任人追究刑事责任。建立强有力的食品监管队伍。要改要改“多头执法多头执法”为为“一拳出击一拳出击”，建立专职食品安全监管队伍，建立专职食品安全监管队伍网络，上至中央，下至县、乡、村，设食品安全监督员，乡村设网络，上至中央，下至县、乡、村，设食品安全监督员，乡村设食品安全协管员和信息员，形成一张食品安全协管员和信息员，形成一张“纵向到底，横向到边纵向到底，横向到边”的的食品安全监督网络。食品安全监督网络。建立食品安全预警机制建立食品安全预警机制 建立食品安全体系，全程控制食品安全。当前

84、，食品安全建立食品安全体系，全程控制食品安全。当前，食品安全从从认定定标准、准、检测手段、手段、监管管监控等都不完善，控等都不完善，还没有形成没有形成长效效监管机制，管机制，应依法建立一批独立、公正、可靠的依法建立一批独立、公正、可靠的检测机构，机构，与国与国际食品安全接食品安全接轨，建立食品安全从源，建立食品安全从源头到到终端的端的质量管理量管理体系。体系。 建立食品安全建立食品安全预警机制。定期警机制。定期发布全国商品布全国商品质量量报告、告、食品定性食品定性检验报告、食品告、食品类质量投量投诉情况、情况、质量不量不稳定的食品定的食品信息、食品信息、食品质量抽量抽查合格率情况等，随合格率情

85、况等，随时披露不合格企披露不合格企业和食和食品。品。 此外，要充分借此外，要充分借鉴发达国家达国家现行食品安全法律、法行食品安全法律、法规和和管理管理经验，尽快制定一套完整、，尽快制定一套完整、细致、可操作、符合国情的致、可操作、符合国情的“食品安全法食品安全法”、“突突发食品安全事件食品安全事件应急条例急条例”，用法律武器打，用法律武器打胜食品安全攻食品安全攻坚战。1 1、行政领导与行政领导者是一回事吗？、行政领导与行政领导者是一回事吗？2 2、首长制、委员制与混合制的异同及优缺点、首长制、委员制与混合制的异同及优缺点3 3、我国行政领导体制方面存在的主要问题是什、我国行政领导体制方面存在的

86、主要问题是什么？么？第第5 5章章 行政领导（行政领导（2 2学时）学时）思考题思考题一、行政领导概述一、行政领导概述（一）定义（一）定义 指行政领导者或集团统率部属、完成行政目标的活动指行政领导者或集团统率部属、完成行政目标的活动。 马克思指出 :“ 一切规模较大的直接社会劳动或其同劳动,都或多或少地需要指挥 ,以协调个人的活动,并执行生产总体的运动 。一个单独的提琴手就是自己指挥自己，一个乐队就就需要一个乐队指挥。” 概念辨析：行政领导与行政领导者不是一回事。 （二）三要素（二）三要素：领导者、被领导者和作用对象。（三）特点：综合性、智能性、权威性、宏观性。（四）地位与作用（四）地位与作用

87、：行政领导是行政管理的前提和关键。二、行政领导体制二、行政领导体制（一）含义：行政领导权力分配制度。（一）含义：行政领导权力分配制度。 1 1、 委员制（合议制）委员制（合议制）：两人以上集体行使行政领导权力的行政领导体制。：两人以上集体行使行政领导权力的行政领导体制。优点：（优点：（1 1）有利于加强对权力的约束和控制；（）有利于加强对权力的约束和控制；（2 2）能集思广益。）能集思广益。缺点：（缺点：（1 1）管理的效率低、成本高；（）管理的效率低、成本高；（2 2）易出现）易出现爭功諉過爭功諉過、无人负责的局、无人负责的局面。面。 2 2、首长制：行政首长一人掌握和控制行政领导权。、首长

88、制：行政首长一人掌握和控制行政领导权。 優點優點：（：（1 1）事權集中，責任明確事權集中，責任明確；（；（2 2）指揮靈活，命令統一指揮靈活，命令統一，可減少可減少摩擦與衝突。易於當機立斷，爭取時效，並易於保守秘密。摩擦與衝突。易於當機立斷，爭取時效，並易於保守秘密。 缺點缺點：（：（1 1）是容易）是容易囿於個人主見，事理研判容易疏漏囿於個人主見，事理研判容易疏漏；（；（2 2）營私舞弊，營私舞弊，任用私人任用私人；（；（3 3）易於操縱把持，產生專斷獨行的流弊，不符民主精神。易於操縱把持，產生專斷獨行的流弊，不符民主精神。3 3、混合制：兼具委员制和首长制的特点。、混合制：兼具委员制和首

89、长制的特点。 委員制與首長制各有其優缺點，宜因時、因地、因人、因事而制宜。懷委員制與首長制各有其優缺點，宜因時、因地、因人、因事而制宜。懷特（特（WhiteWhite）指出：執行與指導事務應採首長制，而政策的制定，則應採）指出：執行與指導事務應採首長制，而政策的制定，則應採委員制委員制 （二）中国的行政领导体制（二）中国的行政领导体制1、法律或名义上是首长制，但实际上是混合制。2、存在的问题及其原因 权责不明、协调困难（摩擦與衝突）、效率不高、监督无力。 导致上述情况的原因：责任制不健全、体制不科学、监督机制缺失 三、行政领导的内容三、行政领导的内容 决策、用人、指挥、协调、监督四、行政领导者

90、的素质与结构（一）素质：政治：政治敏感性强、高瞻远瞩、立场坚定品德：公道正派、以身作则、作风严谨知识：博专结合（T型知识结构）能力：组织能力、协调能力、决断能力、应变能力（二）结构年龄结构：老中青结合知识结构：能力结构：性格结构：五、行政领导方式与艺术（一）领导方式：集权型（独裁型）、分权型（民主型）、放任型（二）领导艺术：用人艺术（如曹操）、授权艺术、处事艺术案例与背景资料案例与背景资料 A A县政府政府领导班子由一名正班子由一名正县长和四名副和四名副县长组成成, ,他他们都是六都是六十年代十年代农林大学林大学毕业生。十一届三中全会后生。十一届三中全会后该县乡镇企企业日日渐发展展, ,但由于

91、但由于5 5个个领导成成员都缺乏工都缺乏工业管理方面的知管理方面的知识和和领导能力能力, ,始始终未未能在能在乡镇工工业的的发展方面作出具有重大推展方面作出具有重大推动作用的决策作用的决策, ,与周与周围地地区相比区相比, ,该县整个整个乡镇企企业发展展缓慢。慢。 根据案例思考并回答根据案例思考并回答: :1 1、合理的、合理的领导群体群体专业知知识结构构应该是如何的是如何的 ？2 2、该县领导班子中存在的主要班子中存在的主要问题是什么是什么 ？3 3、你、你认为该如何解决？如何解决？ http:/ 1、人事管理、企业人事、人事行政的异同、人事管理、企业人事、人事行政的异同2 2、传统人事管理

92、与人力资源管理的区别、传统人事管理与人力资源管理的区别3 3、公务员与公务员制度的区别与联系、公务员与公务员制度的区别与联系4 4、中国与西方公务员制度的异同、中国与西方公务员制度的异同5 5、现行中国公务员的范围、现行中国公务员的范围6 6、什么是部外制？、什么是部外制？7 7、简评、简评“文官政治中立文官政治中立”8 8、彭德尔顿法、政党分肥制、个人瞻徇制的含义、彭德尔顿法、政党分肥制、个人瞻徇制的含义9 9、我国传统干部制度存在的问题、我国传统干部制度存在的问题第第6 6章章 人事行政人事行政思考题思考题一、一、 相关概念辨析相关概念辨析（一）人事（一）人事 1、人事的一般含义 1979

93、年版辞海的解释有5种含义： （1）人情事理。史记太史公自序：“夫春秋，上明三王之理，下辨人事之纪” （2）人力；人为之事。六韬农器：“战攻守御之具，尽在人事。” （3）旧时指交际应酬；也指送礼物。后汉书黄琬传：“时权富子弟，多以人事得举。” （4）指男女关系。红楼梦第六回：“（袭人）近来也渐省人事。” （5）特指机关团体内部工作人员的录用、培养、调配和奖惩等工作事宜。2、人事管理中的、人事管理中的“人事人事” （1）人。人是众多学科研究的）人。人是众多学科研究的对象。不同学科从不同象。不同学科从不同侧面揭示面揭示人的不同内涵。人事管理中的人的不同内涵。人事管理中的“人人”是研究具有是研究具有劳

94、动能力的人。能力的人。 （2）事。指能）事。指能为人人们带来利益，需要人来利益，需要人们去去认识、管理和开、管理和开发的客的客观存在。通俗地存在。通俗地说，人事管理中的事是指，人事管理中的事是指职责或任或任务 ，通常称，通常称为工作。工作。 （3）人事。人事管理学所）人事。人事管理学所讲“人事人事” 是人和事的是人和事的联结。在。在现实的社会生活中，思想教育、法律的社会生活中，思想教育、法律约束、束、经济乃至暴力手段等，都可乃至暴力手段等，都可以促使人和事以促使人和事联结起来，而人事管理与起来，而人事管理与这些方法不同的地方在于它些方法不同的地方在于它通通过职位分位分类、录用、考核、用、考核、

95、奖惩、培、培训、交流、回避、交流、回避、职务任免任免升降、工升降、工资福利、退休等特定的手段和方式去促使和保福利、退休等特定的手段和方式去促使和保证人和事的人和事的联结，促使人适其事，事得其人，人尽其才，事竟其功。，促使人适其事，事得其人，人尽其才，事竟其功。 赵履履宽：从管理学的角度看，人事是指社会：从管理学的角度看，人事是指社会劳动过程中人与人、程中人与人、人与事、人与人与事、人与组织之之间的相互关系。的相互关系。3 3、人事管理、人事管理 人事管理（personnel administration或 personnel）这一术语最早使用于英美企业界。此前类似的管理西方称文官制度，中国为官

96、吏制度等。欧美进入资本主义特别是工业革命后，随着大机器生产的出现，劳工管理成为一个突出问题，因而出现了劳动管理（Employment management）或称工业关系管理（Industrail relations）后称人事管理。4 4、人事行政、人事行政 人事行政是以国家行政人员或公务员为主要对象的一系列管理法规、制度、政策、措施的总和，是国家行政机关对其工作人员依法管理的一系列活动。它同企事业人事管理的区别主要有：（1）管理对象不同:国家公务员VS全体员工。（2）管理权限不同。国家行为、公务员身份平等；来源于对企业资产的产权和经营权，属企业行为，权力义务不同。（3）法律规范不同。法制化管理

97、，程序严格；有较大的自主权。 （）宗旨不同 5、人力、人力资源开源开发 (1) 定定义： 人力人力资源开源开发是企是企业及其他社会及其他社会组织通通过学学习培培训、激励机制、合理使用人才等方法，提高激励机制、合理使用人才等方法，提高员工工作能力，充分工工作能力，充分调动员工的工作工的工作积极性及极性及创新能力，并最新能力，并最终达到提高企达到提高企业整体活力的活整体活力的活动。(2)(2)人力人力资源管理与源管理与传统人事管理区人事管理区别主要体主要体现在：在： （1）传统人事管理的特点是以“事”为中心，而现代人力资源管理是以“人”为中心。 （2）传统人事管理把人设为一种成本，将人当作一种“工

98、具”，注重的是投入、使用和控制。而现代人力资源管理把人作为一种“资源”，注重产出和开发。 （3）传统人事管理是某一职能部门单独使用的工具，似乎与其他职能部门的关系不大，但现代人力资源管理逐渐成为决策部门的重要伙伴，从而提高了人事部门在决策中的地位。二、西方国家公二、西方国家公务员制度制度（一）公（一）公务员制度的基本概念与理制度的基本概念与理论 1 1、公、公务员：在国家行政机关工作、掌握国家：在国家行政机关工作、掌握国家权力，从事公共力，从事公共事事务管理的人管理的人员。（文官、官吏、干部）。（文官、官吏、干部） 2 2、公、公务员制度：制度：现代国家管理公代国家管理公务员的法的法规及制度体

99、系的及制度体系的总和。和。 3 3、职位分位分类与品位分与品位分类（职位分位分类指将政府机关指将政府机关业务性性质的的职位，根据工作性位，根据工作性质、难易程度、易程度、责任任轻重以及所需的重以及所需的资格条件格条件等要素予以分等要素予以分门别类、评定等定等级、制定、制定规范，以此作范，以此作为考考试、任、任用、考核、任免、升降、用、考核、任免、升降、奖惩、培、培训、待遇等人事管理的依据。、待遇等人事管理的依据。职位分位分类制度制度强调以事以事为中心，使工作、中心，使工作、报酬、酬、资格条件三者之格条件三者之间形成一种正比例的关系。）形成一种正比例的关系。） 4 4、公、公务员管理体制：部内制

