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1、中国土地政策的未来石晓平中国土地问题研究中心 (CCLP)南京农业大学2010年4月初稿1中国土地政策面临的困境n以耕地保护为核心的价值取向以粮食生产为依据的保护思路F时刻发生变化的粮食市场波动(国内、国际市场的影响）F粮食政策的影响（粮价波动与农民种粮积极性等）以保护耕地面积兼顾质量的保护思路F基本农田保护区的划定和用途管制F1997年1998年的冻结土地转用审批F2004年土地转用再次冻结2中国土地政策面临的困境n人们在怀疑?以耕地保护为中心是否具有科学的价值?F影响粮食产量的因素太过于复杂（天气、农田、粮食政策、其他政策）F被占用的农田对粮食产量的下降的影响（1-2%）（陈江龙，2004
2、）F还是以保护自己的价值为利益的核心?F土地管理部门的利益和权利？F传统的观念？F缺乏科学的分析？(粮食等问题太过复杂！)3GrainproductioninChinaSource:ChinaStatisticalYearbook,1990-2008andNBSC,20094TrendsingrainproductioninChinaChineseGrainProductionbytypesfrom1980to2006(100milliontonsforleftand10thousandtonsforright)Source:2007ChineseGrainDevelopmentReport,
3、page107n土地市场发育的渐进性特征n东中西部地区城市土地市场发育存在的明显差异n有偿使用土地的比例无明显的差异n耕地占用的比例无明显的差异n无明显的东中西部地区土地市场的梯度发育（石晓平和曲福田，2001）n从全国来看普遍存在土地作为生产要素市场的发育明显不足n农地市场发育明显不足(3-4%的土地被租赁)，近年来有所提高（？）n城市土地有偿使用的比例还很低（宗地数还是有偿使用的面积）（？）n城市土地有偿使用方式的改革（招牌挂制度）中国土地政策面临的困境6中国土地政策面临的困境n城市土地市场与土地价格n居高临下的价格n城市房产价格中土地价格的比例一般在40%左右,而且随着目前土地政策的推行
4、，土地价格所占到的比例还会上升-更多的人买不到房n巨大增长的收益n城市土地市场不完善导致巨额土地收益的不合理分配n以开发大学城为名义的房地产开发项目（大学城的凋零）n以经济适用房为名义的高档别墅项目7中国土地政策面临的困境n城市土地市场与土地价格n以地兴政带来的权利寻租n腐败n利益共同体（地方政府和房地产企业）（湖南郴州）8中国土地政策面临的困境n地方政府的巨大的利益激励铁本事件的启示地方政府与中央政府的利益取向发生了明显的偏差（曲福田和石晓平，2002）地方政府谋求地方经济的发展可以选择一切可能的手段地方政府的无奈之举9中国土地政策面临的困境p地方政府融资平台的风险土地财政（区域间的差别）风
5、险可能来自于中小城市（而不是大城市）风险来自于房地产价格的下跌和土地资产的缩水系统性风险10中国土地政策面临的困境11中国土地政策面临的困境12土地出让收入占财政收入的比重13中国土地政策面临的困境14中国土地政策面临的困境15中国土地政策面临的困境图8：1999-2006年经济发展水平相对落后城市土地出让收入占地方财政比重变化16关于土地财政研究的一些结论p其一，研究证实了政策制定者和研究者对土地财政现象的担心，土地出让制度的逐步建立，明显地影响了来自于土地的收益，并显著地影响到了各级政府的财政收入，近年来土地出让收入的规模保持了基本的稳定和一定的规模，在地方政府财政收入的比重在经历了快速的
6、上升后，开始下降。p关键年份突破性政策的出台会对地方政府的土地出让行为和土地出让收入时间分布，产生重大的影响，但具体的响应机制还有待进一步研究。17关于土地财政研究的一些结论p其二，各省土地出让收入占地方财政比重总体呈上升趋势，2001年仅有6个省份比重超过10%，而到2006年只有3个省份比重低于10%。p目前存在明显依赖土地出让收入的省份，这些省份具有较为典型的土地财政特征，而且省际之间出现了明显的差异，但对这种差异的解释仍然需要进一步的研究。18关于土地财政研究的一些结论p其三，江苏省地市级的数据表明土地出让收入与地市级地方政府财政预算内收入有明显的相关关系，且对土地财政的依赖在地市级表
