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1、第五章第五章行政行政组织组织 第一节第一节概述概述一、含义一、含义（一）、三种理解（一）、三种理解1.广义和狭义广义和狭义（1）广义）广义为执行一定为执行一定事务事务而将从事共同工作的人们通过权责而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构；和任务分配结成系统协调的组织机构；（2）狭义）狭义为执行为执行国家国家的的政务政务所结成的系统协调的组织机构：所结成的系统协调的组织机构：2.静态和动态静态和动态（1）静态）静态为执行国家的行政事务而依法建立的为执行国家的行政事务而依法建立的行政机关体系行政机关体系（2）动态）动态行政机关管理国家事务而产生的各种行政机关管理国家事务而产生
2、的各种组织活动组织活动3.阶级和社会属性阶级和社会属性（1）阶级属性）阶级属性统治阶级推行本阶级阶级意志的统治阶级推行本阶级阶级意志的组织工具组织工具；（2）社会属性）社会属性在国家强制力保障下为实现社会目的而形成的在国家强制力保障下为实现社会目的而形成的行政行政机关系统；机关系统；（二）、（二）、行政行政组织和相关概念的异同组织和相关概念的异同1.行政行政组织和组织和行政机关行政机关（1）范围）范围行政组织是狭义上的政府，行政机关是政府大系统中行政组织是狭义上的政府，行政机关是政府大系统中的次级系统；的次级系统；（2）法律效力）法律效力行政组织行政组织综合的、整体的、享有完全行政权的法律和行
3、为主体综合的、整体的、享有完全行政权的法律和行为主体行政机关行政机关单一的、部分的、享有有限行政权的法律和行为主体单一的、部分的、享有有限行政权的法律和行为主体2.行政行政机关和机关和行政机构行政机构（1）.两者不存在本质上的区别两者不存在本质上的区别（2）.行政机构行政机构侧重编制、预算和组织结构侧重编制、预算和组织结构行政机关行政机关侧重主体侧重主体、职权和法规、职权和法规二、二、行政行政组织组织的特征的特征（一）（一）政治性政治性1.阶级性阶级性：国家行政组织的本质特征国家行政组织的本质特征2.决策性决策性：阶级性通过行政组织的决策体现出来：阶级性通过行政组织的决策体现出来（二）（二）社
4、会性社会性1.服服务性性首先为执行宪法和法律服务；首先为执行宪法和法律服务；其次为一定社会公众的利益提供条件或保障其次为一定社会公众的利益提供条件或保障2.管理性管理性制定政策、制定政策、维持秩序、提供机会、持秩序、提供机会、监督督协调（三）（三）权威性威性1.约束性约束性以国家法律为依托，对社会主体具有普遍约束力；以国家法律为依托，对社会主体具有普遍约束力；2.强制强制性性政府对破坏政府对破坏政府权威政府权威或或社会秩序社会秩序的行为予以惩戒的行为予以惩戒；（四）法制（四）法制性性1.行政组织本身的法制性行政组织本身的法制性组织设立的宗旨、编制、财政等须符合宪法和法律组织设立的宗旨、编制、财
5、政等须符合宪法和法律规定，符合法定程序规定，符合法定程序2.行政组织管理社会公共事务的法制行政组织管理社会公共事务的法制性性包括自由裁量权在内，按照法定权限行使权力包括自由裁量权在内，按照法定权限行使权力（五）（五）系统系统性性1.结构结构性性以以部门化部门化和和专业化专业化为特征组织权责体系，各司其职为特征组织权责体系，各司其职2.有序有序性性通过逐级授权，形成一定通过逐级授权，形成一定序列和等级序列和等级的组织体系的组织体系（六）发展（六）发展性性1.动态动态性性社会环境变化，行政职能变化，行政组织动态调整社会环境变化，行政职能变化，行政组织动态调整2.适应适应性性通过组织调整，与社会生活
6、通过组织调整，与社会生活相互相互适应适应三、三、行政行政组织组织的基本构成要素的基本构成要素1.组织目标（组织目标（AimAim）（1）目标的明确性）目标的明确性一切没有明确目标的行政组织都是没必要的一切没有明确目标的行政组织都是没必要的（2）目标的层次性）目标的层次性总目标、分目标；近期目标和长远目标等总目标、分目标；近期目标和长远目标等2.机构设置机构设置：（OrgnizationOrgnization）根据目标和职能要求设置机构根据目标和职能要求设置机构3.职位设置：职位设置：（Position)Position)根据职能和机构设置进行职位确定，划分权责体系根据职能和机构设置进行职位确定
