第一章公共管理学概述与公共组织

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1、隘痒甭悔谎犁投盛通芝零幕哗替归宜氦对杀甭晤甘锹鸵革镍箩私稍塞烧狙第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 公共管理学专题研究公共管理学专题研究 康康 之之 国国 中共天津市委党校公共管理学教研部中共天津市委党校公共管理学教研部 庐垄离渺畦稚皇械漠针智迟竹底乳和扩董直翘爷铂罐埠藻项拾渐彬舱肾逢第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 第第 一一 章章 公共管理学概述与公共组织公共管理学概述与公共组织 耐俺哼沽仆造军揪象属灼懈同唱丹喧趾如神案盟捍褂帅面伍辜熄书颅飘秆第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 内内 容容 提提 要要 一、一、

2、一、一、公共管理学概述公共管理学概述l 公共管理学的诞生与学科特征公共管理学的诞生与学科特征 l 新公共管理理论对我国行政改革的借鉴意义新公共管理理论对我国行政改革的借鉴意义 二、二、二、二、公共组织公共组织l 公共组织概述公共组织概述 l 公共组织结构形式公共组织结构形式 l 公共组织理论公共组织理论甥冕搏局壁悔猫所讲湃郭自今元屁坛骡宪姚陋满玉咯姓裔忍柄恒尊酱负苞第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 一、公共管理学概述一、公共管理学概述 （一）（一）公共管理学的诞生与学科特征公共管理学的诞生与学科特征 1. 从公共行政学到公共管理学从公共行政学到公共管理学l 传统的公

3、共行政学传统的公共行政学 传统公共行政学发端于传统公共行政学发端于1919世纪末、世纪末、2020世纪初，形成世纪初，形成于于2020世纪世纪2020、3030年代，并持续到年代，并持续到6060年代。年代。 传统公共行政学产生的标志：美国学者伍德罗传统公共行政学产生的标志：美国学者伍德罗威尔威尔逊于逊于18871887年发表的行政学之研究的论文。年发表的行政学之研究的论文。 传统公共行政学形成的标志：传统公共行政学形成的标志：19261926、19271927年在美年在美国出版的怀特的行政学研究导论和威洛比的公共国出版的怀特的行政学研究导论和威洛比的公共行政学原理。行政学原理。 其主要特点：

4、其主要特点： （1 1）多采用旧制度主义的研究方法，以政府组织结）多采用旧制度主义的研究方法，以政府组织结构或官僚体系作为主要研究对象。构或官僚体系作为主要研究对象。元惦沪不蜕旨鲍犯绷跪路缎哩升谈硬争旨眨混壤唾坐黍泰恶碑眠哲敬扩莆第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 （2）坚持政治与行政二分论。把国家政府分解成两种坚持政治与行政二分论。把国家政府分解成两种职能过程：一种是政治领域，即政策与法律的制定过程。职能过程：一种是政治领域，即政策与法律的制定过程。另一种是行政领域，包括法律和政策的执行。另一种是行政领域，包括法律和政策的执行。 （3）主要致力于行政管理的一般或普遍

5、原理的探索。主要致力于行政管理的一般或普遍原理的探索。 （4）强调以强调以“效率效率”为核心。为核心。l 对传统公共行政学的批判与新公共行政学的产生对传统公共行政学的批判与新公共行政学的产生 （1）由单纯的制度性研究方法向运用多学科的理论由单纯的制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变。成果和研究方法转变。 （2）抛弃了政治与行政二分论，把政治或政策与行政抛弃了政治与行政二分论，把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续过程，开始重视政府管理中的看成是政府管理中的连续过程，开始重视政府管理中的政策问题研究。政策问题研究。 砰将鄂迹彩含弥乃狸慧长鹅录窘失坑瞎捕烧天袭县勇堵调宪轩肯仍鼠毗峻

6、第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 （3）由仅仅以效率研究为核心转向更关注公平、由仅仅以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。l 公共管理学的诞生公共管理学的诞生 （1）实践发展的推动。实践发展的推动。 （2）理论研究的进展。理论研究的进展。 在各国政府实践改革的推动下，在各国政府实践改革的推动下，19911991年年9 9月月2020日日至至2121日，日，7373位美国学者在位美国学者在MPAMPA项目发源地项目发源地雪城大学雪城大学麦克斯威尔学院召开了第一届麦克斯威尔学院召开了第一届“全国公共管

7、理研究会全国公共管理研究会议议”，公共管理的理论框架基本形成。，公共管理的理论框架基本形成。筏端辨潮盗擅放唐秸吕宠篆车废弃赌挚掸混棒米就卓促消乾很渡并卷谱瘸第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 2. 公共管理学的学科特征公共管理学的学科特征 （1）公共管理学的概念公共管理学的概念 公共管理学是一门运用管理学、政治学、经济学等公共管理学是一门运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法专门研究公共组织尤其是政府组织的多学科理论与方法专门研究公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的学科。管理活动及其规律的学科。 （2）公共管理学的研究对象公共管理学的研究对象 首先是研究作

8、为公共事务管理主体的公共组织，特首先是研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构、功能及其与环境的关系。别是政府组织的结构、功能及其与环境的关系。 其次是研究公共管理活动的过程及其环节（如组织、其次是研究公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）。决策、沟通、协调、监控、评估等）。 第三是研究如何应用人类所创造的各种科学知识及第三是研究如何应用人类所创造的各种科学知识及方法来解决公共事务的管理问题，以促进政府及其他公方法来解决公共事务的管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品。共组织更有效地提供公共物品。 犯莉罐匆胖蚁肯剁醋藤兢蠢跺昂脸锦妆

