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1、公共政策问题的构建山东理工大学法学院山东理工大学法学院刘建文刘建文 政策始于问题。之所以需要某项特定的公政策始于问题。之所以需要某项特定的公共政策，是因为需要解决某种特定的实际问共政策，是因为需要解决某种特定的实际问题。政府领导机关或公共政策部门总是要根题。政府领导机关或公共政策部门总是要根据所面对的问题来判断，是继续实行原有的据所面对的问题来判断，是继续实行原有的政策呢，还是对原来的政策进行补充或改变。政策呢，还是对原来的政策进行补充或改变。所以，公共政策制定过程中的第一个基本环所以，公共政策制定过程中的第一个基本环节，就是发现问题和判断问题。对于公共分节，就是发现问题和判断问题。对于公共分
2、析来说，首要的任务是要说明，什么是问题，析来说，首要的任务是要说明，什么是问题，怎样正确地认识和确定问题。怎样正确地认识和确定问题。第一节第一节 政策问题政策问题 政策问题的建构，既是一个复杂的社会政策问题的建构，既是一个复杂的社会互动过程，又是一个复杂的思维认识过程，互动过程，又是一个复杂的思维认识过程，认识和揭示其中的规律与方法，是公共政策认识和揭示其中的规律与方法，是公共政策分析的首要和基本的环节。分析的首要和基本的环节。在行为主体与周围环境相互作用的过程中，凡是主在行为主体与周围环境相互作用的过程中，凡是主体的目标、期望、偏好、计划、方案不能实现的状体的目标、期望、偏好、计划、方案不能
3、实现的状况，或者反过来说凡是现实中与我们的期望和预定况，或者反过来说凡是现实中与我们的期望和预定目标不相符和的情况，都可以统称为目标不相符和的情况，都可以统称为“问题问题”。任。任何一种问题都带有客观的性质，但这些性质必须是何一种问题都带有客观的性质，但这些性质必须是在与某种主观认定的参照体系相比较，并被行为主在与某种主观认定的参照体系相比较，并被行为主体感知出来后，才被看作是问题。例如，一个家庭体感知出来后，才被看作是问题。例如，一个家庭年收入年收入5000元，这本身是一个客观事实，但把它与元，这本身是一个客观事实，但把它与特定时期市场的价格水平以及想要达到生活水准相特定时期市场的价格水平以
4、及想要达到生活水准相比较，可能就会被认为是比较，可能就会被认为是“贫穷贫穷”。把它与年收入。把它与年收入10万元的家庭相比较，就构成万元的家庭相比较，就构成“贫富悬殊贫富悬殊”的社会的社会问题。问题。 一、问题与政策问题一、问题与政策问题1、私人问题与公共问题、私人问题与公共问题问题可划分为问题可划分为“私人问题私人问题”和和“公共问题公共问题”。两类问。两类问题的区别大多数时候是明显的。凭借一般常识标准就题的区别大多数时候是明显的。凭借一般常识标准就可辨别。如，一个人愿意先买房子还是先买汽车，这可辨别。如，一个人愿意先买房子还是先买汽车，这只涉及他的个人趣味、个人偏好和能力问题。但是一只涉及
5、他的个人趣味、个人偏好和能力问题。但是一个住宅小区的周围如果没有可以通行的道路，就是一个住宅小区的周围如果没有可以通行的道路，就是一个公共问题，因为它涉及多数人的利益。公共问题凭个公共问题，因为它涉及多数人的利益。公共问题凭借个人的能力很难解决，需要政府调动公共资源来能借个人的能力很难解决，需要政府调动公共资源来能解决。解决。政府只解决带有公共性质的问题。政府只解决带有公共性质的问题。区分私人问题和公共问题的标准也有相对性，它受时区分私人问题和公共问题的标准也有相对性，它受时间、地点、文化的影响。间、地点、文化的影响。例如，一个企业生产什么，怎么例如，一个企业生产什么，怎么生产，在市场条件下，
6、是一个个人决策的问题；但在计划经济生产，在市场条件下，是一个个人决策的问题；但在计划经济条件下，是一个事关国家利益或阶级利益的公共问题。条件下，是一个事关国家利益或阶级利益的公共问题。如果一如果一个问题涉及到文化价值观念和意识形态，其相对性就个问题涉及到文化价值观念和意识形态，其相对性就更加明显。更加明显。例如，文化大革命时期，人的穿戴打扮、养花种例如，文化大革命时期，人的穿戴打扮、养花种草的事情，就不是个人审美爱好的问题，而是阶级立场草的事情，就不是个人审美爱好的问题，而是阶级立场 的问题。的问题。2、“初始问题初始问题”与与“政策问题政策问题” 所谓初始问题是指问题的客观原初状态。 所谓政
7、策问题，是指经过政府或其他公共权威机构认定，认为应该而且可以通过公共政策加以解决的问题。 例如，假如，假定一间公寓里发现有人暴毙，警察感到现场调查取证后，对外宣布是谋杀。在这个例子中，有人死亡的事实为“初始问题”，警察关于谋杀的判断，相当于“政策问题”。对于警察来说，问题不在于有人死亡，问题在于有人谋杀。在做出谋杀的判断后，才成为需要由警察来解决的问题。3、政策议程的确立、政策议程的确立 并非所有的问题都是政策问题，只有经过决策主并非所有的问题都是政策问题，只有经过决策主体的认知和界定，才形成政策问题。从问题到政体的认知和界定，才形成政策问题。从问题到政策问题之间，存在着一个主体作用的过程。对