7、现的更为明显。p按照全国各省土地出让收入占地方财政的计算比重平均为13.6%，而按照江苏省各地级市的数据计算的该比重平均值为34.5%，从政策制定的角度可能要更多的关心地市级存在的土地财政现象。19关于土地财政研究的一些结论p江苏省未公开地方预算外收入规模，考虑该收入土地出让收入会在地方财政收入中的比例下降10%左右。20中国土地政策的未来p报告背景的简要介绍国务院发展研究中心等单位、世界银行等机构参与调研了国内的两个实际的区域21n土地政策制定的目的（李剑阁等）n1支持农业部门的发展，包括n对农田的保护（农业的多功能性）n市场化的土地流转体系n建立农民的社会保障体系n2促进城市制造业、服务业
8、和住宅的有序的发展n在综合考虑经济、社会和环境的规划框架，通过市场机制为城市扩张提供土地中国土地政策的未来（李剑阁等）22n土地政策的目的n3确保各级政府提供财政收入n以土地资产作为可持续性的公共收入的基础n为公共服务和投资提供资金n4促进利用土地作为抵押来获得资本n增加金融体系成长中的备用资产蓄水池n5支持土地利用规划决策，使之既与市场导向下的快速经济增长相一致，也要适当关注和保护环境中国土地政策的未来23n土地政策的目的（李剑阁等）n6增强土地权利和土地管理的一致性和整体性n保障土地所有者/使用者的权利n增加权利制度的可信程度n改善政府管理者的激励和土地使用者的激励中国土地政策的未来24中
9、国土地政策的未来p土地政策长期致力发展的长期目标（7个）1界定、确保、扩大土地拥有者的权利，确保农村和城市土地拥有者的权利一致（做起来很难）2强制性征地的规则和办法需要予以重新修定和修改，以确保补偿充分，过程公平、公开3促进农地与城市土地更有效的利用25中国土地政策的未来p土地政策的致力发展的长期目标（7个）4创立使土地作为地方政府可持续性税收来源的制度安排5土地管理机构框架的合理化6强化总体法律框架和法治7土地管理的能力建设26中国土地政策的未来p1界定、确保、扩大土地拥有者的权利，确保农村和城市土地拥有者的权利一致第一个长期目标被认为是解决所有问题的核心可以减低刺激城市和农村地区土地无效利
10、用的激励和市场扭曲包括与国家垄断土地一级市场有关的刺激因素减少制约城乡土地使用者因权力不明晰和弱化而影响其分享经济增长机会的因素27中国土地政策的未来p1界定、确保、扩大土地拥有者的权利，确保农村和城市土地拥有者的权利一致第一个长期目标被认为是解决所有问题的核心目前的现状：农民具有了依法使用农村土地的权力（农村土地承包法）。但只容许在农业用途范围之内使用，对于利用用途的变化同样在不同的地区有着不同的限制（禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动（国发2004年28号文）。举例：南京市绿色南京建设，占用大量的农田种树，实际上是和这个政策相矛盾的（但提供了土地更高价值的利用）。28中国土
11、地政策的未来p1界定、确保、扩大土地拥有者的权利，确保农村和城市土地拥有者的权利一致第一个长期目标被认为是解决所有问题的核心目前的现状：农民不能以农业土地作为抵押到银行获得贷款（在一些地区通过拍卖获得的四荒地、五荒地等类型的农业利用土地可以获得银行贷款）。举例：上述的案例，能够获得贷款的是新增的农业利用土地。29中国土地政策的未来p1界定、确保、扩大土地拥有者的权利，确保农村和城市土地拥有者的权利一致第一个长期目标被认为是解决所有问题的核心目前的现状：农民在土地征用的过程中，获得的对农地非常低的补偿。30中国土地政策的未来p1界定、确保、扩大土地拥有者的权利，确保农村和城市土地拥有者的权利一致
12、第一个长期目标被认为是解决所有问题的核心目前的现状：农村集体建设用地：农村集体不具备清晰的使用集体建设用地的权力，而且权力的内容不是很清晰。举例：江西的案例（农地变非农使用的权力）农户使用自己的承包田建房，需要得到乡政府的批准，而且需要向乡政府交纳宅基地占用费，但乡政府给失去土地的农民补偿非常的低。31中国土地政策的未来p1界定、确保、扩大土地拥有者的权利，确保农村和城市土地拥有者的权利一致第一个长期目标被认为是解决所有问题的核心目前的现状：农村集体建设用地：有建议提出应当容许集体建设用地入市流转，从而使集体、农民能够获得土地使用获得的增值收益。（广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）3