9、绘崭经姚氢线敝亿听印旬掸搜娠沉第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 （3）公共管理学的学科特征公共管理学的学科特征l 从研究对象和范围来看，公共管理学并不像从研究对象和范围来看，公共管理学并不像传统传统的公共行政学那样，局限于政府行政机关的研究，的公共行政学那样，局限于政府行政机关的研究，而是而是把研究对象扩大到其他政府机关，如立法机关和司法机把研究对象扩大到其他政府机关，如立法机关和司法机关，以及非政府组织甚至私人部门的公共方面。关，以及非政府组织甚至私人部门的公共方面。l 公共管理学更具跨学科、综合性的特点。公共管理学更具跨学科、综合性的特点。l 公共管理学涉及到大

10、量的公共行政学没有涉公共管理学涉及到大量的公共行政学没有涉及到的研究主题。及到的研究主题。l 公共管理学更加注重案例分析研究，而传统公共管理学更加注重案例分析研究，而传统公共行政学更局限于规范性的研究。公共行政学更局限于规范性的研究。l 公共管理学比传统公共行政学更具现实性。公共管理学比传统公共行政学更具现实性。国拇盖旭钢途寥葡耸里寐包警求岂茫址骂殿咎旭辖貉隋某殉栏殷赵谣绪涣第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 （4）公共管理学中相关的几个概念公共管理学中相关的几个概念l 公共物品（公共产品）公共物品（公共产品） 公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性、公共物品是指具

11、有消费的非竞争性和非排他性、以及收费困难等特征的物品。以及收费困难等特征的物品。 三种分类：三种分类： 纯公共物品和准公共物品；纯公共物品和准公共物品； 有形的公共物品和无形的公共物品，也称为硬有形的公共物品和无形的公共物品，也称为硬或软的公共物品；或软的公共物品； 全国性的公共物品和地方性的公共物品。全国性的公共物品和地方性的公共物品。 举例：举例：国防（纯）国防（纯） 道路（准）道路（准） 公共设施公共设施（硬）（硬） 法律（软）国防外交（全）城市基础建设法律（软）国防外交（全）城市基础建设（地）。（地）。 层酱斟抉锄败卿田麦韭苯蠕抠淤志婶粕乖废详邀赐沟坏癣腮迄奸蹿辛宴娱第一章公共管理学概

12、述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织l 寻租（活动）寻租（活动） 根据美国经济学家克鲁格的观点，寻租就是政府根据美国经济学家克鲁格的观点，寻租就是政府官员利用手中的权力，谋取个人利益的一种非生产性官员利用手中的权力，谋取个人利益的一种非生产性的活动。的活动。l 外部性（外部效应）外部性（外部效应） 从理论上来说，是指甲乙双方之间的交易活动给从理论上来说，是指甲乙双方之间的交易活动给第三方带来的影响。第三方带来的影响。l 帕累托最优帕累托最优 由意大利古典经济学家帕累托提出，是指资源配由意大利古典经济学家帕累托提出，是指资源配置达到如此最优状态，任何人想得到更多的利益，必置达到如此最优状态

13、，任何人想得到更多的利益，必须以牺牲其他人的利益为代价。须以牺牲其他人的利益为代价。l “ “经济人经济人”假设假设辑朝冒墅池魔翻冒坚销蹄节刺轮松摘忱丢诞瓦据邀粮躯崔悲著操咸雹台贿第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 （二）新公共管理理论对我国行政改革的借鉴意义（二）新公共管理理论对我国行政改革的借鉴意义l 政府的管理职能应是掌舵而不是划桨政府的管理职能应是掌舵而不是划桨l 政府服务应以顾客或市场为导向政府服务应以顾客或市场为导向l 政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理l 政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验政府应广泛采用私

14、营部门成功的管理手段和经验l 政府应在公共管理中引入竞争机制政府应在公共管理中引入竞争机制l 政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量l 政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效 目标控制目标控制l 公务员不必保持中立公务员不必保持中立 蹭蕉没序餐样怪冤础锋荤田易醛语浑坞疟谤绎戴评刺攻芍窝熊探孜诀隋址第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 二、二、公共组织公共组织 （一）公共组织概述（一）公共组织概述 1. 公共组织的概念与特点公共组织的概念与特点 组织：组织： 组织就是指一定的社会环境中，人

15、们通过相组织就是指一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。 公共组织：公共组织：公共组织就是以管理社会公共事务、协公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。也包括第三部门组织。 公共组织特点：公共组织特点： （1）公共性公共性 （2）服务性服务性 （3）合法性合法性 （4）广泛性广泛性 （5）稳定性稳定性 艇计插念兼酵掉洗

16、取钞冬衅您耙遵挤忽岔忠挨万闺描旅科酚糖熊乎要厅哑第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 2. 公共组织的构成要素公共组织的构成要素 （）（）组织目标组织目标 从执行的角度可划分为法定目标和操作目标；从执行的角度可划分为法定目标和操作目标； 从任务的从任务的角度可划分为工作目标和自身建设目标；角度可划分为工作目标和自身建设目标； 从目标分解的角度可从目标分解的角度可划分为总目标和分目标；划分为总目标和分目标； 从职责关系的角度可划分为整体目标、从职责关系的角度可划分为整体目标、部门目标、单位目标和个人目标；部门目标、单位目标和个人目标； 从时间角度可划分为长期目从时间角度可