100、与部外制管理体制：部内制与部外制（二）西方国家公务员制度的产生与发展（二）西方国家公务员制度的产生与发展 1、产生的条件、产生的条件（1）经济基础是工业经济的发展；）经济基础是工业经济的发展；（2）政治学、行政管理学的发展是理论基础；）政治学、行政管理学的发展是理论基础；（3）中国科举制度的影响成为制度基础；）中国科举制度的影响成为制度基础；（4）政治改革的需要是直接原因。（恩赐制与政党分肥制）政治改革的需要是直接原因。（恩赐制与政党分肥制） 2、产生过程、产生过程（1）英国：）英国：1854年年关于建立英国常任文官制度的报告关于建立英国常任文官制度的报告标志着英国文官制标志着英国文官制度的确

101、立度的确立（2）美国：）美国：1883年美国通过年美国通过彭德尔顿法彭德尔顿法 3、西方国家公务员制度的内容与特点、西方国家公务员制度的内容与特点 政务官与事务官分开政务官与事务官分开 事务官通过公开竞争性考试录用事务官通过公开竞争性考试录用 事务官终身任职事务官终身任职 事务官政治中立事务官政治中立4、当代西方国家公务员制度的改革、当代西方国家公务员制度的改革三、中国公三、中国公务员制度制度（一）（一）传统人事（干部）制度及其存在的人事（干部）制度及其存在的问题 1、队伍伍庞大，缺乏科学的分大，缺乏科学的分类 2、管人与治事脱、管人与治事脱节 3、官本位、官本位 4、管理方法和、管理方法和观

102、念念陈旧、旧、单一一 5、更新、激励机制不健全、更新、激励机制不健全（二）中国公（二）中国公务员制度的建立和制度的建立和发展展 1987年党的十三大提出、年党的十三大提出、1992年十四大正式开始年十四大正式开始实施、施、1994年年颁布布国家公国家公务员条例条例、1998年年实施到位。施到位。2005年年颁布国家公布国家公务员法、法、2006年年1月月1日日实施。施。（三）中国公（三）中国公务员制度的基本内容制度的基本内容 公公务员制度的法律依据、基本原制度的法律依据、基本原则（党管干部、德才兼（党管干部、德才兼备的用人的用人标准；准；坚持公开、平等、持公开、平等、竞争、争、择优的原的原则）

103、和适用）和适用对象；公象；公务员的的义务和和权利；公利；公务员的管理的管理环节；管理和；管理和监督。督。四、中西方公四、中西方公务员制度比制度比较 （一）相同点： 1、公开考试，择优录用； 2、分类管理； 3、勤政廉政的约束机制； 4、新陈代谢机制。 （二）不同点： 1、是否政治中立； 2、是否党管干部。 五、中国公五、中国公务员制度的改革与完善制度的改革与完善思考思考题一、人事管理、企一、人事管理、企业人事、人事行政的异同人事、人事行政的异同二、二、传统人事管理与人力人事管理与人力资源管理的区源管理的区别三、公三、公务员与公与公务员制度的区制度的区别与与联系系四、中国与西方公四、中国与西方公

104、务员制度的异同制度的异同五、五、现行中国公行中国公务员的范的范围六、什么是部外制？六、什么是部外制？七、七、简评“文官政治中立文官政治中立”七、彭德七、彭德尔顿法、政党分肥制、个人瞻徇制的含法、政党分肥制、个人瞻徇制的含义八、我国八、我国传统干部制度存在的干部制度存在的问题案例与背景资料案例与背景资料中国公务员级别中国公务员级别 一、国家级正职一、国家级正职 中共中央总书记，国家主席，中央军委主席，全国人大常委中共中央总书记，国家主席，中央军委主席，全国人大常委会委员长，国务院总理，全国政协主席，国家副主席，中共中央政会委员长，国务院总理，全国政协主席，国家副主席，中共中央政治局常委。治局常委

105、。 二、国家级副职二、国家级副职 中共中央政治局委员，候补委员，中央纪委书记，中央书记处中共中央政治局委员，候补委员，中央纪委书记，中央书记处书记，全国人大常委会副委员长，国务院副总理，国务委员，最高书记，全国人大常委会副委员长，国务院副总理，国务委员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长，全国政协副主席。人民法院院长，最高人民检察院检察长，全国政协副主席。 三、省部级正职三、省部级正职 中共中央纪委副书记，中共中央，全国人大常委会，国务院，中共中央纪委副书记，中共中央，全国人大常委会，国务院，全国政协下属部委行署室和事业单位（党组）正职领导人（特殊规全国政协下属部委行署室和事业单位（党组）

106、正职领导人（特殊规定的副职），各人民团体（党组）正职定的副职），各人民团体（党组）正职 各省、自治区、直辖市党各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的正职领导人（特殊规定的副职），国家正委、人大、政府、政协的正职领导人（特殊规定的副职），国家正部级企业正职领导。部级企业正职领导。四、省部级副职：四、省部级副职： 中共中央纪委常委，中共中央，全国人大常委会，国务院，中共中央纪委常委，中共中央，全国人大常委会，国务院，全国政协下属部委行署室和事业单位副职领导人（党组成员）和副全国政协下属部委行署室和事业单位副职领导人（党组成员）和副部级机关（党组）正职，各人民团体（党组）副职，各省、自治区、部

107、级机关（党组）正职，各人民团体（党组）副职，各省、自治区、直辖市党委（副书记、常委）人大、政府、政协的副职领导人，省直辖市党委（副书记、常委）人大、政府、政协的副职领导人，省纪委书记，副省级城市党委、人大、政府、政协的正职领导人（特纪委书记，副省级城市党委、人大、政府、政协的正职领导人（特殊规定的副职），国家正部级企业副职领导，国家副部级企业正职殊规定的副职），国家正部级企业副职领导，国家副部级企业正职领导，副部级高校党政正职。领导，副部级高校党政正职。五、厅局（地）级正职：五、厅局（地）级正职： 中共中央，全国人大常委会，国务院，全国政协直属部委行署中共中央，全国人大常委会，国务院，全国政协

108、直属部委行署室和事业单位的下属司局室正职室和事业单位的下属司局室正职 ；中共中央，全国人大常委会，；中共中央，全国人大常委会，国务院，全国政协副部级机关（党组）副职。各省、自治区、直辖国务院，全国政协副部级机关（党组）副职。各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的直属机关和事业单位的正职，副省级市党委、人大、政府、政协的直属机关和事业单位的正职，副省级城市党委（副书记，常委）、人大、政府、政协的副职领导人，纪城市党委（副书记，常委）、人大、政府、政协的副职领导人，纪委书记。各地市（设区）党委、人大、政府、政协的正职，国有副委书记。各地市（设区）党委、人大、政府、政协的正职，国有副部级企业的

109、副职和正厅级企业正职领导，省属高校党政正职。部级企业的副职和正厅级企业正职领导，省属高校党政正职。 六、厅局（地）级正职：六、厅局（地）级正职： 中共中央，全国人大常委会，国务院，全国政协直属部委行署中共中央，全国人大常委会，国务院，全国政协直属部委行署室和事业单位的下属司局室副职，各省、自治区、直辖市党委、人室和事业单位的下属司局室副职，各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的直属机关和事业单位的副职，副厅级正职。副省大、政府、政协的直属机关和事业单位的副职，副厅级正职。副省级城市党委、人大、政府、政协的下属机关正职，各地市（设区）级城市党委、人大、政府、政协的下属机关正职，各地市（设区

110、）党委、人大、政府、政协的副职，纪委书记，国有副厅级企业的正党委、人大、政府、政协的副职，纪委书记，国有副厅级企业的正职和正厅级企业副职领导，省署高校党政副职，大专正职。职和正厅级企业副职领导，省署高校党政副职，大专正职。 七、县处级正职七、县处级正职 各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的直属机关和各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的直属机关和事业单位的下属处室正职。副省级城市党委、人大、政府、政协的事业单位的下属处室正职。副省级城市党委、人大、政府、政协的下属机关副职，各地市（设区）党委、人大、政府、政协的下属单下属机关副职，各地市（设区）党委、人大、政府、政协的下属单位正职

111、，各县市党委、人大、政府、政协的正职，国有正县级企业位正职，各县市党委、人大、政府、政协的正职，国有正县级企业的正职，省署高校院系处室领导，重点中学正职。的正职，省署高校院系处室领导，重点中学正职。八、县处级副职八、县处级副职 各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的直属机关和事业单位的下属处室副职。各地市（设区）直属机关和事业单位的下属处室副职。各地市（设区）党委、人大、政府、政协的下属单位副职和副处级单位党委、人大、政府、政协的下属单位副职和副处级单位正职。各县市党委、人大、政府、政协的副职，纪委书正职。各县市党委、人大、政府、政协的副职，纪

112、委书记，国有正县级企业的副职，副县级企业正职。市属中记，国有正县级企业的副职，副县级企业正职。市属中学正职。学正职。 九、科级正职：九、科级正职： 各地市（设区）党委、人大、政府、政协的下属各地市（设区）党委、人大、政府、政协的下属单位所属科室正职，各县市党委、人大、政府、政协的单位所属科室正职，各县市党委、人大、政府、政协的下属单位正职，各乡镇党委，政府正职，国有正科级企下属单位正职，各乡镇党委，政府正职，国有正科级企业的正职，县属重点中学正职。业的正职，县属重点中学正职。 十、科级副职：十、科级副职： 各地市（设区）党委、人大、政府、政协的下属单位所各地市（设区）党委、人大、政府、政协的下

113、属单位所属科室副职，各县市党委、人大、政府、政协的下属单属科室副职，各县市党委、人大、政府、政协的下属单位副职，各乡镇党委，政府正副职，国有正科级企业的位副职，各乡镇党委，政府正副职，国有正科级企业的副职。副职。一起人事任免争一起人事任免争议 1996年2月初，中共某县县委向该县人大常委会党组和县人民政府党组织提交了19名乡、镇长任职和免职的建议名单。县人民政府随即据此将这19名乡、镇长予以任免，并以县人民政府正式文件的形式发至县直属各单位、各乡镇人民政府和有关国家机关。该县人大常委会收到此任免文件后，认为该文件违背了宪法、地方各级人大和地方各级人民政府组织法的有关规定，遂建议县政府予以纠正。

114、县政府认为，对这19名乡、镇长的任免是党组织的意见，政府和人大都应坚持党的领导，所以对县人大常委会的建议不予理睬。事隔不久，县人大常委会重要负责人又向县委作了专门汇报，县委也没有明确表态。在这种情况下，县人大常委会专门召开会议，会上全体常委一致认为县人民政府这一任免决定事先未经各乡、镇人民代表大会通过，不符合法律规定，故通过了将其撤消的决定。 案例提问：该县政府的人事任免文件该不该撤消?发生此类事件的根本原因是什么? 案例分析案例分析江江苏首例身高歧首例身高歧视行政行政诉讼宣判宣判 去年8月，江苏某市人事局通过人事人才网站和媒体向社会公布了2006年市属事业单位招考录用工作人员简章，决定公开招

115、录一部分事业单位工作人员。小强报考了城市管理行政执法局城管行政执法队员的职位，他的笔试与面试的成绩均名列前茅。但体检不符要求，原因是城管行政执法队员的身高要求是1.70米以上，而小强身高只有1.65米。 小强认为，在国家人事部、卫生部制定的公务员录用体检通用（试行）中，没有对身高、体重等相貌方面的要求作任何限制性的规定，因而简章对报考人员身高的限制性要求没有合法根据。现在倡导文明执法，不一定非得人高马大才能执法，身高限制实际上是一种歧视。小强遂一纸诉状将负责招考的江苏某市人事局推上被告席，打起了这场江苏首例因身高不被录用的行政官司。 近日，江苏省海门市法院经审理认为，法律、法规对相关部门招录事