8、于策问题之间，存在着一个主体作用的过程。对于这个过程，可以从两个方面来加以考察。这个过程，可以从两个方面来加以考察。 第一个方面是从社会政治层面上来考察，即第一个方面是从社会政治层面上来考察，即政策议程的确立过程。在这个层面上，公共政策政策议程的确立过程。在这个层面上，公共政策问题的形成，是各种社会力量相互作用甚至相互问题的形成，是各种社会力量相互作用甚至相互冲突的产物。社会生活的问题背后，都涉及不同冲突的产物。社会生活的问题背后，都涉及不同的个人、集团或阶级的利益和价值观。公共资源的个人、集团或阶级的利益和价值观。公共资源是有限的，领导的注意力和信息处理能力是有限是有限的，领导的注意力和信息
9、处理能力是有限的，政府不可能解决所有的问题。需要制定公共的，政府不可能解决所有的问题。需要制定公共政策加以解决的那些问题，都是最重要、最紧迫、政策加以解决的那些问题，都是最重要、最紧迫、 关系公共利益的问题。但是什么问题才是关系公共利益的问题。但是什么问题才是最重要、最紧迫的问题？这首先取决于政最重要、最紧迫的问题？这首先取决于政府怎么看，政府的阶级性质、体制结构、府怎么看，政府的阶级性质、体制结构、意识形态等会起到很大的影响作用。同时，意识形态等会起到很大的影响作用。同时，也取决于来自社会各方的压力，以及某些也取决于来自社会各方的压力，以及某些特定的环境条件。在这方面，存在着各种特定的环境条
10、件。在这方面，存在着各种力量、各种渠道、各种因素的相互竞争和力量、各种渠道、各种因素的相互竞争和相互作用。总之，经过政府与社会的复杂相互作用。总之，经过政府与社会的复杂的相互作用之后，一些初始问题被认定为的相互作用之后，一些初始问题被认定为政策问题，我们把这个过程叫做政策议程政策问题，我们把这个过程叫做政策议程的确立过程。的确立过程。公共政策问题的建构公共政策问题的建构对于从问题到政策问题的过程，我们还需要第对于从问题到政策问题的过程，我们还需要第二个方面，即从思维认识的层面上来考察。在二个方面，即从思维认识的层面上来考察。在这个层面上，公共政策问题的形成和确定，是这个层面上，公共政策问题的形
11、成和确定，是人们思维和认识的结果。人们借助于思维方法人们思维和认识的结果。人们借助于思维方法和思维工具，如概念、理论、模式等，通过去和思维工具，如概念、理论、模式等，通过去粗取精、去伪存真的功夫，才能界定公共政策粗取精、去伪存真的功夫，才能界定公共政策问题。这个过程叫公共政策问题的建构过程。问题。这个过程叫公共政策问题的建构过程。 在实际的政策制定过程中，这两个在实际的政策制定过程中，这两个方面是紧密结合在一起的。各种社会力方面是紧密结合在一起的。各种社会力量相互作用确定政策议程的过程，已经量相互作用确定政策议程的过程，已经包含了人的认识因素在里面。而人们对包含了人的认识因素在里面。而人们对问
12、题的认识，又必然受到利益因素的影问题的认识，又必然受到利益因素的影响与制约。但是在抽象的逻辑意义上，响与制约。但是在抽象的逻辑意义上，我们可以将两个方面分别论述。对政策我们可以将两个方面分别论述。对政策议程的分析主要是一种政治学的分析。议程的分析主要是一种政治学的分析。这种分析有助于我们探讨如何建立民主这种分析有助于我们探讨如何建立民主的、公平的、合理的社会机制。对政策的、公平的、合理的社会机制。对政策问题建构的分析主要是一种认识论的分问题建构的分析主要是一种认识论的分析，帮助我们学习正确的思维方法，减析，帮助我们学习正确的思维方法，减少我们在界定政策问题时可能出现的错少我们在界定政策问题时可
13、能出现的错误。误。二、政策问题的结构二、政策问题的结构不同的政策问题有不同的复杂性，影响政策问不同的政策问题有不同的复杂性，影响政策问题复杂性的因素有：决策者的人数，可选方案题复杂性的因素有：决策者的人数，可选方案的数量，在利益和价值上的共识程度，方案后的数量，在利益和价值上的共识程度，方案后果的可预见性。根据这些因素，可以将政策问果的可预见性。根据这些因素，可以将政策问题分为三大类：结构优良的问题，结构中等的题分为三大类：结构优良的问题，结构中等的问题，以及结构不良的问题。这个分类反应的问题，以及结构不良的问题。这个分类反应的是政策问题的复杂程度。结构优良的问题是相是政策问题的复杂程度。结构
14、优良的问题是相对简单的问题，结构不良的问题是高度复杂的对简单的问题，结构不良的问题是高度复杂的问题，结构中等的问题处于两者之间。问题，结构中等的问题处于两者之间。 1 1、 结构优良的政策问题具有如下特征：只结构优良的政策问题具有如下特征：只需一个或几个决策者便可以做出决定，需要选需一个或几个决策者便可以做出决定，需要选择的政策方案数量较少。决策者有明确的偏好择的政策方案数量较少。决策者有明确的偏好 序列，政策方案的效用大小可以依据这个序列加序列，政策方案的效用大小可以依据这个序列加以明确断定。方案的后果是可以明确预见的，出以明确断定。方案的后果是可以明确预见的，出现的风险几率是可以计算的，并