17、划分为长期目标、中期目标和短期目标。标、中期目标和短期目标。 （）（）职能范围职能范围 从其性质的角度考虑可划分为政治职能和行政职能；从其性质的角度考虑可划分为政治职能和行政职能；从从专业领域考虑可划分为经济、教育、文化、军事等职能，专业领域考虑可划分为经济、教育、文化、军事等职能， 从管从管理角度考虑可划分为计划、组织、控制、指挥、协调等职能。理角度考虑可划分为计划、组织、控制、指挥、协调等职能。 （）（）机构设置机构设置 纵向和横向两个方面进行机构设置。纵向和横向两个方面进行机构设置。 （）（）岗位设置岗位设置 岗位设置是在机构设置的基础上进一步按个人职责明确工作岗位设置是在机构设置的基础

18、上进一步按个人职责明确工作分配或分工的结果。分配或分工的结果。 汕嘴制鞍斋千夷夫游粒筷弹褐坚淬旨静迹哄板婶格健腿槐刀晒或伙桥忱卜第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 （）权责关系（）权责关系 权责关系即权力和职责的分配关系，它的确定是与机构设置权责关系即权力和职责的分配关系，它的确定是与机构设置和岗位设置一起进行的。和岗位设置一起进行的。 （）规章制度（）规章制度 规章制度是用正式文件或书面规定的形式明确组织目标、规章制度是用正式文件或书面规定的形式明确组织目标、职能、任务、内部分工、权责关系及活动方式的一种手段。职能、任务、内部分工、权责关系及活动方式的一种手段。 （

19、）物质因素（）物质因素 （）人员构成（）人员构成 （）团体意识（）团体意识 团体意识是形成组织目标的共同心理基础，缺乏团体意识，团体意识是形成组织目标的共同心理基础，缺乏团体意识，难以组织集体行动。公共组织往往需要比私人组织统一程度更高难以组织集体行动。公共组织往往需要比私人组织统一程度更高的团体意识。的团体意识。 （）技术与信息（）技术与信息 技术不仅指组织活动过程中所采用的科学技术，也包括组技术不仅指组织活动过程中所采用的科学技术，也包括组织决策原则、方式在内的织决策原则、方式在内的“政治技术政治技术”；组织过程在一定意义上是；组织过程在一定意义上是一个信息收集、整理、传递、反馈的过程。一

20、个信息收集、整理、传递、反馈的过程。 导提帛犬娩啃呛泻洋盔奇湿运紊第杉腰苔互经啤亡议弧本糯宅嗜少馅辣最第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 （二）公共组织结构形式（二）公共组织结构形式 1. 管理层次与控制幅度管理层次与控制幅度 管理层次管理层次是指一个组织系统内部划分为多少等级，是指一个组织系统内部划分为多少等级，从最高领导层起一直到最低的操作层。从最高领导层起一直到最低的操作层。 控制幅度控制幅度是指上级管理者直接领导和管理的下级是指上级管理者直接领导和管理的下级人员数目，或一名领导者直接领导的单位或部门数目。人员数目，或一名领导者直接领导的单位或部门数目。 管理层

21、次与控制幅度的关系：管理层次与控制幅度的关系： 在规模不变的同一组织系统内部，管理层次和控制在规模不变的同一组织系统内部，管理层次和控制幅度表现为一种反比关系。控制幅度越小，管理者对每幅度表现为一种反比关系。控制幅度越小，管理者对每一名下级和每一个下属单位或部门进行直接领导的作用一名下级和每一个下属单位或部门进行直接领导的作用就越大，控制能力也越强；反之，管理者对每一名下级就越大，控制能力也越强；反之，管理者对每一名下级和每一个单位的注意力和控制力则会减弱，进行直接领和每一个单位的注意力和控制力则会减弱，进行直接领导的作用也越小。导的作用也越小。 唱授歧蛛墓局足弓舵匡采俱患泪荤团膀需脆良借肃为

22、吏据赁习修望脊交拈第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 管理层次多，控制幅度窄的结构被称为管理层次多，控制幅度窄的结构被称为“高耸结构高耸结构” 管理层次少、控制幅度宽的结构被称为管理层次少、控制幅度宽的结构被称为“扁平结构扁平结构”劈骗晕毕华媒歪殖右杰绩瑞舶碍静支棍甸偶煮鳃距诵驭矮宽煮滤句茶迈氮第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 “ “高耸结构高耸结构”组织：组织： 优点：优点：指挥链条严密，沟通渠道多，控制严格，分工指挥链条严密，沟通渠道多，控制严格，分工明确，每一个上级人员直接领导的作用强，协调能力高。明确，每一个上级人员直接领导的作用强

23、，协调能力高。 缺点：缺点：上级人员多，信息沟通时间长，高层决策者的上级人员多，信息沟通时间长，高层决策者的意图容易走样，中下层管理者和下级单位或部门的自主意图容易走样，中下层管理者和下级单位或部门的自主性较差，影响积极性和创造性，决策范围窄，整体观念性较差，影响积极性和创造性，决策范围窄，整体观念差。差。 “ “扁平结构扁平结构”组织：组织： 优点：优点：上级人员少，信息沟通速度快，不易变样，上级人员少，信息沟通速度快，不易变样，下级人员和下级单位决策范围宽，整体观念强，有较大下级人员和下级单位决策范围宽，整体观念强，有较大的自主性。的自主性。 缺点：缺点：每一个上级人员直接领导的作用弱，控