116、业单位工作人员设置身高条件没有禁止性规定，人事部事业单位公开招聘人员暂行规定关于“应聘人员必须具备适应岗位要求的身体条件”的规定，可以作为对城管行政执法局岗位设置身高条件参照的依据。根据江苏省人民政府批准，城市管理行政执法具有部分公安行政管理职权，属特殊岗位。人事部门因此参照公安机关录用人民警察体检项目和标准设置招录人员的身高条件，具有合理性，可以作为人事部门决定是否录用的依据。况且，人事部门对同时招录的其他岗位均未设置身高条件。故人事部门以小强身高不符合招录条件为由不予录用并不违法。 法院认为，小强的诉讼理由不成立，依法不予支持。近日，法院驳回了小强以“身高歧视”状告城管招录部门的诉讼请求。

117、 我国宪法对平等权作出了原则性规定，但判断一项差别待遇是否合理，是否侵犯了公民的平等权，则需要具体问题具体分析。人事部事业单位公开招聘人员暂行规定规定，应聘人员必须具备适应岗位要求的身体条件和岗位所需要的其他条件；对一些特殊岗位设定一定的身高条件，是对任职资格的要求，与特定职位相对应，故并不违背宪法的平等原则。第第7 7章章 公共财政（公共财政（2 2学时）学时）1、国家财政、政府财政、公共财政2、试论述公共财政存在的理论依据3、请通过到政府财政部门调查后回答我国政财政收入 的结构情况4、什么是积极的财政政策？5、“人大管钱，政府花钱”这个说法合理吗？6、简述我国当前财政改革的主要内容思考题思

118、考题一、公共财政的概念一、公共财政的概念（一）定义1、财政：指国家的收入和支出管理。2、公共财政：英文为Public Finance，指的是在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式 。（二）国家财政、政府财政、公共财政的联系与区别。（国家财政、政府财政自古就有，但公共财政是与市场经济相适应的政府为纳税人提供公共产品的法治财政。计划经济条件下只有建设财政，也没有公共财政 ） 二、公共财政的作用二、公共财政的作用 （一）配置资源：税收与财政支出 （二）实行国民收入再分配 ，缓解社会矛盾。（三）弥补市场的不足，切实保障社会的公共需求 (四) 调控宏观经济,保

119、障国民经济健康发展三、公共财政的特点公共财政的特点（一）公益性。公益性是指公共财政以满足社会公共需要为己任，追求社会公益目标； (二) 公共性。公共财政的主要目标是解决公共问题，满足社会公共需要； （三）民主性。以公共选择作为决策机制；（四）规范性、法治性。四、公共财政的理论基础：公共物品理论四、公共财政的理论基础：公共物品理论1 1、公共物品的含义、公共物品的含义 公共物品是具有消费的非排他性和非竞争性特征的物品。非竞争性，是指当一个人消费该物品时并不会减少其他人对这种物品的消费。非排他性，是指要阻止一个人免费享用该物品的代价非常大。 公共物品可以被划分为两大类： 纯公共物品：一般具有规模经

120、济的特征，不可能通过特定的技术手段进行排他性使用,否则代价将非常高昂。如国防、国家安全、法律秩序等。 准公共物品的范围十分广泛, 如地下水流域与水体资源、教育等。2 2、公共物品存在的原因（理论基础）、公共物品存在的原因（理论基础）（1） “搭便车” （Free-rider） 美国经济学家曼柯奥尔逊于1965年发表的集体行动的逻辑：公共利益和团体理论一书中提出。其基本含义是不付成本而坐享他人之利。（2）市场失灵 市场是一种有效率的运行机制，但市场经济具有本身固有的缺陷，称为“市场失灵”，比如：不能有效提供公共产品、外部效应的存在、不存在完全竞争的条件、信息不完全及不对称、成本递减行业的存在、分

121、配不公、失业和通货膨胀等。正是因为市场机制在许多领域缺乏效率，政府介入或干预才有了必要性和合理性的依据，政府致力于弥补市场本身的缺陷，满足社会公共需要。五、公共财政的内容五、公共财政的内容（一）财政体制（一）财政体制 又称财政管理体制，是划分各级政权之间以及国家与企事业部门、单位之间的职、责、权力和相应利益的制度 。 一般而言，财政管理体制主要划分中央与地方以及地方各级财政收支范围和管理权限的制度。（二）财政收入（二）财政收入 财政收入指国家财政参与社会产品分配所取得的收入，是实现国家职能的财力保证。我国目前财政收入主要包括：(1)各项税收：包括增值税、营业税、消费税、土地增值税、城市维护建设

122、税、资源税、城市土地使用税、印花税、个人所得税、企业所得税、关税、农牧业税和耕地占用税等。(2)专项收入：排污费、征收城市水资源费、教育费附加等。(3)其他收入：包括基本建设贷款归还收入、基本建设收入、捐赠收入、国有财产收入（国有土地、森林、矿山、国有企业收入）等。（三）财政支出（三）财政支出 定义定义：国家财政将筹集起来的资金进行分配使用，以满足经：国家财政将筹集起来的资金进行分配使用，以满足经济建设和各项事业的需要。济建设和各项事业的需要。 我国过去建设财政主要包括：(1)基本建设支出 ;(2)企业挖潜改造资金;(3)地质勘探费用;(4)科技三项费用，包括新产品试制费、中间试验费、重要科学

123、研究补助费;(5)支援农村生产支出;(6)农林水利气象等部门的事业费用等;(7)工业交通商业等部门的事业费,包括勘探设计费、中等专业学校经费等。(8)文教科学卫生事业费;(9)抚恤和社会福利救济费; (10)行政事业单位离退休支出(11)社会保障补助支出。(12)国防支出;(13)行政管理费;(14)政策性补贴支出：(15)债务利息支出。 目前我国财政支出：（1）公共工程支出；（2）公共教育支出；（3）行政管理支出；（4）社会保险支出；（5）医疗保健支出；（6）公共文化事业支出；（7）国防支出。 美国联邦政府财政支出结构（美国联邦政府财政支出结构（1981)1981) 国防 1575 22.3

124、 国际事务 131 1.9一般科学、空间与技术 65 0.9能源 151 2.1自然资掠与环境 136 1.9农业 113 1.6商业与住房信贷 82 1.2运输 234 3.3社区与区域发展 106 1.5教育、培训、就业与社会服务337 4.8保健 660 9.3社会保障 1396 19.8收入保障 997 14.1退伍军人补助 230 3.3司法 47 0.7一般政府 114 1.6利息 687 9.7 (四四)财政政预算与决算算与决算 1、财政预算:政府为实现其职能,通过法律形式确定的筹集和利用资金的计划。由一般财政收入和财政预算支出组成。 2、财政决算：指各级政府对于政府预算执行情况

125、所进行的年度总结，也是政府经济活动在财政上的集中反映。六、我国财政改革六、我国财政改革(一)改革的背景：中国改革开放的过程基本等于税制改革的过程。(二)内容1.第一阶段:利改税解决政府与企业的关系2.第阶段:分税制解决中央与地方的关系3.第三阶段（20世纪90年代以来）:解决腐败问题部门预算收支两条线国库集中支付政府采购审批制度改革会计集中核算案例与背景资料案例与背景资料 美国有几个理由不愿意用公共财政支持竞选。首先，美国强调自由.最高法院对宪法第一条修正案所作的解释,把金钱看作是言论自由的一种形式。如果一个人愿意把自己的钱给某个候选人,那是一种政治表态。其次，美国竞选比其他的民主国家更耗费时

126、间和金钱,这也是虚弱的分权制政党和特殊的提名体制的结果。在西欧，选举过程更短，更便宜，因为他们的政党已经安排好了候选人和纲领。(美国的政党组织是松散的)第三，在前两个条件的基础上，美国的立法者无法找到一种公共财政支持竞选的模式，可以按照人们的意图真正地发挥作用。1971年立法产生政治行动委员会，国会严格控制个人和公司直接捐赠给候选人地金钱地数量，努力控制“大钱”在政治中地影响。（个人只能直接给候选人1000美圆）但是个人和公司首先捐赠给委员会，再由委员会捐赠给何以候选人的做法，美国并没有限制。所以各种委员会像雨后春笋一样增长。某些个人和政治行动委员会对政党或利益集团的捐赠，并不直接作用再候选人

127、的竞选活动，这种不受控制和无限制的软钱，使得政党和利益集团可以在竞选中反对与己方对立得方面，而且不用提自己的候选人的名字，从而回避联邦法律中的故意条款。因此，软钱有负面效应。 也许美国可以考虑欧洲模式，让国家财政来补贴竞选费用。但美国竞选太花钱了，纳税人可能不太愿意承担这样一笔开销。另一个解决方法是限制公司可以捐赠给政治行动委员会由委员会可以捐赠给候选人的金钱总量，不过最高法院1985年拒绝了这种限制。所以在选举制度上美国可能在短期内无法摆脱金钱政治的外观。但是美国的民主制度是一个系统，竞选制度的不足只是他的比较成功的民主制度的一个不足。美国仍然是世界上比较清廉的国家，CPI的2005年排名是

128、17位而中国排名第78位。第第8 8章章 行政决策（行政决策（2 2学时）学时）一、行政决策的含义与意义一、行政决策的含义与意义二、我国党政机关中的咨询机构有哪些？二、我国党政机关中的咨询机构有哪些？三、实现行政决策科学化的途径主要有哪些？三、实现行政决策科学化的途径主要有哪些？思考题思考题（一）定义：（一）定义： 1决策：指人们为实现比较重要的目标而进行方案设计、评价和选择的创造性思维活动过程。 2行政决策：指行政机关及其公务员（主要是行政首长）为履行职责，对所要解决的问题出主意，做决定的活动。（二）概念辨析（二）概念辨析1.与决定的区别与联系2.与公共政策的区别与联系：决策是政策的前奏，但

129、只有重大决策才成为公共政策。一、行政决策的含义与意义一、行政决策的含义与意义( (三）意义三）意义 1行政决策是行政管理的前提和依据； 2行政决策贯穿于行政管理的全过程； 3行政决策从根本上决定着行政管理的成败。二、行政决策的特征：二、行政决策的特征： 1行政决策的主体是拥有行政权力的组织和个人； 2行政决策的结果具有普遍的约束力； 3行政决策的内容具有广泛性； 4行政决策的目标具有非营利性。三、行政决策的类型：三、行政决策的类型： （一）依据行政决策主体在行政系统中的不同地位：高层决策、中层决策和基层决策 （二）依据行政决策主体的人数和权力分配情况：集体决策和个人决策。 （三）依据决策的重要

130、程度和影响范围：战略决策和战术决策。 （四）依据行政决策是否采用科学方法并严格遵循科学的决策程序：经验决策和科学决策。 （五）依据行政决策所具备的条件及其可靠性：确定性决策、风险性决策和不确定性决策。 （六）依据行政决策所要达到目标的多寡：单目标决策和多目标决策。四、行政决策原则四、行政决策原则 1 信息准全原则。信息是决策的基础。 2 科学预测原则。预测是对客观事物未来发展趋势和状况的预见和推测。 3系统分析原则。 4对比择优原则。 5程序适当原则。程序是保证行政决策科学化的重要条件。 6切实可行原则。 7大胆创新原则。 8动态调整原则。 9民主参与原则。民主决策与科学决策是一对孪生兄弟。没

131、有行政决的民主化，就很难实行行政决策的科学化。 10 依法决策原则。行政决策中不能有与国家法律、法规相抵触的内容。凡有与国家法律、法规相抵触的内容，必须改正过来。一切违反国家法律、法规的行政决策都是无效的。五、行政决策的体制五、行政决策的体制 （一）定义 指承担行政决策的组织机构和人员承担行政决策的组织机构和人员的权责分配权责分配及决策制度决策制度的总称。 （二）内容 1决策中枢系统：行政决策系统的核心子系统，其主要任务是负责行政决策目标的确定和行政决策方案的抉择。一般由行政领导集体及其工作机构或办事机构组成。 2咨询系统：如社科院、政府发展研究中心 3信息系统：指为行政决策中枢系统和咨询系统

132、收集、加工、传输、贮存信息的服务系统。如统计局。六、行政决策的科学化的途径六、行政决策的科学化的途径 体制科学化、过程民主化、手段现代化、信息充分化。案例与背景资料案例与背景资料美国美国兰德公司塑造智囊德公司塑造智囊传奇奇 欧美国家有许多他们引以为荣的智囊机构，“兰德”就是其中最著名的一个。“兰德”英文名称是“Rand”，是英文“研究与发展”（ResearchandDevelopment）两词的缩写。成立于第二次世界大战前夕的兰德智囊团，一直高居全球10大智囊团排行榜之首,被认为是阿波罗神的化身。七个字价值二百万美元七个字价值二百万美元 兰德公司以问题分析的权威性与决策的准确性续写着阿波罗的神