7、，划分权责体系4.人员构成人员构成(Staff)结构合理的行政人员，不同的年龄、性别、气质；结构合理的行政人员，不同的年龄、性别、气质；5.规章制度规章制度（RuleRule）对行政组织成员具有普遍的约束力的对行政组织成员具有普遍的约束力的规则体系规则体系；6.物质基础物质基础（Material)Material)适量的行政经费，保证行政工作的日常开支；适量的行政经费，保证行政工作的日常开支；7.价值观念价值观念(ValueJugement)对行政组织的共同感受、一致态度，认同感；对行政组织的共同感受、一致态度，认同感；四、四、行政行政组织组织的产生与效力的产生与效力（一）、产生的依据（一）、
8、产生的依据1、宪法：、宪法：宪法是行政组织产生与成立的基础宪法是行政组织产生与成立的基础2、法律法律：一般为：一般为国家的行政组织法国家的行政组织法（1）明确在法律中规定行政组织的设置；明确在法律中规定行政组织的设置；（2）先由政府行使创议权，再由法律认可；先由政府行使创议权，再由法律认可； 3、行政裁量权行政裁量权：两种情况：两种情况（1）政府根据法律授权自行设立某些机构）政府根据法律授权自行设立某些机构（2）政府根据法定职权设立某些机构）政府根据法定职权设立某些机构（二）、（二）、行政行政组织组织的效力：合法性的效力：合法性1、立法机关：、立法机关：议会制国家，议会、国会、人民代表大会议会
9、制国家，议会、国会、人民代表大会，国家权力机关，国家权力机关2、内阁内阁：内阁制国家，内阁有权设立行政组织，一般不需要经过立法内阁制国家，内阁有权设立行政组织，一般不需要经过立法机关认可，如英国、德国等机关认可，如英国、德国等3、折中制、折中制：立法机关和内阁共同决定行政组织产生的效力：立法机关和内阁共同决定行政组织产生的效力（三）、（三）、行政行政组织成立的组织成立的法定程序法定程序1、由政府或立法机关提出创议案，说明设立机构的法律依、由政府或立法机关提出创议案，说明设立机构的法律依据和现实原因据和现实原因2、由批准机关审议其合法性，决定设置与否、由批准机关审议其合法性，决定设置与否3、由批
10、准机关以法定方式向社会公布，并赋予其公共权力、由批准机关以法定方式向社会公布，并赋予其公共权力五、五、行政行政组织组织的种类的种类1、首脑机关、首脑机关中央或地方政府统辖全局的领导机关，行政组织的中枢系统中央或地方政府统辖全局的领导机关，行政组织的中枢系统2、职能机关、职能机关隶属于首脑机关、执掌某一特定业务、负责实际实施的机关；隶属于首脑机关、执掌某一特定业务、负责实际实施的机关；大部分行政机关都是职能机关；大部分行政机关都是职能机关；如国务院所属的各部、委、办及直属总局，如国务院所属的各部、委、办及直属总局，地方政府所属各厅、局、处、科等；地方政府所属各厅、局、处、科等；起承上启下的作用；
11、起承上启下的作用；3、幕僚机关：辅助或办公、幕僚机关：辅助或办公各级政府的办公厅（室）各级政府的办公厅（室）无特定专业性无特定专业性，直接听从行政首长的指挥，直接听从行政首长的指挥对各职能部门无指挥和监督的权力，但可以在授权的情况下享有对各职能部门无指挥和监督的权力，但可以在授权的情况下享有事实上的权力，直接参与政策制定事实上的权力，直接参与政策制定4、咨询机关、咨询机关（BrainPower）智囊机关或参谋机关，由专家学者或具有丰富经验自身官员组成智囊机关或参谋机关，由专家学者或具有丰富经验自身官员组成不是执行机构，也不是秘书班子，只是研究咨询、协调政策；不是执行机构，也不是秘书班子，只是研
12、究咨询、协调政策；政府机关的政府机关的“外脑外脑”；5、派出机关、派出机关不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸；如地区行署不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸；如地区行署一、目标的一、目标的层次层次1、整体目标、整体目标行政组织的最高决策层制定，通过政府施政纲领阐述；行政组织的最高决策层制定，通过政府施政纲领阐述；如如“十六大报告十六大报告”，建设小康社会，建设小康社会2、分目标、分目标机关或部门目标，机关或部门目标，服从和服务服从和服务于整体目标，体现自身业务性于整体目标，体现自身业务性质；质；3、个人目标、个人目标具体行政工作人员个体的工作目标；具体行政工作人员个体的工作目