15、且在可以接受的现的风险几率是可以计算的，并且在可以接受的范围内。换句话说，结构优良的问题是一种完全范围内。换句话说，结构优良的问题是一种完全在概念上可以把握的问题，因此是一种可以完全在概念上可以把握的问题，因此是一种可以完全计算机化的问题。决策主体可以将各种解决方案计算机化的问题。决策主体可以将各种解决方案及后果预先排列出来，在政府部门，低级部门的及后果预先排列出来，在政府部门，低级部门的许多操作性问题都属于结构优良的问题。许多操作性问题都属于结构优良的问题。 2 2、结构中等的政策问题具有这样的特征，、结构中等的政策问题具有这样的特征，只涉及一个或少数几个决策者，备选方案数量有只涉及一个或少
16、数几个决策者，备选方案数量有限，方案的效用和价值符合决策者的目标和价值限，方案的效用和价值符合决策者的目标和价值偏好，能够清楚的断定效用或价值的大小。意思偏好，能够清楚的断定效用或价值的大小。意思是，假如有两个决策者来共同决定一件事情，两是，假如有两个决策者来共同决定一件事情，两个人在利益和行为目标上有共识，那么，就可以个人在利益和行为目标上有共识，那么，就可以清楚的来比较，哪一个方案的价值更大。清楚的来比较，哪一个方案的价值更大。 但是，结构中等问题的方案后果并不确定，风险概但是，结构中等问题的方案后果并不确定，风险概率不能被统计。在博弈论的研究中，有一种叫做率不能被统计。在博弈论的研究中，
17、有一种叫做“囚徒困境囚徒困境”的情景，它同时也可以作为结构中等问的情景，它同时也可以作为结构中等问题的典型例子。题的典型例子。 3 3、结构不良的问题有以下特征：涉及到许多、结构不良的问题有以下特征：涉及到许多个不同的决策者和决策部门，他们的价值和目标或个不同的决策者和决策部门，他们的价值和目标或者是不清楚的，或者是相互冲突的，无法按统一的者是不清楚的，或者是相互冲突的，无法按统一的标准排除优先顺序。此外，可选择的方案的数量和标准排除优先顺序。此外，可选择的方案的数量和后果是未知的，决策的风险和不确定性也难以估计。后果是未知的，决策的风险和不确定性也难以估计。在面对这种问题时，决策者的任务是首
18、先要去界定在面对这种问题时，决策者的任务是首先要去界定问题的性质。问题的性质。 结构不良的政策问题是复杂性最高的问题。结构不良的政策问题是复杂性最高的问题。从发展趋势来看，政府和决策机关，以及研究政治从发展趋势来看，政府和决策机关，以及研究政治学、行政管理学的学者们发现，他们越来越多的要学、行政管理学的学者们发现，他们越来越多的要面对结构不良的问题，公共政策领域中决策的复杂面对结构不良的问题，公共政策领域中决策的复杂性空前增大。这是因为：性空前增大。这是因为： 随着市场经济的发展和全球化趋势的加强，现代社会中随着市场经济的发展和全球化趋势的加强，现代社会中的各个部分、各个领域的相互依存程度也越
19、来越高。经的各个部分、各个领域的相互依存程度也越来越高。经济与政治，国际与国内，社会发展与环境保护等的传统济与政治，国际与国内，社会发展与环境保护等的传统界限正在消失，越来越多的问题带有牵一发动全身的性界限正在消失，越来越多的问题带有牵一发动全身的性质。也就是说，政策问题的相关性特征变得更加突出。质。也就是说，政策问题的相关性特征变得更加突出。 第二，随着政治民主化程度的提高，公民权利意识第二，随着政治民主化程度的提高，公民权利意识的普及，越来越多的利益要求进入公共政策领域，从而的普及，越来越多的利益要求进入公共政策领域，从而使公共政策问题日益呈现出复杂性。只要是稍微重要一使公共政策问题日益呈
20、现出复杂性。只要是稍微重要一点的问题，都会牵涉到许多个人、集团、部门的目标和点的问题，都会牵涉到许多个人、集团、部门的目标和利益，这些目标和利益相互影响，甚至相互冲突。利益，这些目标和利益相互影响，甚至相互冲突。 第三，现代社会的极速发展，使政府和公共机构经第三，现代社会的极速发展，使政府和公共机构经常要在巨大的压力下进行决策。时间和资源的限制，使常要在巨大的压力下进行决策。时间和资源的限制，使得要全面的探索各种解决方案更加困难。政府在公共政得要全面的探索各种解决方案更加困难。政府在公共政策领域中主要面对的是结构不良的问题，所以，建立一策领域中主要面对的是结构不良的问题，所以，建立一个民主的、
21、有协调能力的政治体制，掌握科学的思维方个民主的、有协调能力的政治体制，掌握科学的思维方法和分析方法，比以往任何时候都重要。法和分析方法，比以往任何时候都重要。第二节第二节 政策议程的建立政策议程的建立 一、政策议程的政治学：体制与文化一、政策议程的政治学：体制与文化 所谓议程（日程）是指带有目的性的事项安排和行为计划。通所谓议程（日程）是指带有目的性的事项安排和行为计划。通过议程，行为主体选择和确认应予关注的事项和打算采取的行过议程，行为主体选择和确认应予关注的事项和打算采取的行动，并为他们排除先后顺序。例如，立法机关在讨论具体议案动，并为他们排除先后顺序。例如，立法机关在讨论具体议案之前先讨