24、制较每一个上级人员直接领导的作用弱，控制较松散，沟通渠道少，上下级之间的协调较差。松散，沟通渠道少，上下级之间的协调较差。 等差挪守剖奥跳对蝴蹈挟疵箩李傅冷泄鸥俩念码貉耀蜕埔南昔件坚抉物纠第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 我国新一轮体制改革省管县获得成功我国新一轮体制改革省管县获得成功 瞭望周刊刊载文章称，瞭望周刊刊载文章称，“有条件的地方可实行省级直接对有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制县的管理体制”尽管中共中央关于制定十一五规划的建议尽管中共中央关于制定十一五规划的建议中的这一表述仅指财政管理体制，但中的这一表述仅指财政管理体制，但“省管县省管县”的话题，

25、还是吸引的话题，还是吸引了许多人对于新时期制度建设探讨的强烈兴趣。了许多人对于新时期制度建设探讨的强烈兴趣。 浙江是浙江是“省管县省管县”这一体制的成功实践者。事实上，在浙江县这一体制的成功实践者。事实上，在浙江县域经济发展取得令人羡慕的成绩后，多个省份先后跟进，纷纷规域经济发展取得令人羡慕的成绩后，多个省份先后跟进，纷纷规划出台了以省管县财政体制为主要内容的划出台了以省管县财政体制为主要内容的“强县扩权强县扩权”举措。浙江举措。浙江发达的县域经济，与其发达的县域经济，与其“省管县省管县”的财政体制密不可分。其在这一的财政体制密不可分。其在这一领域的成功实践，引发了对于制度建设的新一轮探索。领

26、域的成功实践，引发了对于制度建设的新一轮探索。 今年初，多家媒体关注到了同一条新闻：经历了一些前期研讨今年初，多家媒体关注到了同一条新闻：经历了一些前期研讨与舆论铺垫后，与舆论铺垫后，“强县扩权强县扩权”的提法明确出现在了江苏省的政府工的提法明确出现在了江苏省的政府工作报告中。这个省明确表示，将在十一五期间推行省管县财政体作报告中。这个省明确表示，将在十一五期间推行省管县财政体制，强力推动县域经济发展。此前从制，强力推动县域经济发展。此前从20032003年到年到20052005年，山东、年，山东、福建、湖北、广东、河南、河北、吉林等众多省份出台的加快发福建、湖北、广东、河南、河北、吉林等众多

27、省份出台的加快发展县域经济的文件中，展县域经济的文件中，“强县扩权强县扩权”成了制订相关政策的主基调，成了制订相关政策的主基调，有的地方还迫不及待地提出了有的地方还迫不及待地提出了“抢抓扩权强县机遇抢抓扩权强县机遇”的口号。的口号。 熬潘丽窗戮稀迂牧铸衡眺著钟砧剔壁流迷苹陛懒彼臣翠叮噪凄瑟举皿掷领第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 文章说，纵观中国财政体制变迁，可以说文章说，纵观中国财政体制变迁，可以说“省管县省管县”是自新中是自新中国成立后就一直实行的财政管理模式。国成立后就一直实行的财政管理模式。19941994年中国实行分税制财年中国实行分税制财政体制后，各地按

28、照政体制后，各地按照“一级政府、一级财政一级政府、一级财政”的原则，确定了省管的原则，确定了省管市、市管县的财政模式，而浙江独把市、市管县的财政模式，而浙江独把“省管县省管县”延续了下来。面对延续了下来。面对一些质疑，浙江省决策层坚持认为，一些质疑，浙江省决策层坚持认为，“省管县省管县”更有利于基层发展更有利于基层发展中国区域广阔，人口众多，和国际上通行的三级政府不同，中国中国区域广阔，人口众多，和国际上通行的三级政府不同，中国行政组织的层级结构为：中央行政组织的层级结构为：中央- -省省- -地级市地级市- -县、区县、区- -乡镇，共为五级乡镇，共为五级但是，如果财政也必须这样设置，首先就

29、要考虑支出成本会增大，但是，如果财政也必须这样设置，首先就要考虑支出成本会增大，分配到基层的实际利益会有一定的损耗。分配到基层的实际利益会有一定的损耗。 浙江的决策者并非先知先觉，浙江有浙江的实际情况：一是浙江的决策者并非先知先觉，浙江有浙江的实际情况：一是全省陆域面积相对狭小，省会杭州与各县市的空间距离较小，省全省陆域面积相对狭小，省会杭州与各县市的空间距离较小，省政府的行政覆盖范围相对较大；二是到政府的行政覆盖范围相对较大；二是到19941994年，作为改革开放的年，作为改革开放的成果，浙江县域经济的实力已经显现。仅成果，浙江县域经济的实力已经显现。仅3030个发达县地财政就占个发达县地财

30、政就占省财政盘子的省财政盘子的70%70%，地级市反而不如县级市重要；三是决策者看，地级市反而不如县级市重要；三是决策者看到了市场经济条件下行政主体之间可能出现的利益竞争关系。到了市场经济条件下行政主体之间可能出现的利益竞争关系。“市市管县管县”有可能变成有可能变成“市刮县市刮县”。中国最大问题是农村问题，财政问。中国最大问题是农村问题，财政问题也一样，主要是基层的问题，是县一级的问题。要解决根本问题，题也一样，主要是基层的问题，是县一级的问题。要解决根本问题，把基础打结实，就不能舍县保市。把基础打结实，就不能舍县保市。 罕屈袋梧舟郝有堰赖轻凸辩慌符席狮苑拂汰瘸憾样篮桂物羚顽病碉虽响屿第一章公