133、话故事。五十年代朝鲜战争前夕，兰德公司曾组织大批专家对朝鲜战争进行评估并对“中国是否出兵朝鲜”进行预测。得出的结论只有7个字：“中国将出兵朝鲜”。 当时兰德公司欲以200万美元将研究报告转让给五角大楼。但军界的高级官员对兰德的报告不感兴趣。在他们看来，中国刚经历了8年抗日战争，3年解放战争，无论人力财力都不具备出兵朝鲜的可能。但是，战争的发展和结局都被兰德言中，美国军界一片哗然。战争失败后，五角大楼为了全面检讨在朝鲜战争中的决策失误，还是花了200万美元重金买下了兰德那份已经过时的研究报告。 然而，比之代价更为昂贵的却是成千上万美国军人丧生朝鲜半岛。准确预测卫星发射准确预测卫星发射 另一个案例

134、是对前苏联卫星发射的预测。二战结束后，美苏两国形成了称雄世界的两极格局。从陆地到海洋，从海洋到太空，双方开始史无前例的军备竞赛。美国一直企图了解前苏联的卫星发展状况。1957年，兰德公司在预测报告中详细地推断了前苏联发射第一颗人造卫星的时间，结果同实际发射时间仅差两周，使五角大楼震惊不已。从此，兰德智囊团的名声如日中天。帮助帮助韩国韩国经济快速递增经济快速递增韩国政府实施第二个五年计划（19671971）时，经济增长的主要障碍是国内储蓄和出口不足。韩国找到国际开发署这样一个乐于协助的伙伴，后者同意向韩国提供更多的援助，但韩国必需拟定一个技术上优秀并有说服力的计划文件。为此目的，国际开发署向韩国

135、派驻了一个顾问团兰德顾问小组。在韩国政府的协助下，兰德顾问团成功地完成了开发计划署所需要的计划。该计划的结论是：证明较高水平的外援是合适的；将外贸的重点由进口转移到扩大出口，并把重点放在劳动集约型的工业上；建立年度计划预算，以便给薄弱环节（如电力和水泥）投入更多资金；指出贸易、投资和货币政策的相互依赖关系已成为韩国当局决策的组成部分等。在这项计划执行期间及其后期，韩国经济实际上继续以每年约10的速度增长。按美元计算的出口收入年增长40，全国最贫困地区的收入同总收入增长一样快，失业人数显著减少。某县的行政决策某县的行政决策 县随着农村改革的不断深入，农村经济得到了较大的发展。然而，由于种种原因，

136、自1990年开始，该县经济的发展速度开始减缓。在这种情况下，县委、县政府为寻求农村经济新的增长点，于1993年底和1994年初，带领有关人员调查了全县20个乡镇和300个村，考察了50多个山头和近百家农村企业，初步分析认为，该县与其他丘陵、平原县比较，具有自己的优势和特色-山场广阔，共有山地面积366万亩，占总面积的72%，而且劳动力资源丰富，消费市场广阔，如果开发利用，办成林业和多种经济基地，农村经济就会有一个大发展，这是农村经济一股潜在的强大劲流。 在此基础上，他们召开了两个会：一是智囊研究人员、咨询参谋人员会：二是各部门、各战线的主要负责人及相关专家、学者参加的会议。通过这两个会议，对全

137、县农业企业的现状、山地开发的潜力及其可行性进行了反复的讨论和详细的分析论证。并组织专门班子，以国土规划和农业区划成果为依据，拟定几个开发山区的方案，供县委、县政府抉择。最后，县委、县政府领导在综合比较各种方案的基础上，作出了开发山地资源，兴办农业企业，建立商品基地“的决策。同时又组织专门班子制订出全县开发出山地资源的总体规划，并拟定分阶段实施该规划。 决策方案制订后，县委、县政府立即将方案付诸实施。一方面多渠道筹措山地开发资金，并实行各种优惠政策，以调动农民的积极性，另一方面又组织专门人员具体管理山地开发工作。 由于该县决策正确、措施得力，因而在发展山区经济方面取得了显著成效。 案例思考案例思

138、考 某县县委、县政府为什么能制定出正确的政策？他们的成功对于实现我国行政决策的民主化、科学化有何启示？ 参考要点参考要点 开发山地资源，建立商品基地，兴办农业企业，振兴农村经济的决策，对于该县来说，是一项战略决策，其之所以正确，关键就在于它符合行政决策的科学化要求，基本上遵循了系统的科学决策程序。首先，县委、县政府领导针对全县农业经济发展速度减缓的现状，深入基层和实际进行了全面的考察，而后在此基础上确立了正确的行政目标。这一目标的确立一方面基于客观需要：既然农业经济出现发展速度减缓的势头，就必须因地制宜地发展林业及其他多种经济，以振兴山区经济。另一方面，该目标又具备实现的客观条件，该县山地占总

139、面积的72%，且劳动力资源丰富，并存在广阔的消费市场。其次，在行政目标确立后，县委、县政府马上召开各方面的专家、学者和实际工作者反复地分析和论证了实现上述目标的各种方案，为领导最后拍板提供了科学依据。最后，县委、县政府在综合比较的基础上最终确定了具体的决策方案，而且立即组织实施，因而获得成功。 某县的成功决策给予我们的启示是：（1）必须深入调查研究，确定决策目标。（2）集思广益，拟定方案。（3）对决策方案进行评估选优。（4）认真组织实施。第第9 9章章 行政执行（行政执行（2 2学时）学时）思考思考题: :1 1、试比较行政执行、行政执法的涵义。、试比较行政执行、行政执法的涵义。2、“从三权分

140、离的角度看，行政机关的全部活从三权分离的角度看，行政机关的全部活 动都是执行动都是执行( (法）活动法）活动”，这一说法对吗？，这一说法对吗？3 3、什么是、什么是“行政三分制行政三分制”？4 4、什么是执行力？怎样提高我国政府行政执行力？、什么是执行力？怎样提高我国政府行政执行力？一、行政执行的含义与意义（行政执法） （一）定义 指行政机关及其公务员将行政决策付诸实施，以达到预期目标的全部活动。 与行政执法的区别：行政执法指行政机关内部专门部门贯彻执行国家法律、法规及规章的活动。从三权分离的角度看，行政机关的全部活动都是执法活动。（二）意义 1行政执行是行政管理的一个关键环节。 2行政执行是

141、检验和修正行政决策的最好尺度。 3行政执行的效果是评估、判断行政管理工作的客观依据。二、行政执行的特点 经常性 广泛性 具体性 强制性 法制性(夏书:目标性实务性经常性果断性灵活性)三、行政执行的原则 准确 迅速 民主四、行政执行的分类 行政检查: 行政处置: 行政强制执行:指行政主体依法自己或申请人民法院对不履行发生法律效力的行政决定的行政相对人采取强制方式，以迫使该相对人履行该义务，或者达到与履行义务相同之状态的行为或制度。五、行政执行体制 含义：指行政执行组织体系的设立及权力划分。如：深圳市决策、执行与监督三分的改革；武汉市等多数城市设置执法局。六、我国行政执行制度改革 （一）存在的问题

142、 腐败执法、执行不力、多头执法、粗暴执法。 （二）改革措施 改革执法体制、加强监督、提高人员素质、改进执法方法。（如武汉“禁麻”中以人为本）案例与背景资料案例与背景资料深圳深圳“行政三分行政三分”再造政府再造政府 南方周末 2002年12月19日 “行政三分制的主要内容，是将行政管理职能分为决策、执行、监督三部分，在相对分离的基础上，三者相辅相成、相互制约、相互协调。”马敬仁教授告诉记者，“这是二战后各国对大政府进行改革过程中形成的一种普适性管理模式，已为大多数发达国家所采用。” “行政三分制”这个词是马敬仁的概括，他显然对此十分满意，之前曾有媒体称为“三权分离”，他认为不够准确，“容易被误为

143、三权分立，而且不能体现十六大报告中的协调二字的确切内涵”。马敬仁是深圳改革试点方案的起草人之一，他和深圳市委党校的卞苏徽教授作为专家，参与设计方案的框架体系和整体思路，而深圳市人事局的两位官员，则负责方案的执笔细化。在他们的身后，是深圳市市长于幼军挂帅的领导小组，成员来自市政府办公厅、人事局、体改办、法制局等诸多部门。在深圳市背后，中央编制办等部门直接监控整个试点工作的进展。 中国自1982年以来，进行了多次机构改革，深圳市法制局的一位官员告诉记者，“与前几次相比，深圳即将推出的行政三分制，将从政府管理结构、功能、运行机制等方面进行重新设计，因此具有革命意义。“方案主要借鉴香港和英联邦国家行政

144、改革的经验。”一位参与者透露，“但在运作机制上，会引入美国、北欧等国家的一些经验，例如对公务员的绩效管理。” 记者综合多渠道消息获知，深圳即将推出的“行政三分制”，是在事务分析、职能分析的基础上，以大行业、大系统的方式设立决策部门，并就每个决策部门关联的业务设若干个执行局，决策权在决策局，执行权、审批权在执行局；决策局只管决策，而执行局则是单一的执行。 与此相配套，是建立三至五个公共行政管理系统平台，作为所有政府部门共享的内务管理和服务系统，其职责是为所有政府机构提供有效的管理和服务，如公共财政、综合法制、公共人力资源、公共信息等。至于监督那一部分，深圳市监察局的一位负责人告诉记者，“深圳是全

145、国惟一单独设立监察局的城市”，“监督功能可以很方便的转化，关键是授予多大权力的问题”。 决策、执行、监督的框架建立后，应运而生的还有一大批法定组织，马敬仁告诉记者，“比如立法规定，每个决策局将设立服务于局长和制约局长权力的两类咨询机构，其组织形式可以是委员会、中心、审议会等，其成员将包括专家、市民和相关领域的资深退休干部。”把信送给加西亚把信送给加西亚 从强制行政走向服务行政毛寿龙 改革开放以来，中国经济持续快速发展，大城市交通面貌都有了非常大的变化。在改革开放之前，人们为拥有一辆自行车而感到自豪，在改革开放之后，人们很快拥有了自己的摩托车，进入90年代之后，越来越多的人拥有了自己的私家车。

146、在这一转变过程中，也出现了各种各样的问题。武汉市面临的问题是，1989年以来，武汉城市道路上挤满了正三轮摩托车和人力三轮车。这些交通工具在武汉俗称“麻木”，其特点是价格便宜，适应普通百姓交通的需要，但也影响武汉的交通，污染武汉的环境，尤其是严重影响了武汉的城市形象。 由于这一原因，1993年开始，武汉两会出现了多达上百件的解决“麻木”问题的建议、提案和意见。政府也采取了种种措施，禁止“麻木”，但14年的整治始终是“治了乱，乱了治”。其中1997年，武汉市政府痛下决心，全城“禁麻”。但是，“麻木”司机竭力反对。武汉的交警在政治行动中也经常遭到麻木司机的围攻，有的甚至留下了终身残疾。自然，“禁麻行

147、动”也就屡战屡败。一直到2003年3月之前，这一问题一直没有得到妥善解决。 2003年3月底开始，武汉市政府采取了种种措施，经过85天的努力，困扰武汉多年的“麻木”问题终于得到了解决。为什么过去花了14年时间依然难以得到解决的“麻木”问题，到了现在花了85天就解决了呢？ 从公共管理的角度来看，过去“禁麻”行政的失败，主要在于采取的手段过分依赖强制执行权，没有充分考虑“麻木”司机的利益，没有考虑到普通百姓的交通需求。政府为了公共利益“禁麻”是正确的，但是在实现公共利益过程中，如果损害了一部分人的利益，那么行政就不得不依赖强制权，通过惩罚的办法“禁麻”。此次“禁麻”成功，关键原因在于武汉市政府充分

148、考虑到了“禁麻”过程中有关利益相关方的意见和利益： 充分考虑禁麻对麻木司机可能造成的损失，由市政府出资，收购麻木。从4月1日开始，首先收购无证“麻木”，在4月份一个月内，一共有16511辆无证“麻木”司机主动交车。然后5月20日武汉市政府发布“禁麻”通告，收购有证“麻木”，有证“麻木”回收在6天时间全部完成，2232台车辆回收。 充分考虑“麻木”禁止之后“麻木”司机的再就业问题。市政府一方面鼓励“麻木”司机自我就业，与此同时市政府也采取各种措施，帮助“麻木”司机就业。在解决“麻木”司机后顾之忧的同时，市政府还充分考虑到了普通百姓的交通需求。改革出租车价格政策，出租车起步价格从7元下降到3元。