22、论哪些议案应该被讨论。议程反映了人们在有所为与之前先讨论哪些议案应该被讨论。议程反映了人们在有所为与有所不为之间、先为与后为之间的抉择。有所不为之间、先为与后为之间的抉择。 所谓进入政府的考虑范围，就是进入政策议程。因此，公共所谓进入政府的考虑范围，就是进入政策议程。因此，公共政策议程的建立是一个形成和确认政策问题的社会互动过程。政策议程的建立是一个形成和确认政策问题的社会互动过程。从性质上说，是一个政治过程。社会生活中最重要的问题就是从性质上说，是一个政治过程。社会生活中最重要的问题就是各种资源和价值如何分配。社会中有两者基本的资源分配手段，各种资源和价值如何分配。社会中有两者基本的资源分配
23、手段，经济手段与政治手段。通过权力结构进行的分配是一种政治手经济手段与政治手段。通过权力结构进行的分配是一种政治手段。各种社会力量竞相要将自己的利益要求确定为公共问题，段。各种社会力量竞相要将自己的利益要求确定为公共问题，本质上就是要通过政府飞权力机制在公共资源的分配中占有大本质上就是要通过政府飞权力机制在公共资源的分配中占有大的份额。这就涉及到政治学的一个基本命题：谁得到什么？什的份额。这就涉及到政治学的一个基本命题：谁得到什么？什么时候得到？对于政策议程的分析，主要是一种政治学的分析。么时候得到？对于政策议程的分析，主要是一种政治学的分析。 有两个基本的因素影响和制约着政策议程的建立。有两
24、个基本的因素影响和制约着政策议程的建立。一个因素是政治体制，另一个因素是政治文化。一个因素是政治体制，另一个因素是政治文化。 1 1、政治体制是政治权力的结构形态和政治权、政治体制是政治权力的结构形态和政治权力的运作方式，它从根本上规定了决策主体的数量、力的运作方式，它从根本上规定了决策主体的数量、类型和地位，规定了社会生活中各种利益要求进入类型和地位，规定了社会生活中各种利益要求进入政策议程的合法途径和方式。由于历史条件和国情政策议程的合法途径和方式。由于历史条件和国情条件的不同，各个国家的政治体制也有很大的不同。条件的不同，各个国家的政治体制也有很大的不同。所以，对公共政策议程的分析，必须
25、与对政治体制所以，对公共政策议程的分析，必须与对政治体制的分析结合起来。需要注意的是，不同体制之间的的分析结合起来。需要注意的是，不同体制之间的差异，有时候主要不是表现在表面的结构上，而是差异，有时候主要不是表现在表面的结构上，而是隐藏于实际的运作方式中。政治学的研究历来强调，隐藏于实际的运作方式中。政治学的研究历来强调，不仅要分析一个政治体制的不仅要分析一个政治体制的“正式的方面正式的方面”，还要，还要分析它分析它“非正式的方面非正式的方面”。例如，按照正式的宪法。例如，按照正式的宪法规定，美国国会拥有对外宣战权，但在实际上，宣规定，美国国会拥有对外宣战权，但在实际上，宣战权更多掌握在总统的
26、手中。战权更多掌握在总统的手中。 2、影响和制约政策议程的第二个因素是政治文化。影响和制约政策议程的第二个因素是政治文化。政治文化是社会成员在特定时期中的政治态度、政政治文化是社会成员在特定时期中的政治态度、政治信仰和政治感情的总和。治信仰和政治感情的总和。 个人政治文化的获得受他生活的组织或个人的影响和熏个人政治文化的获得受他生活的组织或个人的影响和熏陶。政治态度大致分为三种，冷漠、顺从、反抗。陶。政治态度大致分为三种，冷漠、顺从、反抗。 例如：中国的股民投资失败后便跑去向政府示威，因为例如：中国的股民投资失败后便跑去向政府示威，因为他们本能地认为，政府应该负责老百姓的死活。他们本能地认为，
27、政府应该负责老百姓的死活。 不同国家、不同时期中的政治文化有很大的差异。例如，不同国家、不同时期中的政治文化有很大的差异。例如，根据有关记载，清政府统治时期，英国的马嘎尔尼勋爵率根据有关记载，清政府统治时期，英国的马嘎尔尼勋爵率领船队进京面见中国皇帝，因为他认为，英国商人在中国领船队进京面见中国皇帝，因为他认为，英国商人在中国所遇到的种种麻烦，是因为广东的地方官员没有将问题正所遇到的种种麻烦，是因为广东的地方官员没有将问题正确的向皇帝报告。而中国皇帝却认为，有关确的向皇帝报告。而中国皇帝却认为，有关“蛮夷蛮夷”的事的事务，只配由地方官处理。这里我们看到的不仅是政治体制务，只配由地方官处理。这里
28、我们看到的不仅是政治体制上的差异，更是政治文化上的差异。上的差异，更是政治文化上的差异。二、政策议程的动力学：各种行为者二、政策议程的动力学：各种行为者 公共政策议程的建立过程，是有各种社会力量参与公共政策议程的建立过程，是有各种社会力量参与其中并发生相互作用的一种复杂的互动过程。对于政其中并发生相互作用的一种复杂的互动过程。对于政策议程的动力学分析，主要揭示有哪些行为者参与到策议程的动力学分析，主要揭示有哪些行为者参与到这个过程中来。从历史发展趋势来看，社会政治制度这个过程中来。从历史发展趋势来看，社会政治制度不断走向民主，政治参与的范围也不断扩大，这意味不断走向民主，政治参与的范围也不断扩