13、2中国土地政策的未来p1界定、确保、扩大土地拥有者的权利，确保农村和城市土地拥有者的权利一致第一个长期目标被认为是解决所有问题的核心目前的现状：城市土地：城市拆迁过程中的补偿（巨大的增值收益如何分享的问题）。法律赋予建筑物及其占有物40-70年的使用权时，如何对城市居民在使用权期满后进行合理的补偿。33中国土地政策的未来p1界定、确保、扩大土地拥有者的权利，确保农村和城市土地拥有者的权利一致可以采取的行动：在广东经验的基础上进行进一步的改革广东经验必须避免集体在未来的过程中，替代政府成为蚕食农户利益的主体（江西的发现）尝试在土地作非公共利益的时候，由集体土地拥有者直接的提供土地公共利益的界定避
14、免农村土地的频繁的调整借鉴孙佑海（2000）的研究农民30年土地承包地的抵押权发展土地登记体系物权法明确了建立一个一元化的土地登记体系的作用进一步稳定城市土地使用权，促进城市土地的流转交易，提高土地的利用效率南京的案例（仙林大学城周边的城市建设）34中国土地政策的未来p强制性征地的规则和办法需要重新认定和修改，确保补偿充分长期来看应该使土地补偿标准反映市场土地的真实的价值短期来看可以靠增进补偿标准、改善征地程序使被征地农民生活水平不因征地而降低长远生计有保障（国发年号）不将征地补偿标准与用途相挂钩中期来看集体建设用地形成的土地市场价格可以成为补偿的参考标准35中国土地政策的未来p强制性征地的规
15、则和办法需要重新认定和修改，确保补偿充分可以采取的行动修改补偿计算方法目前仍然采用农业产值的倍数来计算补偿的标准，农地转用后的巨大收益与补偿的巨大差别是导致农民不满的一个很重要的原因在号文件容许地方政府提高补偿标准各地新的做法（土地股份合作制）采取措施确保补偿能够到达农民的手中农村集体截流补偿款挥霍补偿款建立合理的申诉的程序（农民的各种权利）36中国土地政策的未来p强制性征地的规则和办法需要重新认定和修改，确保补偿充分可以采取的行动尝试其他形式的补偿将补偿款办企业补偿款的管理和使用更加的透明合理考虑采用列举法对公共利益进行征地的范围对城市土地拆迁和补偿建立合适的补偿标准37中国土地政策的未来p
16、促进农地和城市土地更加高效的利用不改变目前对城市和农村土地利用的激励结构，是无法根本改变农地大量流失的局面目前的政策举措基本是失效的地方政府大量依靠土地增值收益满足城市建设的需要政策举措需要提高城市和农村内部土地的利用效率，为城市发展提供更多的土地来源38中国土地政策的未来p促进农地和城市土地更加高效的利用可以采取的行动中短期的行动反省人为设置最高工业地价、财政补贴土地利用的状况对城市和农村一体化的功能进行规划（不是简单对农地保护的规划，还包括提供合理城市用地来源的规划）39中国土地政策的未来p4创立使土地作为地方政府可持续性税收来源的制度安排地方财政对来源于土地收入的过渡依赖，是不可持续的有
17、导致土地粗放利用的嫌疑而且随着增量土地的减少，面临着税收来源减少的危险（必须寻找替代新的来源）40中国土地政策的未来p4创立使土地作为地方政府可持续性税收来源的制度安排可以采取的行动引入财产税的可能性（请参考物业税等相关的讨论）对土地储备的目的和功能进行再评估大规模的土地储备在国际上并没有成功的经验目前中国土地储备已经背离当初设计的初衷，面临很大的市场风险如果用财产税替代目前的土地收费的体系，将简化交易的成本41中国土地政策的未来p5土地管理机构框架的合理化土地部门和建设部门在管理上更多的协调城市土地市场与房地产市场之间的协调城市规划和土地利用规划之间的协调可以采取的行动协调和统一土地登记农地
18、承包经营权证书（农业部门）农村集体土地所有权证书（国土部门）农村集体建设用地使用权证书（国土部门）林地使用权证书（林业部门）城市土地使用权证书房屋所有权证书42中国土地政策的未来p强化总体法律框架和法治对整个法律框架进行全面的审视和考察着手解决土地法律框架与现实之间的巨大差距如规制土地储备的框架土地收益权质押贷款的政策和法律对公共利益进行清楚地界定采取措施增进农民对其理解和使用权利的能力（参与式的方法等等）43中国土地政策的未来p土地管理的能力建设中国正经历由土地全面的管理到更多集中于土地的管制与利用的转型实现资产所有者、资产管理者与一身到管理者的转变能力建设荷兰的地籍管理遵照国际惯例44最近改革的动态p改革的思路（温家宝纪念胡耀邦的讲话）改革进入深水区的困难p改革的重点陈志武、郑永新提出的土地改革的三大任务p改革的策略胡祖六、李稻葵等提出渐进改革的方向（基础性领域的改革首先取得突破）都和土地有关系45谢谢！46