149、这些行动，不仅解决了“麻木”司机的后顾之忧，而且还解决了“麻木”司机心理上的障碍，对“禁麻”政策顺利实施，营造了一个认知共同体，各个方面在认识上达成了一致，在利益上没有冲突对抗的基础。自然，“禁麻”行动也就自然而然地取得了胜利。 武汉市政府“禁麻”成功的经验表明，政府改变观念，实施治道变革，从强制行政走向服务行政，在政策制定过程中，尽可能让利益相关人有更多的参与机会，让其有机会表达自己的法和利益，在制定过程中可能有很多麻烦，但一旦政策制定出来，各个利益相关方面有了共识，就不会导致大的意见和利益冲突，公共问题就能够得到顺利解决。如果我们的政府在公共管理方面都能够这样做，那么可以想象，我们所面临的

150、绝大多数公共问题，都能够摆脱过去的“治乱循环”，在很短的时间里就得到妥善的解决。1、伦理规范与法律规范各有什么作用？2、行政伦理也是一种职业道德，这种说法对吗？3、现代公共行政伦理的基本价值取向是什么？4、公共行政伦理规范的存在形式有哪几类？ 5、当代中国的行政伦理存在的问题及完善对策第第1010章章 行政伦理行政伦理思考题思考题案例导入：案例导入： 1960 1960年代初，美国国防部长麦克纳马拉在就职前是通用汽车的年代初，美国国防部长麦克纳马拉在就职前是通用汽车的总裁，拥有价值几百万的通用股票。国会在审查他做国防部长的提总裁，拥有价值几百万的通用股票。国会在审查他做国防部长的提名时发现了他

151、的通用股票，而通用是美国最大的军火承包商之一，名时发现了他的通用股票，而通用是美国最大的军火承包商之一，有议员问：有议员问：“麦克纳马拉先生，你会做出对通用不利的决定吗？麦克纳马拉先生，你会做出对通用不利的决定吗？” 麦克纳马拉是这样回答的：麦克纳马拉是这样回答的：“对美国有利的，就对通用有利。对美国有利的，就对通用有利。” 这句话的正确解读是：我会做出一切对美国有利的决定，只要这句话的正确解读是：我会做出一切对美国有利的决定，只要对美国有利就肯定会对通用有利，哪怕同样一件事对美国有利但是对美国有利就肯定会对通用有利，哪怕同样一件事对美国有利但是会损害通用的利益，我也会坚持做。但这种解释依然无

152、法得到国会会损害通用的利益，我也会坚持做。但这种解释依然无法得到国会的批准，最后麦克纳马拉不得不把手上的通用股票抛掉，才得以就的批准，最后麦克纳马拉不得不把手上的通用股票抛掉，才得以就任国防部长。任国防部长。 这是避免利益冲突的一个经典案例，这是这是避免利益冲突的一个经典案例，这是4040年前美国的廉政故年前美国的廉政故事。事。 格林斯潘有没有股票？格林斯潘没有股票！他不能拥有股票，格林斯潘有没有股票？格林斯潘没有股票！他不能拥有股票，因为他影响着美国股市的涨跌。在美国政治与商业文化之下，他的因为他影响着美国股市的涨跌。在美国政治与商业文化之下，他的地位决定了他就不可以拥有华尔街股票。他只有国

153、库券，因为国库地位决定了他就不可以拥有华尔街股票。他只有国库券，因为国库券的价格不受消息的影响。券的价格不受消息的影响。 有一次，下台后的老布什去演讲，没有得到有一次，下台后的老布什去演讲，没有得到1010万美元的演讲万美元的演讲费，但拿到了市值费，但拿到了市值8 8万美元的股票，后来涨到一千多万，这是报纸万美元的股票，后来涨到一千多万，这是报纸上的一个故事。下台总统是平民，是可以有股票的。上的一个故事。下台总统是平民，是可以有股票的。 格林斯潘作为美联储主席，没有股票。麦克纳马拉要想做国防格林斯潘作为美联储主席，没有股票。麦克纳马拉要想做国防部长，就不能有通用的股票。部长，就不能有通用的股票

154、。 温哥华所在省的省长要把自己的一幢房子卖掉，一个中国台湾温哥华所在省的省长要把自己的一幢房子卖掉，一个中国台湾人来买，那是一笔很大的交易，人来买，那是一笔很大的交易，15001500万加元。这个省长在自己的办万加元。这个省长在自己的办公室里接待了这个台湾人。这件事被报纸揭发出来，成为一大丑闻。公室里接待了这个台湾人。这件事被报纸揭发出来，成为一大丑闻。因为他作为省长坐在办公室里谈私人生意，目的是为了影响交易结因为他作为省长坐在办公室里谈私人生意，目的是为了影响交易结果，是对于职务和公众信任的亵渎。结果这个省长被迫辞职。这件果，是对于职务和公众信任的亵渎。结果这个省长被迫辞职。这件事发生在事发

155、生在19911991年左右。年左右。（徐小平：（徐小平：格林斯潘不能持有股票格林斯潘不能持有股票，载，载读者读者20042004年第年第8 8期）期）( (一一) )行政伦理的概述行政伦理的概述 1 1、定义、定义： 行政伦理伦理是职业道德或行业道德的一种类型，是人们在行政管理活动中的道德观念和行为规范的总和，是统治阶级的道德对行政管理活动的特殊要求。（行政伦理又称行政道德，它是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的行政行为准则和规范系统。行政伦理是行政管理领域中的角色伦理，是针对行政行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范） 行政组织的形象本应是其他社会组织的楷

156、模，行政人行政组织的形象本应是其他社会组织的楷模，行政人员也应当是一个社会中较为杰出的人物，对他们的道德要员也应当是一个社会中较为杰出的人物，对他们的道德要求也应当比一般社会成员更高更严，这就是求也应当比一般社会成员更高更严，这就是行政伦理存在的基础和价值。一、行政伦理概述一、行政伦理概述2 2、行政伦理的功能、行政伦理的功能 （1 1 1 1）中介功能）中介功能）中介功能）中介功能 （2 2 2 2）规范与约束功能）规范与约束功能）规范与约束功能）规范与约束功能 （3 3 3 3）教育与塑造功能）教育与塑造功能）教育与塑造功能）教育与塑造功能 （4 4 4 4）保证与激励功能）保证与激励功能

157、）保证与激励功能）保证与激励功能 （5 5 5 5）国家认同和民心凝聚功能）国家认同和民心凝聚功能）国家认同和民心凝聚功能）国家认同和民心凝聚功能3 3 3 3、行政伦理的基本价值行政伦理的基本价值 （1 1 1 1）正义）正义）正义）正义 从字面上来看，“正”即是端正、正确、正当，也就是不偏不倚；“义”即是含义、意义、道理。 从伦理学的角度对“正义”的概念作出定义：正义是合乎社会成员共同利益的道理、原则和准则，是人类群体生活所不可缺少的伦理精神和道德原则的最直接的表述，因而也是行政伦理学所要解决的最基本的伦理现象。 （2 2 2 2）公平）公平）公平）公平 它要求政府制定的公共政策和行政人员

158、的行政行为平等地对待一切社会团体和社会成员。 （3 3 3 3）公正）公正）公正）公正 辞源：“不偏私，正直；” （4 4 4 4）民主）民主）民主）民主 民主思想、民主理念、民主制度、民主作风。 行政人员自觉的民主意识：如果行政人员把民主内化为自我的道德冲动，他就会自觉地根据民主原则开展行政管理活动。（5 5 5 5）责任：）责任：）责任：）责任： 行政责任包括两层含义： 第一，是指行政人员在一定的岗位和职务上开展行政管理活动时所应承担的义务，这也就是职责；第二，是指由于行政人员在没有积极有效地履行职责而受到的追究，往往表现为受到否定性的批评、惩罚和制裁二、行政伦理的内容与形式二、行政伦理的

159、内容与形式（一）行政组织伦理（一）行政组织伦理1 1、定义：指行政组织从事各种行政领导、管理、协调、服务等事、定义：指行政组织从事各种行政领导、管理、协调、服务等事务中所遵循的政治道德和行政道德的总和。务中所遵循的政治道德和行政道德的总和。2 2、内容：主要指跟行政组织的程序与制度相关的伦理道德，如程、内容：主要指跟行政组织的程序与制度相关的伦理道德，如程序公正、组织信任、民主责任、制度激励等；公共政策伦理，即公序公正、组织信任、民主责任、制度激励等；公共政策伦理，即公共利益和个人偏好之间关系的伦理。共利益和个人偏好之间关系的伦理。（二）行政人员伦理（二）行政人员伦理1 1、定义：指国家公务员

160、的行政道德意识、行政道德活动及行政道、定义：指国家公务员的行政道德意识、行政道德活动及行政道德规范现象的总和。德规范现象的总和。2 2、内容：主要指人格道德规范，如公而忘私、爱国爱民、自省自、内容：主要指人格道德规范，如公而忘私、爱国爱民、自省自律、诚实守信、谦虚谨慎、明辨是非、意志坚定等；行政职业道律、诚实守信、谦虚谨慎、明辨是非、意志坚定等；行政职业道德，如奉公守法、忠于职守、公正廉洁、团结协作等；德，如奉公守法、忠于职守、公正廉洁、团结协作等； （三）行政伦理的形式 公务员道德规范可以划分为三类： 一是国家权力机关制定的法律； 二是党和政府制定的有关党，国家机构和公务员行为标准和活动的政

161、令、政策、条例、制度、规定、规则、守则等； 三是长期存在于社会活动中并被社会公认，为党、国家机构和公务员内心认可的纪律、习惯、规矩等。 其中前两类规范是成文的，以党和国家的强制力为后盾，采取法律手段和行政手段强制执行的，违者要追究责任，受到处分、处罚，甚至要依法惩办。而第三类规范大多是不成文的，也有成文的，是在公务员制度和行政法规中规定的规范，但大多不是附有制裁措施的强制性规定，主要通过公众舆论、社会习惯、内心信念等形式保证实施。 三、国外经验借鉴三、国外经验借鉴（一）现代行政伦理的产生和发展（一）现代行政伦理的产生和发展 1、官僚制的衰微与现代行政伦理的产生 2、水门事件与美国行政伦理的发展

162、（二）（二） 典型国家行政伦理建设典型国家行政伦理建设 1、立法：政府工作人员道德准则（国会，1958） 美国政府道德行为法（国会， 1979 ） 美国行政官员伦理指导标准（政府伦理办公室，1992） 2、机构：美国众议院内设置有众议院行为规范委员会 美国政府伦理办公室等机构 州和市的议会和政府有伦理办公室 3、社会监督机制：多党制、新闻自由、公民意识四、当代中国行政伦理建设四、当代中国行政伦理建设 （一）行政伦理建设的意义 行政伦理建设的社会作用主要体现在以下几个方面： 首先，行政工作人员的政治道德状况如何直接影响到对党和国家的各项路线、方针、政策的贯彻执行。 其次，直接影响到行政效率和行政

163、效益的提高，影响到管理目标的实现。 最后，直接影响到社会道德风尚和社会的精神文明建设。 （二）中国行政伦理存在的问题及成因 1、存在的问题 当代中国行政伦理失范具体的表现形式： 经济类失范：如贪污挪用，行贿受贿，违规经商，隐匿财产等； 政治类失范：如官僚主义，权力寻租等； 组织人事类失范：跑官、要官、任人唯亲 失职类失范：官僚主义、渎职 侵犯公民权力类失范： 违反社会公德失范：包养情人 违反社会管理秩序类失范：开霸王车2、原因分析 市场经济的负面影响、社会转型期价值观的转变、 思想政治工作的松懈、行政人员的素质有待提高、行政体制的弊端、行政监督体制以及行政管理人员的角色冲突、等等方面。 （三）

164、完善对策 行政伦理是他律性和自律性的统一，因此行政伦理制度建设也主要从这两个方面来考虑。 他律方面： 1、加快和深化行政体制改革：精简机构、明确责任，完善人才的录用、奖励和提拔机制，适当提高国家公务员的工资待遇等等；2、加强监督机制建设：主要包括政党监督、行政监督、立法监督、司法监督、舆论监督、群众监督等方面。 3、完善规范：财产申报制度、禁止兼职等。 自律性建设： 重视行政伦理教育的同时，加强行政道德人格的养成机制建设。如加强礼仪培训和日常监督。（现代公司说话、接待礼仪）1、张康之等：行政伦理学教程，中国人民大学出版社,20042、张康之：寻找公共行政的伦理视角，中国人民大学出版社20023