29、大，这意味着越来越多的行为者获得合法的权利、制度化的渠道、着越来越多的行为者获得合法的权利、制度化的渠道、以及必要的手段参与到政策议程过程中。以及必要的手段参与到政策议程过程中。 在现实社会中，拥有某些必要的手段、资源、条件在现实社会中，拥有某些必要的手段、资源、条件和知识的个人或组织实际上起更为重要的作用，因为和知识的个人或组织实际上起更为重要的作用，因为他们有能力清晰的界定有关的利益，能够最大限度的他们有能力清晰的界定有关的利益，能够最大限度的整合或动员支持力量，并且能够提出相应的政策要求。整合或动员支持力量，并且能够提出相应的政策要求。这样的行为者主要有如下几种：这样的行为者主要有如下几
30、种：（一）政治领导人（一）政治领导人 是专业性的政策决策者，同时也是最重要的公共政是专业性的政策决策者，同时也是最重要的公共政策的制定者。无论是出于维持自身的考虑，还是处策的制定者。无论是出于维持自身的考虑，还是处于全心全意为公众利益服务的愿望，他们总是时刻于全心全意为公众利益服务的愿望，他们总是时刻要关注社会上的一些问题，并考虑哪些问题应该例要关注社会上的一些问题，并考虑哪些问题应该例如议程，以及怎样通过相应的政策方案来解决。政如议程，以及怎样通过相应的政策方案来解决。政治领导人因为拥有权力、地位、信息、声望、经验、治领导人因为拥有权力、地位、信息、声望、经验、知识、智慧等，通常在政策议程的
31、确定过程中起到知识、智慧等，通常在政策议程的确定过程中起到重要的甚至是决定性的作用。在中国，由于体制的重要的甚至是决定性的作用。在中国，由于体制的原因，也由于政治文化的原因（例如对领导的尊重，原因，也由于政治文化的原因（例如对领导的尊重，凡是依赖于领导重视等等），领导人所起的作用特凡是依赖于领导重视等等），领导人所起的作用特别大。别大。（二）政府机构与行政官员（二）政府机构与行政官员 国家行政机关以及在其中工作的政府官员国家行政机关以及在其中工作的政府官员在处理公务、实施专项管理的过程中，逐渐积在处理公务、实施专项管理的过程中，逐渐积累了丰富的经验。他们接触范围广，掌握信息累了丰富的经验。他们
32、接触范围广，掌握信息多，对各种社会问题有较多的了解，对有关的多，对各种社会问题有较多的了解，对有关的政策以及法律规章的来龙去脉、优劣利弊有较政策以及法律规章的来龙去脉、优劣利弊有较为专业性的认识。行政官员不一定都是公共政为专业性的认识。行政官员不一定都是公共政策的最后决策者，但他们在实际上会在几个方策的最后决策者，但他们在实际上会在几个方面对政策议程的建立产生很大的影响。面对政策议程的建立产生很大的影响。 首先，他们是将各种社会问题向政府高层首先，他们是将各种社会问题向政府高层决策机关汇报的重要渠道。决策机关汇报的重要渠道。 其次，他们能够对问题的性质认定和解决方案提其次，他们能够对问题的性质
33、认定和解决方案提供专业性的见解。在许多西方国家，政府领导人或政供专业性的见解。在许多西方国家，政府领导人或政府首脑象走马灯一样轮换，但公务员队伍是长期稳定府首脑象走马灯一样轮换，但公务员队伍是长期稳定而且极具专业性质的。他们的专业知识对于最终决策而且极具专业性质的。他们的专业知识对于最终决策的形成是如此重要，一致有许多学者认为，这些行政的形成是如此重要，一致有许多学者认为，这些行政官员才是真正提出问题和政策制定的人。官员才是真正提出问题和政策制定的人。 再次，由于他们的组织化程度高，地位特殊，因此再次，由于他们的组织化程度高，地位特殊，因此他们的利益偏好对于如何认定政策问题和形成政策议他们的利
34、益偏好对于如何认定政策问题和形成政策议程有很大影响。程有很大影响。 除此之外，政府中的各种职能部门以及各级地方政除此之外，政府中的各种职能部门以及各级地方政府都可能在不同程度上有自己的利益。在中国实行府都可能在不同程度上有自己的利益。在中国实行“一国两制一国两制”的条件下，特别行政区的政府也必然有特的条件下，特别行政区的政府也必然有特殊的利益要求。因此，他们本身也会成为争相要求殊的利益要求。因此，他们本身也会成为争相要求“给政策给政策”的行为者。的行为者。（三）立法机关（三）立法机关 立法机关是代议制民主政治体系中最重要的环立法机关是代议制民主政治体系中最重要的环节之一。立法机关由各种类型的代
35、表或议员组成，节之一。立法机关由各种类型的代表或议员组成，都是经过一定形式的选举过程产生的，是有正式都是经过一定形式的选举过程产生的，是有正式权威的民意代表。他们分别代表国家或地区，以权威的民意代表。他们分别代表国家或地区，以及不同阶层不同集团的利益，负责制定法律。立及不同阶层不同集团的利益，负责制定法律。立法机关对政策议程的建立起决定性作用。立法机法机关对政策议程的建立起决定性作用。立法机关与选民之间有积极的互动，聆听他们的诉求和关与选民之间有积极的互动，聆听他们的诉求和委托。然后在全体大会上，对各种议案进行辩论、委托。然后在全体大会上，对各种议案进行辩论、表决，这是典型的政策议程的表决，这
36、是典型的政策议程的 建立过程。建立过程。 抉 择（四）政治组织（四）政治组织 政治组织包括各种政党和其它政治性的团体。它的基本政治组织包括各种政党和其它政治性的团体。它的基本功能就是就是将单个社会成员分散的要求加以集中，系统的功能就是就是将单个社会成员分散的要求加以集中，系统的反映集团的利益。动员广泛的力量，促使利益要求进入政策反映集团的利益。动员广泛的力量，促使利益要求进入政策议程，从而争取公共资源来实现这些要求。组织提出问题，议程，从而争取公共资源来实现这些要求。组织提出问题，比个人提出问题更有力量，更能引起社会的广泛注意和呼应，比个人提出问题更有力量，更能引起社会的广泛注意和呼应，即即“
