印度农业贸易_政策改革_问题及挑战

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1、 2008.6 74 印度农业贸易：政策改革、问题及挑战* 董运来 赵慧娥 王大超 内容提要： 印度从1991 年开始实行第一轮自由化贸易政策改革， 涉及经济生活中的诸多部门， 而真正意义上的农业贸易政策改革，是在1995 年 WTO农业协定生效以后才开始的。本文试图对过去十几年当中印度农业贸易政策的改革过程进行介绍和评价，并以粮食贸易政策改革为例进行详细说明。本文认为，农产品高关税、国营贸易企业垄断、关税配额和国内生产补贴是当前印度农业贸易政策改革所面临的主要问题和挑战。 关键词：印度 农业贸易 WTO农业协定 一、导言 在过去的十几年当中，印度农业经历了由内向型封闭的政府主导发展战略向积极

2、地与世界经济融合的战略转变的过程。20 世纪 90 年代初期的经济和贸易政策改革并没有涉及农业（19911995年第一轮经济改革主要涉及的是制造业部门） ， 因此， 农业贸易政策的改革相对滞后于其他部门。 在接下来的几年当中，随着 WTO 市场准入承诺的执行，印度贸易政策改革也就逐渐扩大到了消费品和农产品领域。到2002 年，几乎所有的农产品进口数量限制（QRS）措施都已取消，关税成了印度保护国内农业的主要手段。本文主要研究印度近年来农业贸易政策改革的情况，并对其成就和未来改革所面临的挑战进行总结。本文结构安排如下：第二部分介绍 WTO 前后农业贸易变化的趋势；第三部分描述农业贸易政策改革的过

3、程；第四部分对农业贸易政策改革的前景和问题进行分析；最后一部分是结论性评述。 二、WTO农业协定生效前后农业贸易变化的趋势 从总量上通过时间序列数据来衡量农业贸易的发展变化趋势，可以总结出其背后隐含的政策改革过程。限于资料获取的困难，本文的数据仅更新到 2005/2006 年度。同时，在计算进出口额与农业生产总值的比值时，为了剔除汇率因素的干扰，本文使用的都是按当年价格计算的以卢比为货币单位的统计数据，但这并不会影响各项指标的变动趋势。 从总量上看，1990/1991 年度印度农产品出口总值为 33.5 亿美元，与农业生产总值的比值为4.13%。随后，由于卢比贬值22.5%，加上取消了一些出口

4、限制，到1996/1997 年度，印度农产品出口总额达到了 68.06 亿美元；到 2005/2006 年度，更是增加到了 112.50 亿美元。同期，印度农产品进口总额由 6.72 亿美元增加到了 47.49 亿美元，接近改革之初的 1990/1991 年度的 8 倍。印度农产品进口总额少于出口总额，这样，贸易盈余（净出口）就由 1990/1991 年度的 26.8 亿美元增加到 *本文是沈阳师范大学博士、引进人才科研启动项目“中印农产品国内支持比较研究”的阶段性成果之一。另外，本文在撰写过程中得到了中国农业大学校长柯炳生教授的悉心指点和帮助，在此表示谢意。当然，文责自负。 印度农业贸易：政

5、策改革、问题及挑战 752005/2006 年度的 65.01 亿美元（如表 1 所示） 。 从进出口总额与农业生产总值的比值上看， 该比值也由刚开始的不足5%增加到2005/2006 年度的11.90%。虽然1996/1997 年度之后，由于国际市场价格下降，印度农产品出口开始出现收缩的趋势，但农产品进口则开始有较大幅度的上升。 另外，从1995/1996 年度也就是WTO农业协定生效开始，印度农产品出口额与农业生产总值的比值表现出逐渐下降的趋势，从 7.34%一直下降到 1999/2000 年度最低点 6.01%，然后从2001/2002 年度才开始逐渐增加，到了2005/2006 年度达

6、到8.37%。相反，进口额的比值除个别年份之外一直呈上升的趋势，由 2.12%上升到了 2004/2005 年度的最高点 4.13%。这表明，WTO农业协定在一定程度上对印度的农产品出口带来了负面影响，而对进口则产生了正面影响。这与经济改革初期的前五年（19911995 年）出口额比值持续增加的情况正好形成了鲜明的对比。 表 1 WTO农业协定生效前后的印度农业贸易 单位：百万美元 贸易额与农业生产总值的比值（%） 年度 进口总额 出口总额 贸易盈余 出口 进口 总计 1990/1991 672 3352 2680 4.13 0.83 4.95 1991/1992 604 3203 2599