165、、 (美)特里L. 库珀：行政伦理学：实现行政责任的途径 中国人民大学出版社2001 4、唐志君：论行政伦理建设的价值取向，行政论坛2001、35、崔晓晖：对我国行政伦理建设的思考，江西行政学院学报 2003年3月延伸阅读延伸阅读 福建省企业家协会的一份调研报告显示，诚信缺失已成为企业发展的巨大障碍。不少企业在经济交往中放弃现代信用，重新选择了以货易货、现金交易等传统交易方式。据统计，近年来合同交易只占整个经济量的30%，合同履约率只有50%左右。此外，企业逾期拖欠银行贷款大幅度增加，贷款收息率下降。（道德也出生产力，载光明日报2001年1月27日；不诚信的代价：每年5855亿，作者陈强，载中

166、国青年报，2002年3月25日。） 案例与背景资料案例与背景资料兰州力掀兰州力掀“治庸治庸”风暴风暴 首个首个“不作为不作为”官员被免职官员被免职来源来源文摘周刊2005-06-15原载原载中国青年报2005-06-13 6月11日，甘肃省兰州市中级人民法院审判员梅某，因工作责任心不强、严重违反审判工作规定和纪律被罢免职务。这是中共兰州市委全委会通过“治庸计划”以来，第一个因“不作为”而被免去职务的国家机关工作人员。此举受到兰州市民的称赞：“此后，无能官、混混官和太平官的日子不好过了。” 今年5月8日，兰州市委全委会通过关于整治干部平庸行为的计划，明确提出要对党政机关和干部队伍中的平庸行为进行

167、整治，力争在一两年内建立起干部优胜劣汰、奖勤罚懒、竞争激励和责任追究4种机制，形成干部“想干事、能干事、会干事、干成事”的氛围。兰州市有关方面将官员“平庸”的表现细划为“不作为、乱作为、不会作为”3大类18种行为。一旦官员出现平庸行为，有关部门将根据不同情况，采取“谈话告诫、通报批评、暂缓提拔、岗位调整、降职使用、辞职辞退、法纪处理”7种方式进行处理。第第1111章章 行政法治行政法治1、法治与法制的区别与联系。2、依法行政与依法治国的关系。3、行政法治的基本要求。4、我国行政管理法治化的必要性、目标与途径5、改革开放以来我国依法行政建设的进步主要 表现在哪些方面？思考题思考题一、相关概念一、

168、相关概念（一）法（含义、作用、类型）（一）法（含义、作用、类型） 法是由国家制定、认可并依靠国家强制力保证实施的社会行为规范体系。 （二）法治与法制（二）法治与法制 1.区别:法治指法律的统治或法的治理状态,是动态的;法制指法律制度,是静态。 2.联系:法治包含法制（三）行政法（三）行政法 行政法是调整一切行政关系的法律规范的总和。二、行政法治的含义与内容二、行政法治的含义与内容（一）行政法治含义（一）行政法治含义 简言之，就是国家行政的依法治理状态，即国家行政的各个方面和各个环节有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。 （二）基本要求（二）基本要求 主体法治（组织法） 运行法治（实体法和程序

169、法） 监督法治 三、三、现代法治国家的形成与代法治国家的形成与发展展（一）现代法治产生的背景 1.商品经济发展 2.民主政治发展（制度与文化）（二）现代法治国家的产生与发展（三）现代法治国家的标志：立法民主、法律完备、法律机构健全、人民的法治意识很强。（美国约每四百人一个律师，德国一千人一个律师，日本一万人一个律师，中国目前平均六十万人一个律师。）四、行政四、行政法治法治的由来和的由来和发展展 （一）由来 1、依法治国 2、依法行政 （二）发展 （三）法治行政与法治国家的关系五、中国行政法治的五、中国行政法治的历史、史、现在与未来在与未来 （一）历史（二）我国行政法治建设的现状 改革开放20多

170、年来，我国行政法治建设实现了六个转变：行政机关从主要依政策办事到主要依法办事、官民关系从只可“官告民”到亦可“民告官”、行政侵权责任从“落实政策到”国家赔偿、人事管理从实行干部制度到推行公务员制度、政府和政府工作人员从只监督他人到自己也接受监督、对行政权的控制从只注重实体制约到同时注重程序制约。 （三）未来 1、推进行政法治建设的必要性与紧迫性 行政法治是国家法治的关键、市场经济的基石、实现公共利益的保障、社会主义政治文明发展的必然要求、WTO的要求 2 2、行政法治建设的目标、行政法治建设的目标 国务院纲要规定，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。根据我国国情，结合世界经

171、验，法治政府的具体要求是： 有限政府。与计划经济体制下的全能政府不同，在市场失灵的时候和地方，政府才介入，所以，政府权力和职能只能是有限的。 服务政府。传统政府行政片面强调命令与服从，现代法治政府则强调政府为公民及社会提供公共服务。 阳光政府。廉洁是法治政府最重要的特征，阳光是最好的防腐剂，政务公开才能有效遏止权力滥用和腐败。 效能政府。为公民及社会提供快捷、方便和优质的公共服务。 责任政府。宏观：现代政府对人民幸福承担无限责任；微观：政府对自己的任何行为都应当承担责任，对社会及公民造成损害的，必须予以适当的补偿。 三、途径三、途径 1.理顺依法行政体制。形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁

172、高效的体制。 2.提高法律议案和行政立法的质量 。 3.严格执法。要求法律、法规、规章得到全面、正确实施 , 法制统一, 违法行为得到及时纠。 4. 建立和健全科学、民主气规范的行政决策机制。 5.完善行政监督机制。 镇政府起诉市政府的法治意义镇政府起诉市政府的法治意义 2004年，郸城县城关镇政府和退休的原镇领导张显荣，因为一块地皮的使用权权属发生争议。2005年12月，郸城县政府以文件的形式确定：张显荣享有这块地皮的使用权。城关镇政府不服，向周口市政府递交了复议申请书。然而，周口市政府并没有就土地问题作出裁决，而是给出一张“行政复议案件终止通知书”，终止的理由是：超出复议时效一天！这样的结

173、果让镇政府有些接受不了。几经磋商之后，决定采取诉讼的方法，状告周口市政府，并在周口市中级法院立案庭顺利立案，这样的官司在国内尚属首次。（西桦：镇政府起诉市政府的法治意义，中国法院网 ）案例与背景资料案例与背景资料 点评：点评：中华人民共和国宪法第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”所谓建设法治国家，说通俗点，就是要抛弃以血缘、熟人、局部利益、力量强弱、权力等级等因素形成的人与人、群体与群体、权力与权力之间的依附关系，从而建立起法律框架内的共识关系；无论你是什么人，无论你是哪个行业、哪一级权力部门，彼此之间都是平等的，大家都用法律的规定来处理彼此之间的利益或纠纷，即使

174、是平头百姓，只要你的话你的行为合法，你就至高无上。如果不合法，即使是高官，也只能乖乖服从。 显然，上述三方（郸城县城关镇政府、周口市政府和周口市中级法院）的做法确实向法治目标迈出了一大步。首先，城关镇没有将自己看成是单纯的下级，而是把自己看成一个在法律上与周口市平等的权力机关，没有把自己看成一个“即使上级错了也要无条件服从”的下属，也没把上级看成一个可以超越法律的特殊阶层；其次，周口市政府不觉得被下级起诉就有损自己的尊严，而周口市中级法院也只将当地市政府看成普通的案件当事人，不因是市政府就找借口不受理此案于是，不在一个级别上的两个权力部门，在同一部法律面前平等地接受审理和判决。不管这个案子结果

175、如何，这个事件本身就预示着我们的基层政府在依法行政方面有了了不起的进步！ 第第1212章章 行政立法行政立法1、简述行政立法的含义。2、试分析行政立法的性质。3、我国行政立法的主体有哪些？4、县政府可以制定地方规章吗？5、省政府可以制定地方法规吗？思考题思考题一、行政立法概述一、行政立法概述（一）含义 行政立法是特定的国家行政机关依照法定权限和程序，制定行政法规、规章的活动。（二）性质 1行政立法是一种准立法行为 2行政立法是一种抽象行政行为 （三）基本原则和要求二、行政立法的二、行政立法的产生和生和发展展 （一）资本主义建国初期：行政机关无立法权 按照孟德斯鸠等启蒙思想家的初衷，国家的立法、

176、行政和司法三权必须绝对分立，并且应该分别由不同的人或机关掌握，以便彼此钳制和约束，否则公民的自由便没有保障。 （二）19世纪：开始拥有立法权 1834年，英国议会修正的济贫法规定，执行济贫法的官员可以制定和发布他们认为适当的规程、规则和部令，此为行政立法之先河。之后，英国行政立法的数量逐年增加。到19世纪末20世纪初，行政立法的数量每年达1000多件。 （三）20世纪以来：行政立法快速发展 至20世纪中期，英国达2000多件，相当议会立法数量的30倍以上。二战后，法国第五共和国宪法首创将国家立法权分别授予议会和中央政府两个机关行使的模式，议会不再是国家唯一的立法机关，也不可以就任何问题立法，而

177、只拥有该宪法第34条明确列举的立法权限。三、行政立法体制三、行政立法体制（一）含义 指法律规定的有权进行行政立法的行政主体的构成体系以及各行政主体之间立法权限的划分。（二）我国行政立法主体 根据我国宪法、组织法以及立法法的规定,我国拥有行政立法权的行政机关（即行政主体）主要有七类： 国务院行政法规 国务院各部、各委员会 部门规章 国务院直属机构部门规章 省、自治区、直辖市人民政府地方规章 省、自治区人民政府所在地的市人民政府地方规章 经国务院批准的较大的市的人民政府地方规章 （齐齐哈尔、大连、吉林、唐山、包头、宁波等17个城市 ） 作为经济特区的市人民政府地方规章（深圳、汕头、珠海和厦门 ）（

178、三）立法（三）立法权限的划分限的划分 1、全国人大及地方人大 2、国务院 3、国务院部门 4、地方政府（四）行政立法效力等（四）行政立法效力等级 宪法 基本法律 一般法律 行政法规 地方性法规 行政规章（中央行政规章、地方行政规章）四、行政立法程序四、行政立法程序 （一）编制立法规划 （二）起草 （三）征求意见 （四）审查 （五）通过 （六）公布和备案案例与背景案例与背景资料料 省人大撤销市人民政府行政规章案1997年11月25日,市人民政府发布了市公路养路费征收管理办法(1997年11月25日市人民政府第号令发布),对于市公路养路费的征收管理事项作了全面规定,该办法共39条,规定的有关内容十

179、分详细，包括立法目的、立法依据、应缴纳养路费车辆和免缴费车辆等。1998年5月，省人大在社会各界的反映下，与市人大共同审查了市人民政府制定的市公路养路费征收管理办法，认为该办法作为一个地方政府制定的行政规章既超越了有关行政立法的权限，又在内容上缺乏充分的法律依据，尤其是关于养路费的征收和减免的规定缺乏充分的法律依据，于1998年5月16日撤销了市人民政府制定的市公路养路费征收管理办法。（关保英编著：行政法案例教程中国政法大学出版社1999年版） 点评：本案中市是一个省会城市，依据我国宪法及地方组织法，它具有行政立法权，但依全国人大颁布的中华人民共和国公路法第36条的规定，“公路养路费采用征收燃

180、油附加费的办法。具体实施办法和步骤由国务院规定。”由此看来，市人民政府没有制定公路养路费征收管理办法的权力。第第1313章章 行政监督行政监督1 1、现代社会为什么要加强对行政的监督？、现代社会为什么要加强对行政的监督？2 2、行政监督的主体有哪些、行政监督的主体有哪些3 3、行政监督的主要内容、行政监督的主要内容4 4、一般监督、行政监察与审计监督各自的作、一般监督、行政监察与审计监督各自的作 用是什么？用是什么？思考题思考题一、行政监督的含义与意义一、行政监督的含义与意义（一）行政监督的含义 1、监督的含义 现代汉语词典：“从旁边察看并督促”、“监视”。 2、行政监督 目前社会上有四种理解

181、: (1)行政机关对社会组织及公民的监督管理 (2)国家其他机关及社会组织对行政机关的监督。这是 “广义说” (3)行政机关自我监督。这是 “狭义说”。 (4)行政机关(政府)专门监察机关的监督,即行政监察。这是“最狭义说”。 3、我们的定义:取(2)（二）行政监督的意义与作用 1、行政监督是反腐败的锐利武器 2、行政监督是保障行政效率有力手段 3、保障公民权利的利器 4、发展民主的必然要求。二、行政二、行政监督的理督的理论基基础 1、人民主权论和天赋人权（社会契约论） 马克思中国的宪法：中华人民共和国一切权力属于人民 卢梭法国的人权宣言：“整个国家主权的本源寄托于国民，任何团体任何个人都不得