31、共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 2.2.几种典型的组织结构形式几种典型的组织结构形式 （1 1）直线结构形式。直线结构是一种垂直领导的结构形式。）直线结构形式。直线结构是一种垂直领导的结构形式。 纯粹的直线结构形式如图纯粹的直线结构形式如图3232所示：所示： 植螺槛旨绕裂扩舰独氟迢蒋繁象迈捞饯壮胸篷爷读接钎眠剖萨偿医庐胆砚第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 优点优点：单一领导，结构简单，组织图清楚，上下级的权责关系：单一领导，结构简单，组织图清楚，上下级的权责关系易于确定，指挥与命令统一，领导隶属关系清晰，决策快，领导效易于确定，指挥与命令统一

32、，领导隶属关系清晰，决策快，领导效率高。率高。 案例：案例：垂直领导垂直领导 缺点缺点：由于下级的一切问题只向一名上级人员请示汇报，上级：由于下级的一切问题只向一名上级人员请示汇报，上级人员易陷入日常行政事务中，不利于集中精力思考研究重大问题。人员易陷入日常行政事务中，不利于集中精力思考研究重大问题。 （2）参谋结构或职能结构形式。参谋结构或职能结构形式。参谋参谋( (职能职能) )结构形式是一种水结构形式是一种水平领导的形式。各部门或机构在水平方向按不同职能进行分工，分平领导的形式。各部门或机构在水平方向按不同职能进行分工，分别指挥和监督下级部门或人员的工作。别指挥和监督下级部门或人员的工作

33、。 作放喘分辛吃锡休擎筷禁仪争狙蹬屉妓韭境章漫晒以或庙魄衰劲撮掳吾辽第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 优点：优点：多头领导或多重领导，各级管理者在组织上分工明确，多头领导或多重领导，各级管理者在组织上分工明确，具有专业知识与专业技能，精力集中，能够处理较复杂的问题，有具有专业知识与专业技能，精力集中，能够处理较复杂的问题，有一定的决策效率和组织效率。一定的决策效率和组织效率。 缺点：缺点：各种机构分别听命于许多上级，管理分散，各种机构的各种机构分别听命于许多上级，管理分散，各种机构的自主性低；容易出现令出多门、指示冲突或互相扯皮的现象；同时自主性低；容易出现令出多门

34、、指示冲突或互相扯皮的现象；同时由于缺乏统一指挥，容易割裂管理过程，增加协调的任务和困难。由于缺乏统一指挥，容易割裂管理过程，增加协调的任务和困难。 （3）直线直线参谋参谋( (职能职能) )结构形式结构形式 它是一种垂直领导和水平领导有机结合的结构形式。它是一种垂直领导和水平领导有机结合的结构形式。 优点：优点：有较明确的分工和权责关系，既有统一的指挥系统，有较明确的分工和权责关系，既有统一的指挥系统，又有较合理的决策和监督系统；可集中精力处理本职权范围内的又有较合理的决策和监督系统；可集中精力处理本职权范围内的主要业务，培养、发展专门知识和技能；参谋机构的管理者没有主要业务，培养、发展专门

35、知识和技能；参谋机构的管理者没有直接的指挥权，而是通过最高层领导参与决策和监督，有利于全直接的指挥权，而是通过最高层领导参与决策和监督，有利于全局考虑和统一领导。局考虑和统一领导。杉妇韧黄希剂截颇氏本呀澈沉关烷请糯芍近耿暖冗廷搜抚幕虱强氟负光剩第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 缺点：缺点：如果参谋机构人员的权限过于集中，会将其意图强如果参谋机构人员的权限过于集中，会将其意图强加于直线管理者，干扰、限制直线管理者的正常工作；直线管理加于直线管理者，干扰、限制直线管理者的正常工作；直线管理者的权限如果过大，自行其是，将使参谋机构及其管理者置于可者的权限如果过大，自行其是

36、，将使参谋机构及其管理者置于可有可无的地位上，削弱组织的整体领导和统一指挥。有可无的地位上，削弱组织的整体领导和统一指挥。 裂犀铸册孩相巳脓输具航等冉灸嘻巷米付钢品邦败诀汝怜妊烬萎磕倪揉栈第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 （4）矩阵结构形式矩阵结构形式 矩阵结构形式是在直线矩阵结构形式是在直线参谋结构形式基础上发展出来的参谋结构形式基础上发展出来的一种新的结构形式。一种新的结构形式。“矩阵矩阵”是借用数学上的概念，矩阵结构有时是借用数学上的概念，矩阵结构有时也称为方格结构。也称为方格结构。 郭帆方药董适恍册素仲胶男穴扬掺攘渔壳托乾加匠娇殷碱祝屠拯吝猾垄被第一章公共管

37、理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 （三）公共组织理论（三）公共组织理论 1. 传统公共行政组织理论传统公共行政组织理论 （1）韦伯的官僚模式理论韦伯的官僚模式理论 韦伯对组织形式的研究是从对权威的研究开始的，把权威分韦伯对组织形式的研究是从对权威的研究开始的，把权威分为三种类型为三种类型:(1):(1)合理型权威合理型权威( (法定权威法定权威) )；(2)(2)传统型权威。传统型权威。(3)(3)魅力魅力型权威。型权威。 韦伯认为，只有合理型权威组织是韦伯认为，只有合理型权威组织是“理想的理想的”行政组织体制，并行政组织体制，并形成一个科层形成一个科层( (官僚官僚) )制的