7、4.59 0.87 5.46 1992/1993 938 2950 2012 4.73 1.50 6.23 1993/1994 742 4013 3271 5.67 1.05 6.72 1994/1995 1891 4211 2320 5.18 2.33 7.51 1995/1996 1761 6098 4337 7.34 2.12 9.46 1996/1997 1863 6806 4943 7.23 1.98 9.21 1997/1998 2364 6685 4321 7.02 2.48 9.51 1998/1999 3462 6064 2602 6.28 3.58 9.86 1999/20

8、00 3708 5842 2134 6.01 3.81 9.82 2000/2001 2646 6273 3627 6.59 2.78 9.36 2001/2002 3408 6234 2826 6.28 3.43 9.71 2002/2003 3542 7161 3619 6.80 3.45 10.25 2003/2004 3708 7532 3824 6.98 4.12 11.10 2004/2005 4909 8872 3963 7.47 4.13 11.60 2005/2006 4749 11250 6501 8.37 3.35 11.90 资料来源： Parthapratim Pal

9、 (2005); Government of India(2007); Government of India(1991-2006)。 三、农业贸易政策改革过程以粮食为例 在独立后的前30 年， 印度依然是实行世界上最严格的内向型发展战略的国家。 真正意义上的贸易自由化改革是从 1991/1992 年度开始的，因为当时印度面临着严重的国际收支危机，改革已经迫在眉睫。 第一阶段的贸易政策改革是从1991 年到 1995 年， 主要是取消了几乎所有产品的出口补贴，以及大部分中间品和资本品的进口数量限制；进口关税水平有所下降；受出口限制的产品的税号在1994 年底减少到了24%（按照6 位税目定义，

10、大概有3373 个税号） 。但是，这一阶段的改革在一定 另外一个主要原因则是从1995 年起WTO农业协定开始生效，印度的市场准入承诺（包括关税减让、取消进口数量限制等政策措施）有效地扩大了农产品的进口。 印度农业贸易：政策改革、问题及挑战 76程度上仅限于中间品和资本品，而对消费品包括所有的农产品，依然通过进口数量限制措施实行最严格的保护。直到1995 年WTO农业协定中市场准入承诺开始执行时，印度的农产品贸易政策才有所改变。按照市场准入规则的要求，所有 WTO 成员国必须把其所有的农产品非关税壁垒转换成关税措施（即关税化） ，然后进行关税削减。发达成员国的农产品关税水平经过 6 年要平均削

11、减36%，发展中成员国要经过 10 年时间平均削减 24%。另外，那些在 GATT 框架下没有进行关税约束的WTO 成员国，可以允许自主选择关税约束水平。除了少数产品外，印度的农产品进口关税也未在GATT 框架下进行约束。因此，印度最后选择把关税约束在较高的水平上，目的在于可以为将来的多边贸易谈判留出足够的可削减空间。表2 是印度主要农产品进口的数量限制、关税和关税约束情况。表2 显示，约束税率主要分布在35%300%之间，其中，初级产品的税率为100%，加工品为 150%，食用油为 300%。另外，在进行约束的 690 个税号的农产品中，只有 61 个税号农产品的约束税率低于40%，11 个

12、税号农产品的约束税率低于20%。从国际范围的比较来看，印度（还有孟加拉国、巴基斯坦）是所有WTO 成员国中约束税率最高的国家。并且，截止到2000 年，在印度所有的 690 个税号的农产品中，约束税率和实施税率之间的差距仍然超过 50%。 表 2 印度主要农产品进口的数量限制、关税和关税约束（1996 年和2003 年） 1996 年 2003 年 农产品 约束税率（%） QR 与STE 实施税率 （%）QR 与STE 实施税率（%）稻米 0 QR-STE 0 QR-STE 87.2 小麦 100 QR-STE F,STE 50 油籽 100 STE 22,30,42 F,STE 35.2,7