37、道莫善于群道莫善于群”，从而有利于使问题进入政策议程。一个，从而有利于使问题进入政策议程。一个组织的组织化程度越高，资源越多，力量越强大，就博弈格组织的组织化程度越高，资源越多，力量越强大，就博弈格局中就占据有利地位。在一个民主开放的社会中，代表不同局中就占据有利地位。在一个民主开放的社会中，代表不同利益要求的政治组织之间形成激烈的竞争关系，使政策议程利益要求的政治组织之间形成激烈的竞争关系，使政策议程的过程表现出很强的对抗性。许多西方国家的两党制或多党的过程表现出很强的对抗性。许多西方国家的两党制或多党制就反映出这种情况。但是，并非不同政治组织之间的关系制就反映出这种情况。但是，并非不同政治
38、组织之间的关系必然是对抗性的，也可以是协商性的（中国的政治文化中恰必然是对抗性的，也可以是协商性的（中国的政治文化中恰恰是缺乏协商妥协精神），我国共产党领导下的协商制度就恰是缺乏协商妥协精神），我国共产党领导下的协商制度就是一个典型。是一个典型。（五）利益集团（五）利益集团 利益集团是在政治共同体中具有特殊利益的团体。利益集团是在政治共同体中具有特殊利益的团体。在政治生活中，利益集团的一个主要目的是影响决策过在政治生活中，利益集团的一个主要目的是影响决策过程，以实现自己的利益和主张。利益集团经常联合其它程，以实现自己的利益和主张。利益集团经常联合其它团体向立法机关或政府提出要求，并通过游说、宣
39、传、团体向立法机关或政府提出要求，并通过游说、宣传、助选、抗议示威、施加压力等种种手段，迫使有关部门助选、抗议示威、施加压力等种种手段，迫使有关部门将其利益列入政策议程。在西方国家，利益集团常常被将其利益列入政策议程。在西方国家，利益集团常常被称为称为“压力集团压力集团”、“无形的帝国无形的帝国”、“隐形的政府隐形的政府”，由此可见他们强大的政治和经济力量和他们的活动能，由此可见他们强大的政治和经济力量和他们的活动能力。力。 例如，美国的例如，美国的“企业界圆桌会议企业界圆桌会议”，由全国两百家最大，由全国两百家最大公司的董事长和总经理组成，是美国垄断集团的精华。公司的董事长和总经理组成，是美
40、国垄断集团的精华。他们在一起讨论各种问题，确立目标和计划，然后由董他们在一起讨论各种问题，确立目标和计划，然后由董事长和总经理亲自出马向政府官员和国会议员施加压力，事长和总经理亲自出马向政府官员和国会议员施加压力，左右立法机关的活动。左右立法机关的活动。（六）大众传播媒介（六）大众传播媒介“第四种权力第四种权力” 各种大众传播媒介因其特殊的性质、地位和影响力，各种大众传播媒介因其特殊的性质、地位和影响力，往往是政策议程建立过程中最活跃的行为者之一。现往往是政策议程建立过程中最活跃的行为者之一。现代科学技术的飞速发展，传播工具不断更新，尤其是代科学技术的飞速发展，传播工具不断更新，尤其是信息技术
41、的进步，为社会成员充分行使言论与表达自信息技术的进步，为社会成员充分行使言论与表达自由的权利，充分反映利益，提供了一个重要的途径。由的权利，充分反映利益，提供了一个重要的途径。许多问题经过媒体报道后，容易引起社会的广泛关注，许多问题经过媒体报道后，容易引起社会的广泛关注，形成强大的舆论压力，从而促使政策议程的建立。形成强大的舆论压力，从而促使政策议程的建立。（七）专家学者（七）专家学者 从事科学研究的专家学者，特别是在法律、管理、经济、从事科学研究的专家学者，特别是在法律、管理、经济、政治、社会、环境等学科领域中进行研究的学者，以及在计政治、社会、环境等学科领域中进行研究的学者，以及在计划、统
42、计、调查研究和预测分析机构中的研究人员，包括专划、统计、调查研究和预测分析机构中的研究人员，包括专业从事政策分析的研究人员，是对社会问题和公共政策敏感业从事政策分析的研究人员，是对社会问题和公共政策敏感的人群。他们的专业职责、学术水准、职业声望以及社会地的人群。他们的专业职责、学术水准、职业声望以及社会地位，使他们必然在不同程度上会介入政策议程的建立过程。位，使他们必然在不同程度上会介入政策议程的建立过程。专家在政策议程中的作用表现在以下几个方面。首先，专家专家在政策议程中的作用表现在以下几个方面。首先，专家以智囊团、政府顾问、咨询人员等身份参与重要问题的研究，以智囊团、政府顾问、咨询人员等身
43、份参与重要问题的研究，直接向政府提供政策建议。其次，专家的舆论观点通过大众直接向政府提供政策建议。其次，专家的舆论观点通过大众媒介的传播，可以影响公众的舆论和看法，形成引导。再次，媒介的传播，可以影响公众的舆论和看法，形成引导。再次，随着社会进入知识经济时代，有些问题只有专家才能发现并随着社会进入知识经济时代，有些问题只有专家才能发现并提出。如电脑提出。如电脑“千年虫千年虫”的问题，首先是专家提出并解决的。的问题，首先是专家提出并解决的。在环境保护、金融危机等问题上，专家的作用越来越明显。在环境保护、金融危机等问题上，专家的作用越来越明显。（八）外国力量（八）外国力量国外力量是否也对一个国家的