38、组织结构。制的组织结构。 理想的科层理想的科层( (官僚官僚) )制具有以下特征制具有以下特征: : 有明确合理的职能分工有明确合理的职能分工 有明确的职务等级序列有明确的职务等级序列 有明确可行的规章制度有明确可行的规章制度 木庞崔瞻帮豁跃缎更姆载日先拽柑驶魔耍暇芜翼磅杯爆藐酉秒诀她外蓑赵第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 有明确正规的书面文件和档案制度有明确正规的书面文件和档案制度 有非人格化的组织管理有非人格化的组织管理 有专业的培训机构有专业的培训机构 （2）泰罗的科学管理组织理论泰罗的科学管理组织理论 泰罗管理方面最著名、最权威也最有影响的著作是泰罗管理方面

39、最著名、最权威也最有影响的著作是19111911年出年出版的科学管理原理。版的科学管理原理。 泰罗认为作为企业组织的领导者和管理者在指挥生产和实施泰罗认为作为企业组织的领导者和管理者在指挥生产和实施管理时，必须根据科学管理的原理和原则来进行。管理时，必须根据科学管理的原理和原则来进行。 （3）法约尔的组织管理理论法约尔的组织管理理论 法约尔的代表作是他在法约尔的代表作是他在19161916年出版的工业管理与一般管理年出版的工业管理与一般管理一书一书, ,该书印成后曾风靡一时该书印成后曾风靡一时, ,发行量经久不衰。发行量经久不衰。 他提出了管理五要素说和管理的他提出了管理五要素说和管理的141

40、4条原则。条原则。盯捡犬王格京卿倪攫鞘瓢箱碎诫匹住彝蹋谐穆猖惠良近搂筋恍住肛恶续桨第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 2. 行为科学组织理论行为科学组织理论l 梅奥的人际关系理论梅奥的人际关系理论 针对传统针对传统“经济人经济人” ” ，提出，提出“社会人社会人”主张。人在组织中不仅仅主张。人在组织中不仅仅只单纯追求金钱，还有社会及心理方面的需求，即还要追求人与只单纯追求金钱，还有社会及心理方面的需求，即还要追求人与人之间的友情，安全感，归属感和受人尊重等。人之间的友情，安全感，归属感和受人尊重等。 对于社会人来说，重要的是人与人之间的合作，而不是人们在对于社会人来说

41、，重要的是人与人之间的合作，而不是人们在无组织的人群中互相竞争。无组织的人群中互相竞争。l 巴纳德的组织平衡理论巴纳德的组织平衡理论 巴纳德认为，组织作为一个协作系统能否持续存在，关键在于巴纳德认为，组织作为一个协作系统能否持续存在，关键在于能否维持组织内部和外部的平衡，当组织所给予的与组织成员所付能否维持组织内部和外部的平衡，当组织所给予的与组织成员所付出的平衡一致时出的平衡一致时, ,组织就能生存和发展，否则组织就可能衰弱甚至组织就能生存和发展，否则组织就可能衰弱甚至消亡。消亡。 衣釜淄冶蕉恐赢磺谅叫贪搪娩卸鞭奴诗惜卜做赴忙辞川肩朗阮菱神群僳碘第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学

42、概述与公共组织l 西蒙的组织决策理论西蒙的组织决策理论 西蒙认为西蒙认为, ,组织就是作为决策者的个人所组成的系统。在组织组织就是作为决策者的个人所组成的系统。在组织中中, ,决策贯穿于管理的全过程决策贯穿于管理的全过程, ,管理就是决策。决策存在于组织的各管理就是决策。决策存在于组织的各个层次和各级各类人员当中个层次和各级各类人员当中, ,正是通过这种层层决策正是通过这种层层决策, ,人人决策人人决策, ,组组织才得以统一起来织才得以统一起来, ,凝结为一个整体。凝结为一个整体。l X X理论、理论、Y Y理论和超理论和超Y Y理论理论(Z(Z理论理论) ) 麦格雷戈假设出两种相对立的人性观

43、：麦格雷戈假设出两种相对立的人性观： X X理论理论: (: (1)1)一般人天性懒惰一般人天性懒惰, ,会想尽可能少干工作；会想尽可能少干工作；(2)(2)他们缺他们缺乏抱负和上进心，不愿承担责任，宁愿被人领导；乏抱负和上进心，不愿承担责任，宁愿被人领导；(3)(3)习惯于保守习惯于保守, ,在本性上反对改革。在本性上反对改革。 Y Y理论理论: :(1)(1)人并非天生厌恶工作；人并非天生厌恶工作；(2) (2) 逃避责任和缺乏抱负并不逃避责任和缺乏抱负并不是人的天性，在适当条件下是人的天性，在适当条件下, ,人们不但能接受人们不但能接受, ,而且能主动承担责任而且能主动承担责任(3)(3