13、6.8 食用植物油 45,300 QR-STE 42 F 75,85 玉米 150 - - TRQ 19.6-56 高粱 150 - - STE 87.2 小米，粟 150 - - STE 76.8 大麦 150 - - F 0 豆类 100 F 7 F 10 活动物 100 F,QR 0,22,42 F 35 肉类 55,150 - - F 35.2 蛋类 150 - - QR 32.5 奶类 100 QR 0,32 TRQ 15,53.2,60 蔬菜 100,35 QR 12 F 5,35.2 水果 30,35,100 QR 32,42 F 35.2,45.6,56 食糖 150 QR 0

14、 F 60 原棉 150 QR 0 F 5 香料 35,100,150 QR-STE 32 F,QR 35.2,76.8 茶叶 150 QR 12 F 108 烟草 100 QR 42 F 36 对少数产品例如稻米、李子、鲜葡萄和脱脂乳的关税约束（大多数为0）承诺主要体现在1947 年的日内瓦议定书（Geneva Protocol）中；对玉米、粟（millet）和斯佩耳特小麦（spelt）的关税约束（零关税）承诺主要体现在1951年的东京议定书（Tokyo Protocol）中；而对高粱的零关税约束承诺则体现在1962 年的狄龙回合（Dillon Round）中。 印度农业贸易：政策改革、问题

15、及挑战 77（续表 2） 咖啡 150 QR 12 F 108 黄麻 40 F 0 F 9.2 注：由于同一大类产品可能会包括很多小类产品，故表中约束税率和实施税率栏会出现不同的数值（用“， ”隔开） ，例如食用植物油等。另外，表中 F 表示免于进口数量限制；QR 表示进口数量限制措施（例如进口限制、进口许可证或进口配额） ； TRQ 表示进口关税配额即配额内实行低关税、 超出配额征收高额关税； STE 表示国营贸易企业。 资料来源：Government of India（2003） ；WTO（2002） 。 针对不同农产品，印度所实施的贸易政策改革措施也不尽相同。下面具体以粮食（包括稻米、小

16、麦、粗粮和豆类）的贸易政策改革为例分别介绍。粮食的进出口政策主要受到国内市场供求状况的影响。 在实行改革之前， 政府对这些产品的进出口实行了限制性的贸易政策。 即便是在1994 年多数对谷物贸易的限制被取消之后，上述产品的贸易仍然在一定程度上受到政府的管制。例如，小麦和稻米的进口要通过特定渠道（canalized）代理商即印度食品公司（FCI）进行，稻米（不论是印度大米 basmati 还是非印度大米 non-basmati）的出口都要按照最低出口价格（MEP）和印度农产品与加工食品出口发展局 （Agricultural and Processed Food Products Export D

17、evelopment Authority） 的规定进行。印度在 1994 年 10 月废除了所有种类对稻米的出口管制，取而代之的是关税约束。 粗粮的进口除了受到国际收支平衡因素的限制外，还要受到特定渠道即印度食品公司和一般准许进口（open general license）的限制。相反，其出口可以根据最低出口价格、数量上限、注册配置登记书（registration-cum-allocation certificate）和印度农产品与加工食品出口发展局规定的配额自由进行。 豆类的出口受到许可证的限制，进口采取一般准许进口（1995 年进口关税税率从 10%下降到5%，1998 年则完全取消） 。

18、 直到2002 年4 月，对小麦产品、稻米和豆类的所有出口限制才被取消。因此，总的来说，印度粮食贸易的发展趋势主要是对稻米和小麦等征收关税而逐步放松非关税壁垒的限制。 印度是世界第三大小麦生产和消费国家，为了更清楚地说明问题，本文选取小麦贸易作为例证很具有代表意义。1995 年以前，印度对小麦进口贸易实行严格的限制，主要是国营贸易即由印度食品公司来负责，所以，在19851994 年间小麦的贸易量非常小。印度小麦出口要受到国际收支平衡、数量上限（quantitative ceiling）许可证（licensing） 、出口配额（export quota）和最低出口价格等因素的制约。1993/19