44、政策议程起作用？我们注意国外力量是否也对一个国家的政策议程起作用？我们注意到，在全球化浪潮的背景下，传统意义上的国际和国内的到，在全球化浪潮的背景下，传统意义上的国际和国内的界限正在消失，随着国家的开放程度越来越大，国内外交界限正在消失，随着国家的开放程度越来越大，国内外交往日益频繁，外国投资者、外国旅游者的利益也进入到政往日益频繁，外国投资者、外国旅游者的利益也进入到政策议程当中。例如，策议程当中。例如，1、中国的海关曾经规定入境人员一、中国的海关曾经规定入境人员一定要接受艾滋病的检测，这在港澳台以及外国人中间引起定要接受艾滋病的检测，这在港澳台以及外国人中间引起很多不理解和反对，要求取消这
45、一规定。无论他们要求是很多不理解和反对，要求取消这一规定。无论他们要求是否合理，都在对政策系统提出要求。否合理，都在对政策系统提出要求。2、在中国加入世贸、在中国加入世贸组织的问题上，美国政府一直采取十分苛刻的立场。组织的问题上，美国政府一直采取十分苛刻的立场。1999年，朱镕基访美，利用各种诚和讲坛对美国朝野做了大量年，朱镕基访美，利用各种诚和讲坛对美国朝野做了大量说服工作，克林顿政府改变了立场，将中国加入世贸组织说服工作，克林顿政府改变了立场，将中国加入世贸组织的问题在政策议程表上往前排。的问题在政策议程表上往前排。三、政策议程的系统论：途径与策略三、政策议程的系统论：途径与策略 政策议程
46、的确立是各种行为者、各种力量相互作用的结果。政策议程的确立是各种行为者、各种力量相互作用的结果。在一个民主开放和多元竞争的社会里，各种力量相互作用依具在一个民主开放和多元竞争的社会里，各种力量相互作用依具体条件的不同而表现为以下几种不同的类型。以历史事件做类体条件的不同而表现为以下几种不同的类型。以历史事件做类比，历史事件是合力的结果，隐含着复杂的力的结构。一个初比，历史事件是合力的结果，隐含着复杂的力的结构。一个初始问题只有经过各种力量的系统作用之后，才有可能最终被确始问题只有经过各种力量的系统作用之后，才有可能最终被确认为一个政策问题。认为一个政策问题。 我们把参与确立政策议程的各种类型的
47、行为者划分为两大我们把参与确立政策议程的各种类型的行为者划分为两大方面：政府一方和社会（包括社会团体和个人）一方，每一个方面：政府一方和社会（包括社会团体和个人）一方，每一个方面对问题都有积极和消极两种态度。于是有四种可能的组合：方面对问题都有积极和消极两种态度。于是有四种可能的组合：（一）政府与社会团体、个人都积极主动地提出问题。（一）政府与社会团体、个人都积极主动地提出问题。 （二）社会部分团体或个人主动，政府只是有限关注。（二）社会部分团体或个人主动，政府只是有限关注。 （三）政府主动介入发现和解决问题，而社会中的团体或个人（三）政府主动介入发现和解决问题，而社会中的团体或个人相对消极。
48、相对消极。 （四）政府和社会双方都消极。（四）政府和社会双方都消极。第三节政策问题建构中的若干方法论问题第三节政策问题建构中的若干方法论问题 公共政策问题的认定既是一个社会过程，又是一个思维过程，公共政策问题的认定既是一个社会过程，又是一个思维过程，即是一个主观与客观相互作用，不断地去伪存真的认识发展过即是一个主观与客观相互作用，不断地去伪存真的认识发展过程。从认识论的角度看，政策问题的建构涉及到许多思想方法程。从认识论的角度看，政策问题的建构涉及到许多思想方法和认识方法。每个人的文化教育和经验不同，看问题的角度就和认识方法。每个人的文化教育和经验不同，看问题的角度就不同。从不同的角度或不同的
49、前提假设出发，可以从同样的客不同。从不同的角度或不同的前提假设出发，可以从同样的客观现象中看出不同的问题，引出不同的结论，进而引出不同的观现象中看出不同的问题，引出不同的结论，进而引出不同的政策建议。例如，现代社会的经济发展造成了严重的环境污染，政策建议。例如，现代社会的经济发展造成了严重的环境污染，对于政府来说，需要确定的公共问题是，造成污染的真正原因对于政府来说，需要确定的公共问题是，造成污染的真正原因是什么？一旦能够正确地解释污染现象背后的因果关系，用于是什么？一旦能够正确地解释污染现象背后的因果关系，用于解决问题的政策方案就在其中。但是，关于污染的性质，我们解决问题的政策方案就在其中。
50、但是，关于污染的性质，我们可以看到不同的解释，至少有三种：可以看到不同的解释，至少有三种： 第一，污染是资本主义经济的自然后果，因为资本家们要从投第一，污染是资本主义经济的自然后果，因为资本家们要从投资中获取最大的利润。资中获取最大的利润。 第二，污染是生产的管理者追逐权力的必然后果。即便生产活动第二，污染是生产的管理者追逐权力的必然后果。即便生产活动不是按照资本主义方式来组织的，也会造成污染。不是按照资本主义方式来组织的，也会造成污染。 第三，污染是大众消费的后果，无止境的消费欲望导致了对环境第三，污染是大众消费的后果，无止境的消费欲望导致了对环境的掠夺和破坏。的掠夺和破坏。 以上解释会导出