44、)控制和惩罚不是使人实现组织目标的惟一方法，人们对自己参控制和惩罚不是使人实现组织目标的惟一方法，人们对自己参与制定的目标能够实行自我指挥和自我控制；与制定的目标能够实行自我指挥和自我控制；(4)(4)对于解决组织方对于解决组织方面的问题，大多数人都具有相当高的想象力面的问题，大多数人都具有相当高的想象力, ,独创性和创造力。独创性和创造力。 撕躁镜匠磕徽宿供蠕曰躬娘施赖摄嘿半狂每泰蓝捕启剥纫庶恬伦围春犀凄第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 “超超Y Y理论理论”：美国管理心理学家莫尔斯和洛斯奇根据对工厂和研美国管理心理学家莫尔斯和洛斯奇根据对工厂和研究所进行试验的结

45、果，提出了所谓的究所进行试验的结果，提出了所谓的“超超Y Y理论理论”。 他们的结论是他们的结论是: :工作单位的性质不同，组织成员的素质和工作工作单位的性质不同，组织成员的素质和工作特点不同，就应该采用不同的指导理论和管理方式，这就要求管特点不同，就应该采用不同的指导理论和管理方式，这就要求管理者具体问题具体分析理者具体问题具体分析, ,根据实际情况灵活地采用相应的管理理论根据实际情况灵活地采用相应的管理理论和管理方式。和管理方式。 1981 1981年年, ,日裔美国管理学家，加利福尼亚大学教授威廉日裔美国管理学家，加利福尼亚大学教授威廉乔治乔治大内构想出一种大内构想出一种“理想的理想的Z

46、 Z型组织型组织”，由此由此，“超超Y Y理论理论”也被有的也被有的人称为人称为Z Z理论。理论。 3. 系统科学管理组织理论系统科学管理组织理论 l 系统组织理论系统组织理论 l 生态组织理论生态组织理论 l 权变组织理论权变组织理论脆捧号腔钻摇奔魂成仟被影巾成杆唤逝打粳投漳罪咨盘侠访奶深厦扑话苍第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 4. 新公共管理组织理论新公共管理组织理论 l 布坎南的公共选择和政府理论布坎南的公共选择和政府理论 詹姆斯詹姆斯布坎南被人们誉为布坎南被人们誉为“公共选择理论之父公共选择理论之父”。 所谓公共选择，指资源在公共物品间的分配是通过集体行动

47、所谓公共选择，指资源在公共物品间的分配是通过集体行动和政治过程来选择和决定的和政治过程来选择和决定的, ,这实际上就是政府的选择和决定。公这实际上就是政府的选择和决定。公共选择理论的基点在于共选择理论的基点在于“经济人经济人”假说假说, ,国家或政府作为一种人类的国家或政府作为一种人类的组织，也会受到人的利己主义本性的影响。组织，也会受到人的利己主义本性的影响。 “ “政府失灵政府失灵”是公共选择理论的研究核心。布坎南认为，是公共选择理论的研究核心。布坎南认为，“政府政府失灵失灵”有两种主要表现形式有两种主要表现形式: :公共政策的失误和政府工作机构的低效公共政策的失误和政府工作机构的低效率。

48、由此，他得出的结论是率。由此，他得出的结论是: :市场的缺陷并不是把问题交给政府去市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件处理的充分条件, ,政府的缺陷至少和市场一样严重。政府的缺陷政府的缺陷至少和市场一样严重。政府的缺陷效率低下效率低下, ,费用高昂费用高昂, ,计划执行不当等都是不可避免的。计划执行不当等都是不可避免的。 耪捷啡历堂多件夫很审壶铣位楚坪臻忌旧歹幻苑石机碾封忿某毁席吁缴郎第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织l 圣吉的学习型组织理论圣吉的学习型组织理论 彼得彼得圣吉提出圣吉提出“学习型组织学习型组织”理论理论, ,代表作第五项修炼代表作第五项修炼学

49、学习型组织的艺术与实务于习型组织的艺术与实务于19901990年在美国出版。年在美国出版。 所谓学习型组织，是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛，所谓学习型组织，是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛，充分发扬员工的创造性思维能力而建立起来的一种有机的、高度柔充分发扬员工的创造性思维能力而建立起来的一种有机的、高度柔性的、扁平的、符合人性的、能持续发展的组织。性的、扁平的、符合人性的、能持续发展的组织。 五项修炼的具体内容包括：五项修炼的具体内容包括： （1 1）自我超越。）自我超越。 （2 2）改善心智模式。）改善心智模式。 （3 3）建立共同愿景。）建立共同愿景。 （4 4）团队学习。）团队

50、学习。 （5 5）系统思考。）系统思考。 疗倔社蚊交症痕禹位旭郴含电甥芭蔽讯条禽渡枕挤购桨害单仍警捣汪措晋第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 瞭望文章：冷观政府垂直管理瞭望文章：冷观政府垂直管理 通过垂直管理，将通过垂直管理，将“人、财、物人、财、物”的控制权由地方上收到国家，的控制权由地方上收到国家，摆脱地方的干预，是近年来政府职能调整的一个趋势。时至今日，摆脱地方的干预，是近年来政府职能调整的一个趋势。时至今日，在我国政府现行的管理体制中，从较早的海关、税务、工商，再在我国政府现行的管理体制中，从较早的海关、税务、工商，再到质量监督、国土等一些重要的行政部门，都已

51、经从地方政府序到质量监督、国土等一些重要的行政部门，都已经从地方政府序列退出，改为中央或省以下垂直管理。而一直被呼吁列退出，改为中央或省以下垂直管理。而一直被呼吁“垂直垂直”的对的对象，至少还包括审计、环保等部门。象，至少还包括审计、环保等部门。 观察近观察近1010年来政府垂直管理加强的趋势，从短期看，这是中年来政府垂直管理加强的趋势，从短期看，这是中央解决部门管理与地方管理尖锐矛盾、确保政令畅通的制度调整。央解决部门管理与地方管理尖锐矛盾、确保政令畅通的制度调整。从长期看，这是改革开放以来，在中央从长期看，这是改革开放以来，在中央2020年不断下放权力于地方年不断下放权力于地方后，为达到国