19、94 年度，政府还允许私人机构按照数量上限和最低出口价格出口硬质小麦。1994 年， 印度废除了最低出口价格措施， 而数量上限则每年都根据库存情况和政府采购水平在变动。从1995 年开始，印度政府放开了小麦出口，但是，随之而来的是国内小麦价格面临上涨的压力。有鉴于此， 印度政府从1996 年开始又对小麦出口重新进行限制， 转而以零关税来鼓励面粉厂按照实际用途进口。 再加上从1998 年开始世界市场小麦价格开始下跌， 所以， 印度小麦进口数量显著增加 （特别是1998 年和1999 年） 。 由此导致的后果是国内粮食库存达到了前所未有的水平 （其中还有国内粮食丰收的原因） 。 为了阻止进口小麦的

20、大量涌入，从1999 年12 月1 日开始，印度政府把小麦的进口关税税率从0 提高到了 50%， 同时辅以鼓励私人贸易部门出口的手段。 这些政策的效果直接表现为在随后的几年中（如图 1 所示，自 2000 年开始） ，印度已经成为小麦的净出口国。2003/2004 年度，印度小麦 1988 年和 1992 年两年除外，因为当时国内供给严重短缺，不得不大量进口以满足国内需求。 印度在 WTO农业协定的承诺中，对小麦的上限约束关税税率是100%，因此，这种做法并不违背有关规则。 印度农业贸易：政策改革、问题及挑战 78净出口数量已经达到了 560 多万吨，其出口目的地主要是南亚、东南亚和中东等地区

21、的国家。 图 1 印度小麦进出口及库存变化：19852006 年 资料来源：U.S. Department of Agriculture, Foreign Agricultural Service(2006). 四、贸易政策改革的问题和前景 前面对印度农业贸易政策改革的过程进行了简单的回顾，其改革的最大特点就是用关税来代替进口数量限制措施。但是，在改革过程中也暴露出了这种转变的不彻底性。所以，印度要想在真正意义上完全放开农产品国内市场，还需要一个很长的过程。具体原因如下： 第一，在取消数量限制的同时也提高了实施税率，即令实施税率更加接近最高约束税率（这一变化过程可以通过比较表2 的第2 列和第

22、6 列的税率情况得出） ， 结果是农产品进口的平均税率明显提高。 据印度计划委员会 （Indian Planning Commission） 的估计， 农产品进口的平均税率由1999/2000年度的 24.4%提高到了 2001/2002 年度的 57.7%。 第二，政府和国营贸易企业（STE）垄断稻米、小麦、所有粗粮（除了玉米和大麦）和干椰子肉的进口。这很明显是在利用WTO 规则的漏洞来保护国内农业，因为WTO农业协定中农产品市场准入条款中规定的非关税壁垒（NTB）并没有包括国营贸易。WTO 成员国可以保留国营贸易企业的进出口垄断权主要体现在农业协定当中。这样，成员国就有很大空间通过授权国营

23、贸易企业为唯一的进口商来破坏其市场准入承诺。目前，仍然由国营贸易企业垄断贸易的农产品贸易额相当于印度农业生产总值的 40.5%。 第三，印度依然对少数农产品实行关税配额措施，主要包括玉米和奶粉。关税配额意味着对配额内进口的农产品征收少量关税，而对超出配额进口的农产品则要征收较高的关税（平均在56%60%） 。一般来说，关税配额是一种 WTO 规则所允许的相对比较隐蔽的进口贸易管理措施。 第四，印度现在依然实行着一些原来 GATT 规则所允许的国内生产补贴措施（Gulati and Narayanan，2003） 。根据 Pursell and Gulati（1995）测算，印度对肥料、灌溉、电

24、力和农业信贷的补贴总额（非特定农产品的综合支持措施）为整个GDP 的2.7%，或者是农业生产总值的11%。政府对农业生产提供补贴的一个主要原因是提高不具备价格优势的印度农产品的国际竞争力。 根据印度向WTO 通报的1996/1997 年度和1997/1998 年度的数据显示，用于肥料、灌溉和电力的补贴总额仍然低于其承诺的微量允许水平（即农业总产值的10%） ，所以无需进行削减。另外，笔者没有获得与农业信贷相关补贴数据。 印度农业贸易：政策改革、问题及挑战 79 图2 通过历年的统计数据对印度农业投入补贴进行了总结。其中，肥料和灌溉补贴的增长非常快，肥料补贴从 1993/1994 年度的 456