182、行使主权所未明白授予的权力” 2、性恶说:人性恶,由人掌控的政府当然也会恶孟德斯鸠：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”（论法的精神）因此要加强监督。 3、政府权力特殊论（此即现代社会特别强调行政监督的原因） （1）与其他权力相比,政府权力更具利益性直接性强制性等 （2）行政权越来越强大 资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠有言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”（孟德斯鸠论法的精神）这里说的“权力”应当是指所有国家权力，包括立法、行政和司法。但是，只要稍许留意，

183、就不难发现，在现代世界各国，行政或者说行政权成为人们关注和监督的重点。行政监察机关、审计机关、检察机关、行政法院等都是或主要是用来专门监督行政机关及其工作人员的。而且，事实上，贪污腐败也好、侵犯公民权利也好，案件更容易发生在行政机关。为什么会形成这样的状况呢？这与现代行政权的特点有关。三、行政三、行政监督的主体（体系）督的主体（体系）（一）立法（一）立法监督督 ( (二二) )司法司法监督督（三）行政自我（三）行政自我监督督 1 1、一般、一般监督督 2 2、行政、行政监察察 3 3、审计监督督 （四）社会（四）社会监督督 1 1、公民、公民监督督 2 2、政党、政党监督督 3 3、社、社团监

184、督督（五）（五）舆论监督督四、行政监督的内容 即行政即行政监督的督的对象或内容，解决象或内容，解决监督什么的督什么的问题。（一）行政合法性：（一）行政合法性： 第一，机构存在合法。第一，机构存在合法。 第二，行政第二，行政职权拥有合法。行政有合法。行政职权只有只有经过立法机关通立法机关通过法法律来律来设定才具有合法性，才成定才具有合法性，才成为一一项合法的合法的“行政行政权力力”。行政机关。行政机关不能自己不能自己给自己授自己授权。 第三，无法定依据而行使第三，无法定依据而行使权力，就是超越力，就是超越职权。它。它导致两个后致两个后果：一是在内部，它超越其他机关的果：一是在内部，它超越其他机关

185、的权力，可能是上力，可能是上级的，也可能的，也可能是下是下级的；二是在外部，它会侵犯行政相的；二是在外部，它会侵犯行政相对人的人的权利和自由。利和自由。 第四，行政行第四，行政行为程序合法。程序合法。 机构机构设置合法、置合法、职权拥有合法、行有合法、行为依据法律、合乎法定程序依据法律、合乎法定程序构成行政合法四大要件。构成行政合法四大要件。（二）行政合理性 至少有如下几种情况： 第一，自由裁量权的行使应当有限制。行政机关虽然能够自由决定行为的内容，但采取行为的权限范围、目的、方式仍然要受到法律的限制，即行政合理性的限制。 第二，在无法律规定的情况下，行政权的行使应尽可能有利于相对人。 第三，

186、一视同仁（非歧视性）原则。即行政主体同时面对多个相对人时同等对待。 （三）行政效能性（勤政） （四）廉政 1.贪污贿赂 2.生活腐化（公款吃喝、旅游） 3.用人腐败 （五）政治监督 是否忠实执行统治阶级（宪法、执政党）的意志。 在西方国家,对政务官的监督就是看他是否执行执政党的意志;文官则是所谓“政治中立”,规定文官不得参加政党及工会、不得进行政治演说,进行政治捐款及借公务之便宣传某种主义,等等。 在社会主义国家，政治监督则要求公务员必须与党和政府保持一致，必须信仰马列主义。（六）品格（道德）监督 各国只有抽象的规定，它大体包括工作态度和个人道德品质两个方面： 工作态度主要指对服务对象(公民)

187、的“公正”和热情。如美国1978年文官制度改革要求，“所有的雇员应当保持正直，高尚的品德，并关心公众利益”。 道德品质主要指男女关系、贿博诈骗及其它方面的劣行。一般说来，男女关系问题不作法纪、政纪问题处理，但可能对公职前途，特别是政务官的公职前途发生影响。英国保守党主席的桃色丑闻 在80年代，英国保守党主席帕金森因一桩桃色丑闻两度丢官，情场官场双惨败，为人们演出了一部鸡飞蛋打的人生闹剧。 1983年6月上旬，英国保守党在议会大选中再一次获胜，保守党领袖撒切尔夫人再次出任英国首相。在全党一片欢声笑语中，首相撒切尔夫人也开始精心挑选内阁大臣，重用在竞选中的有功之臣，首相组阁自然忘不了“本党历史上最

188、出类拔萃的党主席”塞西尔帕金森。 首相撒切尔夫人思前想后，决定让帕金森担任内阁中非常重要的职位英国贸易工业大臣。首相将决定宣布后，无论社会舆论还是党内成员，几乎无人反对。大家都觉得象帕金森这样的谦和君子担当重任不仅问心无愧，也是众望所归。帕金森本人也喜出望外，他踌躇满志，准备弹冠登场在政坛上一展宏图。 然而，4个月后，一则关于帕金森的丑闻揭露出来。在英国有相当影响的报纸每日镜报上，刊载了记者对一位风姿绰约的女人凯伊丝的采访，凯伊丝揭露了她与保守党主席帕金森长达 8年之久的婚外恋。凯伊丝声泪俱下地哭诉了帕金森与她有染已经 8年之久，并在得知她已经怀孕的情况后抛齐了她。 这消息如同一颗炸弹，在英国

189、立刻引起了强烈震动。许多人对帕金森的行径愤愤不平，指责他无情无义、道德欠佳。保守党内也是怨声载道，认为帕金森有损保守党政府的形象。 在西方国家，人们普遍把性关系看得比较轻，一般有妇之夫沾花惹草或者有夫之妇有外遇皆视为个人私事，公众和社会舆论均不介入。然而，一旦政府官员身上发生此类事情，舆论决不放过，总是要穷追猛打，直到真相大白于天下，让其下台谢罪才肯罢休。因此，政界人士也都深知桃色丑闻暴光的厉害。 在内外声讨下，帕金森纵然才华横溢，纵然有“铁女人”为他撑腰，也难挽狂澜。瞻前顾后，左思右想，帕金森感到只有引咎辞职才能平息这场风波。于是，这位昔日在英国政坛上纵横驰骋的领袖人物怀着悔恨交加的心情，向

190、一向器重他的首相撒切尔夫人提出了辞呈。对此，撒切尔夫人此时也是百感交集。眼看着自己一手培植起来的“党内英才”顷刻间因为女人问题搞得声名狼籍，并且使本党声誉蒙受巨大损害，怎能不令她痛惜不已呢？回想起帕金森为本党竞选和自己连任的耿耿忠心和他那横溢的才华，又怎能不使她万分难过呢？然而，事已至此，别无选择，只好让帕金森辞职来平息这场风波了。于是，这位女首相忍痛接受了帕金森的辞职。 1、公共危机与公共危机管理的区别、公共危机与公共危机管理的区别2、现代社会公共危机多发的一般原因及中国的特、现代社会公共危机多发的一般原因及中国的特殊原因殊原因3、当前中国公共危机的特点、当前中国公共危机的特点4、公共危机管

191、理应完善哪些机制、公共危机管理应完善哪些机制第第1414章章 公共危机管理公共危机管理思考题思考题一、公共危机管理概述（一）基本概念 1、公共危机 美国学者罗森塔尔：危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。” 1989年的应对危机：管理灾难、暴乱与恐怖主义 国务院2008年1月8日国家突发公共事件总体应急预案：突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。 2、公共危机管理（与常态管理对应） 有效预防危机产生、降低危机损害。 （二）危机带

192、来的影响（二）危机带来的影响根据全球灾害统计（Global disaster statistic）所提供的数据，19962000年，各种灾害危机所造成的直接经济损失高达2350亿美元，并且使425，000人死亡。在过去10年中，仅自然灾害所引起的各种危机，每年所影响的人数达211百万。在发展中国家，因各种灾难和危机死亡的人数占死亡人口的95。在过去30年中，世界上近乎一半以上的灾难和危机发生在亚洲。结果亚洲是世界上各种灾害多发的地区，占世界灾难受影响人口的80，占死亡人数的40，占经济损失的46。05年中国2万亿，08年雪灾多亿元的直接经济损失和多人死亡。中国是第三大受灾国。汶川地震还是未知数

193、，估计200亿美元。 影响影响1、在当代、在当代社会，危机给社社会，危机给社会造成的损失是会造成的损失是巨大的。巨大的。 影响影响2、从发展、从发展的角度来看，危的角度来看，危机给整个社会发机给整个社会发展所造成的影响展所造成的影响是巨大的。是巨大的。 政治的不稳定危机的出现无疑是对国家政治和政府治理的挑战，不适当的政府政策、政府管理的失误、政府对危机缺乏有效的回应、政府和民众之间缺乏有效的沟通、政府责任的丧失等等皆会造成政府与社会大众之间的紧张关系，引发政府的信任危机，从而对政治的稳定产生负面的影响。影响影响3、从发展的角、从发展的角度来看，危机的发生度来看，危机的发生也隐喻着新的发展机也隐

194、喻着新的发展机会。会。 无论从历史上还是从现实的情况来看，如果政府和社会理性的话，危机的出现所产生的社会经济影响和政治的压力往往会转化为变革的推动力和催化剂；导致危机出现的因素和发展的薄弱环节往往会受到政府和社会的关注，从而成为新的发展领域。从公共管理的意义上而言，危机的出现具有发现公共问题、推动公共问题进入政府议程、促使政府制定有效的公共政策，解决公共问题的功能；危机的出现会促使政府重新评估其制度、政策和行为，改进政府管理之缺失的作用。 二、现代社会公共危机多发的原因二、现代社会公共危机多发的原因1.经济社会一体化引发矛盾加剧，影响增大经济社会一体化引发矛盾加剧，影响增大2.2.政治经济发展

195、不平衡政治经济发展不平衡 3.文化冲突剧烈文化冲突剧烈4.科学技术的进步科学技术的进步5.人与自然的矛盾加剧人与自然的矛盾加剧一般性分析一般性分析 根据世界进程的一般规律，中国正好处于“非稳定状态”，即国家和地区的人均GDP处于500美元至3000美元的发展阶段，往往对应着人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最严重的时期。 1、社会矛盾高发（社会转型与利益格局调整：失业多、分配差距大） 2、危机意识薄弱（SARS2002年在广州发生，后蔓延全国） 3、自然灾害多 4、设备老化，安全事故多 5、卫生事件多 6、国际环境影响（东南亚金融危机、美国次贷危机）中国现阶段危机多发的原因中国现

196、阶段危机多发的原因危机的出现会威胁到一个社会或者危机的出现会威胁到一个社会或者组织的基本价值或者目标，当然其组织的基本价值或者目标，当然其威胁程度视决策者的认知程度而定。威胁程度视决策者的认知程度而定。 由于环境的不确定性、人类的有限由于环境的不确定性、人类的有限理性以及信息的不对称，危机往往理性以及信息的不对称，危机往往产生不确定性，这种不确定性主要产生不确定性，这种不确定性主要表现为状态的不确定性、影响的不表现为状态的不确定性、影响的不确定性和危机回应的不确定性。确定性和危机回应的不确定性。 决策者对于危机情形的处理，在决决策者对于危机情形的处理，在决策上只有有限的反应时间，决策者策上只有

197、有限的反应时间，决策者面临者巨大的压力和不确定性。面临者巨大的压力和不确定性。 三、危机的特征与分类三、危机的特征与分类威胁性威胁性不确定性不确定性时间有限性时间有限性双重效果性双重效果性 危机会带来各种损失，但危机也危机会带来各种损失，但危机也是机会和转机，如果决策者直面危是机会和转机，如果决策者直面危机，危机可以促进制度的革新和环机，危机可以促进制度的革新和环境的变革。境的变革。 危机的影响1双重效果性双重效果性涟漪性涟漪性大局性大局性1、特征、特征 根据发生过程、性质和机理，公共危机主要分为以下四类： 自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原

198、火灾等。 事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。 公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：级（特别重大）、级（重大）、级（较大）和级（一般）。2、分类、分类四、公共危机管理 （一）体制 国务院（行政领导机构）在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管