52、家法规统一性目标，平衡央地职权的一种战略手段。后，为达到国家法规统一性目标，平衡央地职权的一种战略手段。 通行于世界许多国家的通行于世界许多国家的“垂直管理垂直管理”模式有利有弊，只有将其置模式有利有弊，只有将其置于中国发展的大背景下，才能将其得失判断准确。已经实行垂直于中国发展的大背景下，才能将其得失判断准确。已经实行垂直管理或者正在积极寻求垂直管理的行政部门，其主要目的都在于管理或者正在积极寻求垂直管理的行政部门，其主要目的都在于强调通过保持人事、财务的独立，使其下级部门摆脱地方政府的强调通过保持人事、财务的独立，使其下级部门摆脱地方政府的干预，加强部门执法监管的权威性、统一性。干预，加强

53、部门执法监管的权威性、统一性。雇筏轧脯得怨郑域牢帖糊一又瘟怨疆侣卒辰焊选愿嫂番掘萝撑撕弱独跪蛤第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 长期以来，我国大部分政府职能部门是实行地方政府和上级部长期以来，我国大部分政府职能部门是实行地方政府和上级部门门“双重领导双重领导”，也就是主管部门负责工作业务的，也就是主管部门负责工作业务的“事权事权”，而地方政，而地方政府管府管“人、财、物人、财、物”。“双重领导双重领导”体制下，地方政府存在以体制下，地方政府存在以“人、财、人、财、物物”权影响职能部门权影响职能部门“事权事权”的操作空间，容易损害国家政策的权威的操作空间，容易损害国家

54、政策的权威性、统一性。以环保领域为例。性、统一性。以环保领域为例。 今年今年5 5月，国家环保总局局长周生贤指出：许多地方环保局长月，国家环保总局局长周生贤指出：许多地方环保局长的的“乌纱帽乌纱帽”攥在地方领导手中，一些领导用攥在地方领导手中，一些领导用“挪位置挪位置”、“摘帽子摘帽子”等手段，直接干扰环境执法，环保局长等手段，直接干扰环境执法，环保局长“顶得住的站不住，站得住顶得住的站不住，站得住的顶不住的顶不住”。瞭望新闻周刊调查发现，在一些市、县，有的地。瞭望新闻周刊调查发现，在一些市、县，有的地方领导甚至直接告诉环保局长，我不管这个项目有没有污染，要方领导甚至直接告诉环保局长，我不管这

55、个项目有没有污染，要么你就批准，要么就下台，我换个人来批。么你就批准，要么就下台，我换个人来批。 遍馅爆汐固锤糙孰寇驻镶波输挡恩包膝格恢扯趁累皇服好仲硬沉啼志字志第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织 湖北汉川红头文件规定喝酒指标湖北汉川红头文件规定喝酒指标 20062006年年3 3月月1616号号，湖湖北北省省汉汉川川市市政政府府办办公公室室发发出出了了一一份份红红头头文文件件，关关于于倡倡导导公公务务接接待待使使用用“小小糊糊涂涂仙仙( (神神)”)”系系列列酒酒的的通通知知，通通知知要要求求：各各地地、各各单单位位在在公公务务接接待待中中要要使使用用小小糊糊涂涂仙

56、仙( (神神) )系列酒，而且还定出了目标，系列酒，而且还定出了目标，20062006年要完成年要完成200200万元的销售额。万元的销售额。 通通知知不不止止倡倡导导各各级级领领导导干干部部在在公公务务接接待待中中带带头头和和自自觉觉使使用用小小糊糊涂涂仙仙( (神神) )系系列列酒酒，还还规规定定了了奖奖惩惩措措施施，完完成成任任务务将将按按销销售售额额的的10%10%予予以以奖奖励励，对对在在公公务务接接待待中中不不按按规规定定用用酒酒，完完不不成成年年度度使使用用和和促销计划的地方和单位将予以通报批评。促销计划的地方和单位将予以通报批评。 为为了了让让这这项项工工作作落落到到实实处处，

57、通通知知还还规规定定：要要建建立立各各地地、各各单单位位使使用用和和促促销销小小糊糊涂涂仙仙( (神神) )系系列列酒酒帐帐册册档档案案，并并定定期期将将使使用用和和促促销情况报送市政府办公室。销情况报送市政府办公室。 作为红头文件下达的任务当然要认真完成，要喝完作为红头文件下达的任务当然要认真完成，要喝完200200多万元多万元的酒，这让很多单位感到头疼。的酒，这让很多单位感到头疼。 汉川市经济商务局副局长：经济商务局接待费用核定是每年汉川市经济商务局副局长：经济商务局接待费用核定是每年一万元，可红头文件下达喝酒的任务就达到了一万元，可红头文件下达喝酒的任务就达到了1500015000元，也就是说元，也就是说把全年的接待费都拿来喝酒也不够把全年的接待费都拿来喝酒也不够。 墅穴聚所胰烙顿按粒扰互踢掠瞅框世硅坪粟舔岔灶庸鸳胃淘蓬官罕软蓬毗第一章公共管理学概述与公共组织第一章公共管理学概述与公共组织