25、.2 亿卢比上升到 2006/2007 年度的 2245.2 亿卢比，增加了将近 4 倍；灌溉补贴从 1993/1994 年度的 587.2 亿卢比增加到 2004/2005 年度的 1299 亿卢比，同样增加幅度很大；电力补贴在1996/1997 年度达到了835.6 亿卢比之后有所下降，不过，到2001/2002 年度仍然上升到了934.2 亿卢比，比1993/1994 年度的 240.0 亿卢比多出近3 倍。这是印度最重要的三种农业投入补贴，而其他补贴的水平则变化不大。 最后，虽然印度已经承诺放弃使用出口补贴措施，但是，大量的间接形式的出口补贴、运输和营销补贴仍然在使用。此外，从2001

26、 年开始，印度还对超额库存的小麦和稻米的出口进行了补贴。这些措施都是与农业协定中的市场准入条款相背离的。 通过上述分析和总结不难发现，印度未来贸易自由化改革的前景或者制约改革进程的因素大体上包括三个方面：削减关税、解除国营贸易企业的垄断权和取消农业生产补贴。另外，与国内生产和贸易有关的扭曲政策总是联系在一起的。例如，同一种产品即使没有受到边境壁垒（frontier barriers）措施的干预，非边境措施例如生产补贴同样会起到限制其贸易的作用。相反，若要通过政府采购和公共分配系统来维持主要粮食品种的低价格，则必须对这些产品的出口加以限制。这样，取消边境限制措施同样会给国内各种计划带来危害。 还

27、有，从不同国家间的角度来看，发达国家持续不断的农业保护措施无疑也破坏了印度农业贸易自由化改革的热情。例如，最近印度政府对库存过量小麦的出口进行补贴就是针对美国新农业法的一个直接反应。 当然， 把另一种扭曲政策加到已有的扭曲政策之上的做法， 是无助于解决问题的，特别是像印度这样一个对国际市场影响力很弱的国家更是如此。 五、结论性评述 与传统的贸易保护政策相比，印度在过去的十几年中贸易自由化改革的确取得了很大的成绩。不过，要想使国内农业部门和国际市场实现完全的一体化，印度需要走的路还很长。原因在于，尽管大幅度地削减了进口关税，同时在2001 年4 月又完全取消了所有农产品的进口数量限制，但是，与其

28、他发展中国家相比，印度的贸易壁垒和非边境措施（例如各种生产补贴和国营贸易企业）依然大量存在。这些无疑都会阻碍印度农业贸易自由化的进程。 在未来的改革中，印度（也包括其他许多发展中国家）所面临的最主要的制约因素就是制度调 目前，除了韩国、摩洛哥和土耳其之外，印度的农产品进口关税应该算是最高的了。 印度农业贸易：政策改革、问题及挑战 80整所带来的“阵痛” ，即削减关税、取消长期存在的生产者投入补贴、解除国营贸易企业的垄断权和消费者价格支持计划。因此，有人建议，通过社会安全网措施（social safety net measures）和地区发展银行（regional development ban

29、ks）来向农民提供金融支持，可能会更加有效地促进改革。从这个意义上看，中国需要借鉴印度的经验，即在对农业提供支持的同时又要避免那种大量的无效率的补贴，这一点对中国当前正在实行的直接补贴政策非常重要。 参考文献 1.Government of India: Economic Survey 200203, New Delhi: Ministry of Finance, 2003. 2.Government of India: Agricultural Statistics at a Glance 2006, New Delhi, 2007. 3.Government of India: Econo

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31、l : Current WTO Negotiations on Domestic Subsidies in Agriculture: Implications for India, page 41, Indian Council for Research on International Economic Relations, New Delhi, 2005. 7.Pursell, Garry and Gulati, Ashok: Liberalizing Indian Agriculture: An Agenda for Reform, in Robert Cassen and Vijay

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33、际商学院） （责任编辑：罗万纯） （上接第 73 页） 15.Peng, Wuyuan and Pan, Jiahua: China Rural Electrification: History and Institution, China and World Economy, 2006, Vol.1, pp71-84. 16.Saghir, Jamal: Energy and Poverty: Myths, Links and Policy Issues, Energy Working Notes, 2005, May, No. 4, World Bank. 17.Suits, Daniel

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