199、理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作；国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用；国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作；地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构。同时，根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议。这样就形成了“统一指挥、分级负责、协调有序、运转高效”的应急联动体系，可以使日常预防和应急处置有机结合，常态和非常态有机结合，从而减少运行环节，降低行政成本，提高快速反应能力。 （二）公共危机管理机制预防机制预警机制识别与评估机制控制处理机

200、制善后处理机制1、当前中国公共危机的特点、当前中国公共危机的特点（1 1）危机事件涉及领域的多元化）危机事件涉及领域的多元化（2 2）危机事件呈现高频次、大规模）危机事件呈现高频次、大规模（3 3）危机事件的组织性、暴力性、危害性加强）危机事件的组织性、暴力性、危害性加强（4 4）危机波动方式多元）危机波动方式多元（5 5）危机事件国际化程度加大）危机事件国际化程度加大（三）我国危机管理方面存在的问题及完善途径（三）我国危机管理方面存在的问题及完善途径2、我国危机管理方面存在的问题、我国危机管理方面存在的问题（1）制度、法律、组织机构不健全）制度、法律、组织机构不健全（2）危机意识、人员素质较

201、差）危机意识、人员素质较差（3）物资储备不足）物资储备不足（4）危机管理全民参与不足）危机管理全民参与不足（5）经费预算、科技投入不足）经费预算、科技投入不足3、完善途径：、完善途径： 把危机管理纳入国民经济和社会发展的可持续发展战略之中把危机管理纳入国民经济和社会发展的可持续发展战略之中 制定并完善国家危机管理的法律、法规和规章体系制定并完善国家危机管理的法律、法规和规章体系 为政府的危机管理提供充分的物质和财政资源支持为政府的危机管理提供充分的物质和财政资源支持 建立政府危机管理的信息系统和决策支持系统建立政府危机管理的信息系统和决策支持系统 建立有效的危机管理的沟通机制建立有效的危机管理

202、的沟通机制 加强危机管理的教育和训练，增强整个社会危机管理的意识加强危机管理的教育和训练，增强整个社会危机管理的意识 促进危机管理的多边合作和国际合作促进危机管理的多边合作和国际合作 建立和完善政府危机管理的组织体系和机构建立和完善政府危机管理的组织体系和机构 案例与背景资料案例与背景资料美国卡特里娜飓风（案例分析美国卡特里娜飓风（案例分析1）反应迟缓；反应迟缓；领导力弱，失去公信力；领导力弱，失去公信力；管理混乱，救灾款被冒领。损失数管理混乱，救灾款被冒领。损失数10亿美亿美元；元；90万人万人物流配送不及时；有房不给住（物流配送不及时；有房不给住（FEMA)拥拥有的有的1万多栋活动房屋；万

203、多栋活动房屋； 2008年年512汶川地震应急能力表现（汶川地震应急能力表现（案例分析案例分析2）以人为本理念，树立民本政府形象；以人为本理念，树立民本政府形象；胡温胡温灾区握手灾区握手，树立，树立亲民政府形象亲民政府形象 ；快速反应快速反应，树立回应政府形象；，树立回应政府形象；信息信息公开，树立公开，树立透明透明形象形象 ；资源整合有力，树立有效政府形象；资源整合有力，树立有效政府形象；依法救灾，树立法治政府形象；依法救灾，树立法治政府形象；第第1515章章 政府绩效管理政府绩效管理思考题思考题1 1、政府绩效与政府绩效管理、政府绩效与政府绩效管理2 2、行政效率与行政效率的区别与联系、行

204、政效率与行政效率的区别与联系3 3、政府的绩效评估的意义、政府的绩效评估的意义一、政府绩效管理概述一、政府绩效管理概述 （一）政府绩效与政府绩效（一）政府绩效与政府绩效管理管理 政府绩效，在西方也被称为政府绩效，在西方也被称为“公共生产力公共生产力”、“国家生产力国家生产力”、“政府业绩政府业绩”等，等，是指政府在管理社会公共事务、提供公共服务过是指政府在管理社会公共事务、提供公共服务过程中取得的成绩和所获得的效益。程中取得的成绩和所获得的效益。 与行政效率的区别：与行政效率的区别：绩效效=效率效率+效能，其中效率是指投入与效能，其中效率是指投入与产出的比率，效出的比率，效能能则是将是将实际成

205、果与成果与预期成果的比期成果的比较 政府绩效可分为组织绩效和个人绩效，组织绩效包括一级政府政府绩效可分为组织绩效和个人绩效，组织绩效包括一级政府的整体绩效、政府职能部门绩效和单位团队绩效。的整体绩效、政府职能部门绩效和单位团队绩效。 政府绩效管理：指政府以公共产出的最大化和公共服务最优化政府绩效管理：指政府以公共产出的最大化和公共服务最优化为目标，实施的一种全面的、系统的管理。为目标，实施的一种全面的、系统的管理。 政府绩效管理强调以绩效为本，以服务质量和社会公众需求的政府绩效管理强调以绩效为本，以服务质量和社会公众需求的满足为政府的基本价值取向，运用绩效目标、绩效信息、绩效激励、满足为政府的

206、基本价值取向，运用绩效目标、绩效信息、绩效激励、绩效合同、绩效成本、绩效程序、绩效规制、绩效申诉和绩效评估绩效合同、绩效成本、绩效程序、绩效规制、绩效申诉和绩效评估等管理手段和管理机制，提高政府能力，优化政府形象。等管理手段和管理机制，提高政府能力，优化政府形象。 （二）政府绩效管理的特点（二）政府绩效管理的特点 政府绩效管理与传统的行政管理效率原理相比，不仅在管理主体、管理范围大大扩大了，而且突出了政府全面、协调、可持续发展的管理理念；与以往行政管理体制改革相比，绩效管理不局限在体制上，而是扩大到机制和方法上的创新。政府绩效管理具有以下四个基本特点： 第一，重视管理的价值取向和社会效应。 第

207、二，强调服务和顾客至上的理念。 第三，强调多元服务主体。与传统的行政管理不同，绩效管理理论则侧重研究如何为社会提供优质高效的公共服务，而不讲求提供服务的主体属性。 第四，政府绩效管理重视管理方法与技术。传统的行政管理方法往往孤立地研究和运用行政手段、法律手段、经济手段和思想教育手段。 （三）（三）政府政府绩效管理的意义绩效管理的意义 第一、绩效管理体现了“以结果为本”的公共管理新理念 ，有利于克服官僚制弊端。（官僚制关注投入、过程和规则） 第二、绩效管理有助于树立“顾客至上”的现代管理意识。 第三、有利于政府部门形成竞争机制。 第三、绩效管理有助于建立政府与社会之间的良性关系。二、政府政府绩效

208、的计划与实施 （一）政府政府绩效管理的价值标准 1、经济 2、效率 3、效能 4、公平 5、民主 （二）政府政府绩效管理的程序 绩效管理过程包括以下基本要素和步骤： 1、明确政府部门战略目标 2、制定绩效计划、签定绩效协议； 3、绩效的监测、阶段性评估和反馈； 4、绩效的正式评估与分析。三、政府部门绩效评估评估（一）（一）评估评估的主体与对象的主体与对象1、主体 传统考核主体上级 绩效评估主体多元（360度考核：上级、同事、下级、“顾客”）2、对象 组织：政府绩效评估，就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比

209、较、评价和测量。 个人：（二）考核的内容 业绩 效率 效能 成本 （三）考核的方法（四）考核的反馈与改进四、我国政府绩效管理的现状、问题及完善途径 （一）西方国家经验借鉴 在西方国家，以公共组织即政府为对象的大规模绩效评估始于20世纪70年代。1973年，美国尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，力图使公共组织绩效评估系统化、规范化、经常化。依据这一方案，有关部门拟订了三千多个绩效示标，由劳工统计局对各个政府部门的工作绩效进行统计分析。1993年，美国政府颁布了政府绩效和结果法，要求联邦各政府机构制定包括使命陈述和长期目标的五年战略规划，制定实现战略目标的绩效管理年度计划，定期测定部门工

210、作绩效并向国会和公众提供绩效报告。公共组织绩效评估走上了法制化轨道。 （二）我国政府绩效管理的现状与问题 近年来，一些地方政府及部门开始进行政府绩效的管理和评估活动。如福建等地进行的机关效能建设、南京等地进行的“万人评议政府活动”等。一些地方将绩效评估作为政府管理机制中的一个环节，运用目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等方式对政府进行绩效评估，如河北省实行的干部实绩考核制度，对干部实绩的考核包括经济建设、社会发展和精神文明建设、党的建设三大方面，其中经济建设下列9大项指标、社会发展和精神文明建设下列12大项指标、党的建设下列5大项指标。（三）存在的问题1、绩效评估没有形成

211、制度，处于自发、半自发状态； 2、绩效评估具有单向性特征，缺乏社会对政府的评估与控制； 3、评估从内容到程序没有规范化，因而结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式；（少数检查团成员收受贿赂的行为更是直接损害了政府形象） 4、绩效评估过程具有封闭性、神秘性等特点。5、没有把评估作为提高管理水平的正面措施，而是作为消极防御的手段当某一方面问题成堆、社会反应强烈时，才采取诸如大检查、专项调查等方式谋求改正，因而总是陷于被动；（四）改进建议 案例与背景资料案例与背景资料 1 1、政府绩效管理概述、政府绩效管理概述 2 2、中国政府绩效评估指标面世、中国政府绩效评估指标面世3333指标考核政府政绩指标

212、考核政府政绩 3 3、南京、南京“群众评议机关群众评议机关” 第第1616章章 行政改革行政改革思考题思考题1 1、行政改革是永恒的，这个说法对吗？为什么？、行政改革是永恒的，这个说法对吗？为什么？2 2、当代西方国家改革的一般趋势。、当代西方国家改革的一般趋势。3 3、什么是、什么是“企业家政府企业家政府”？4 4、“精简精简膨胀膨胀再精简再精简再膨胀再膨胀”的含义与形的含义与形 成的原因是什么？成的原因是什么？5 5、谈谈你对中国行政改革的建议。、谈谈你对中国行政改革的建议。一、行政改革概述（一）含义:国家行政机关为了适应内外环境的变化,对行政管理诸方面因素进行的调整和变革。（诸要素包括行

213、政责权、行政职能、行政组织、人事制度、领导制度、管理方式、运行机制等）（二）必然性：行政生态理论-行政发展与改革是永恒的 二、当代西方国家的行政改革（一）西方行政的发展历程 自由资本主义 垄断资本主义 现代资本主义 (二）当代西方国家的行政改革 1、改革背景与理论 自由主义经济的“小政府” 凯恩斯主义的大政府罗斯福“新政” 撒切尔：新自由主义政府 里根 克林顿：企业家政府 2、改革措施 3、改革趋势（1）政府职能市场化 西方各国行政改革首先都是重新定位政府角色。他们把政府组织划分为四种类型：政策组织、规制组织、服务提供组织和服从性组织，并认为前两者负责“掌舵”（制定政策），而后两者的职能是“划

214、桨”（执行政策、提供服务）。划桨的只能通过市场化途径与掌舵职能分离，因而改革内容表现为调整政府与社会关系，建立小政府模式。实践中的具体措施有：非国有化；自由化（缓和规制）；压缩式管理。（2）公共服务社会化 政府业务合同出租；公私合作，以私补公；授权社区。（3）行政管理分散化 与职能市场化趋向相关联，西方国家在推行行政改革的过程中，大都着力于缩小政府行政范围，分散政府行政权力。 第一、中央与地方之间分权，使地方政府权力更大； 第二、政府组织内部层级之间的分权，主要是压平层级，授权一线。（4 4）政府理念企）政府理念企业化化 进入80年代以后，政府企业化管理模式广泛。内容是: 第一、奉行顾客主义，

215、注重提高公共服务的质量。主要是：公共服务小规模化；在公共服务机构之间引进市场竞争机制；推行公民参与式管理。 第二、引进私营部门的管理方法和经验，提高公共部门的工作效率。例如，引进绩效目标管理，实行全面质量管理。（5 5）政府治理）政府治理电子化。子化。 通过信息科技提高政府服务效率和治理质量。三、当代中国的行政改革三、当代中国的行政改革（一）当代中国行政发展历程（一）当代中国行政发展历程 1、建国初期 2、“文化大革命”时期 3、改革开放以来（二）当代中国的行政改革（二）当代中国的行政改革 1、改革历程 2、改革特点（1）改革开放以前： A、机构“精简膨胀再精简再膨胀” B、权力“一收就死，一放就乱”（2）改革开放以来 转变职能（政企、政社、政事、党政分开）、改革行政方法 3、存在的问题 4、完善途径