51、不同的政策方向。同样的例子还体现在正在困扰以上解释会导出不同的政策方向。同样的例子还体现在正在困扰我们的我们的“内需不足内需不足”的问题上。从这些例子我们可以看到，政策问的问题上。从这些例子我们可以看到，政策问题的正确建构十分重要，很多时候，不在于什么是解决问题的办法，题的正确建构十分重要，很多时候，不在于什么是解决问题的办法，而在于什么是真正的问题本身。公共政策分析的重要任务就是要说而在于什么是真正的问题本身。公共政策分析的重要任务就是要说明政策建构过程中人们的思维特点和规律，并发展出正确界定政策明政策建构过程中人们的思维特点和规律，并发展出正确界定政策问题的各种方法，这里我们先从一般原则上
52、分析。问题的各种方法，这里我们先从一般原则上分析。 一、政策问题建构的思维程序一、政策问题建构的思维程序政策问题建构的思维和认识过程包括四个阶段，问题搜索，政策问题建构的思维和认识过程包括四个阶段，问题搜索，问题界定，问题表述，问题感知。四个阶段首尾相接。问题界定，问题表述，问题感知。四个阶段首尾相接。（一）问题搜索（一）问题搜索政策问题建构中的初始状态是政策问题建构中的初始状态是“感觉到有问题感觉到有问题”，即存在着一，即存在着一种种“问题情景问题情景”。决策者从情景出发，努力去搜索问题。所。决策者从情景出发，努力去搜索问题。所谓谓“问题搜索问题搜索”，首先要将问题的全部关联因素、不同社会，
53、首先要将问题的全部关联因素、不同社会集团的利益要求尽可能的列出来。集团的利益要求尽可能的列出来。（二）问题界定（二）问题界定 所谓问题界定，是运用最基本和最一般的学科概念，将问所谓问题界定，是运用最基本和最一般的学科概念，将问题予以明确定义。例如，决策人员面对的问题是一个经济学题予以明确定义。例如，决策人员面对的问题是一个经济学问题，政治学问题还是社会学问题？问题一界定，也就选择问题，政治学问题还是社会学问题？问题一界定，也就选择了进一步分析的概念工具。了进一步分析的概念工具。 问题的界定不仅是一个科学知识的运用过程，也受价值观、问题的界定不仅是一个科学知识的运用过程，也受价值观、世界观、意识
54、形态的影响。比如，怎样界定贫困问题，造成世界观、意识形态的影响。比如，怎样界定贫困问题，造成贫困的根源在于政治（比如阶级压迫）？在于经济（改革造贫困的根源在于政治（比如阶级压迫）？在于经济（改革造成的失业）？在于自然因素（有的人天生能力较弱）？在于成的失业）？在于自然因素（有的人天生能力较弱）？在于个人偏好（选择的一种生活方式）？个人偏好（选择的一种生活方式）？（三）问题表述（三）问题表述 问题表述是将问题的各个方面（变量、发展趋势等）加以具问题表述是将问题的各个方面（变量、发展趋势等）加以具体地描绘和表达。一般来说，规范的问题表述要求运用适当的体地描绘和表达。一般来说，规范的问题表述要求运用
55、适当的数学方法建立模型。多数情况下，问题界定是对问题进行定性数学方法建立模型。多数情况下，问题界定是对问题进行定性分析，问题表述是对问题进行定量分析。决策人员必须警惕，分析，问题表述是对问题进行定量分析。决策人员必须警惕，对于复杂的社会公共问题，尤其是结构不良的问题，数学模型对于复杂的社会公共问题，尤其是结构不良的问题，数学模型方法还远未完善。以数学方式建构起来的问题，有可能是对真方法还远未完善。以数学方式建构起来的问题，有可能是对真实问题的一种扭曲，甚至是错误的反映。实问题的一种扭曲，甚至是错误的反映。（四）问题感知（四）问题感知 经过前面三个阶段，对政策问题从定性和定量两个方面加以经过前面
56、三个阶段，对政策问题从定性和定量两个方面加以确认之后，就会引导出相应的政策建议和政策行动。于此同时，确认之后，就会引导出相应的政策建议和政策行动。于此同时，不论是否意识到，我们都将再次进入问题感知状态。事物总是不论是否意识到，我们都将再次进入问题感知状态。事物总是在不断变化和运动。人们的认识能力受到主客观各种条件的限在不断变化和运动。人们的认识能力受到主客观各种条件的限制，想准确的反映认识对象是不大可能的。主观与客观之间出制，想准确的反映认识对象是不大可能的。主观与客观之间出现偏差是经常的，通常会有三种情况：现偏差是经常的，通常会有三种情况： 第一，政策问题的建构基本正确，但是解决问题的最佳时
57、机第一，政策问题的建构基本正确，但是解决问题的最佳时机可能错过，时间压力比预想的要大。可能错过，时间压力比预想的要大。 第二，在建构政策问题的过程中有某些因素被忽略第二，在建构政策问题的过程中有某些因素被忽略或被遗漏，需要有所补充，有所修正。或被遗漏，需要有所补充，有所修正。 第三，在建构过程中将真实的问题基本扭曲，或者第三，在建构过程中将真实的问题基本扭曲，或者客观情况发生了重大变化，原有的认识被推翻。客观情况发生了重大变化，原有的认识被推翻。 无论那一种情况，都会使我们重新面对问题情境，无论那一种情况，都会使我们重新面对问题情境，重新进行问题搜索，开始新一轮的政策问题建构过程。重新进行问题搜索，开始新一轮的政策问题建构过程。