13、标；参杂了较多的个人情感、追求和价值观参杂了较多的个人情感、追求和价值观第二节第二节 行政组织目标行政组织目标二、二、行政行政组织目标的合理性问题组织目标的合理性问题：取决于四个方面：取决于四个方面1、社会认可社会认可符合社会生活的一般准则和一定的社会需要；符合社会生活的一般准则和一定的社会需要；2、组织能力组织能力过高或过低估计环境和自身能力，期望值过高（低）过高或过低估计环境和自身能力，期望值过高（低）3、团体状态团体状态成员意识，非正式组织成员的认可程度，是否与组织目标一致；成员意识，非正式组织成员的认可程度，是否与组织目标一致；4、成员意识、成员意识成员对组织目标的了解、理解、关心和参
14、与程度；成员对组织目标的了解、理解、关心和参与程度；三、行政组织目标的三、行政组织目标的特征特征1、规定性、规定性（1）、总体原则由宪法、法律或法规规定；）、总体原则由宪法、法律或法规规定；（2）、具体目标则由行政法规或其上级决定，否则不发生法律效力；）、具体目标则由行政法规或其上级决定，否则不发生法律效力；2、服务性：服务于全体民众；、服务性：服务于全体民众；3、复杂性：社会生活的复杂性，行政目标难以顾及所有社会层面；、复杂性：社会生活的复杂性，行政目标难以顾及所有社会层面；四、合理四、合理行政行政组织目标的特征组织目标的特征1、目标明确、目标明确（1）、表述上要清楚，不会产生歧义；）、表述
15、上要清楚，不会产生歧义；（2）、时间概念上要准确。总体目标较抽象，具体目标应准确；）、时间概念上要准确。总体目标较抽象，具体目标应准确；（3）、空间概念上要严格，范围或领域；）、空间概念上要严格，范围或领域；2、目标一致、目标一致（1）、和总目标一致，不产生冲突；）、和总目标一致，不产生冲突；（2）、各分目标一致，不互相拆台；）、各分目标一致，不互相拆台；五、五、目标管理目标管理( (MBO,ManagementbyObjective)1、含义：美国德鲁克（、含义：美国德鲁克（Peter.F.Druck），管理实践），管理实践（1）、一种过程：上下级人员间共同确定目标和主要职责范围；）、一种过
16、程：上下级人员间共同确定目标和主要职责范围；（2）、一种实施管理的计划和考核方法：）、一种实施管理的计划和考核方法：以此为标准评价组织中每以此为标准评价组织中每个人的贡献；个人的贡献；（3）、一种个人和组织的关系：两者保持一致，提高组织效率；）、一种个人和组织的关系：两者保持一致，提高组织效率；2、性质、性质（1）、以行为科学）、以行为科学人际关系学说为基础；人际关系学说为基础；（2）、管理人员应由他所要达到的目标而非其上级来指挥和控）、管理人员应由他所要达到的目标而非其上级来指挥和控制，制，即目标管理即目标管理(MBO)和自我控制和自我控制(SelfControl)；（3）、用严格的内部控制
17、取代传统的外部控制；）、用严格的内部控制取代传统的外部控制；（4）、强调参与，用激励代替惩戒，以民主代替集权；）、强调参与，用激励代替惩戒，以民主代替集权；（5）、不意味着个人可以任意自由选择工作目标，须把组织整体）、不意味着个人可以任意自由选择工作目标，须把组织整体目标作为基本出发点，细化之；目标作为基本出发点，细化之；3、目标管理的实施、目标管理的实施（1）、实施的困境）、实施的困境A、由于利益因素存在，使组织普遍、自觉承担某种责任常存在困难；、由于利益因素存在，使组织普遍、自觉承担某种责任常存在困难；B、各级管理人员不习惯下级的参与和自主性，常情不自禁地使用、各级管理人员不习惯下级的参与
18、和自主性，常情不自禁地使用传统的管理方法；传统的管理方法；（2）、成功实施目标管理的四个条件）、成功实施目标管理的四个条件A、整个组织特别是各级管理人员，应对管理目标采取支持的态度；、整个组织特别是各级管理人员，应对管理目标采取支持的态度；B、管理人员应比下级具备更高的协调、组织、领导和沟通能力；、管理人员应比下级具备更高的协调、组织、领导和沟通能力；C、实施精神激励为主、物质奖励为辅的激励制度；、实施精神激励为主、物质奖励为辅的激励制度；D、目标管理应该从组织的高层管理部门开始，应树立榜样，以、目标管理应该从组织的高层管理部门开始，应树立榜样，以利下属仿效；利下属仿效；第四节第四节 行政组织
19、结构行政组织结构一、一、含含义与性与性质（一）、（一）、含义含义各部门和各层级之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相各部门和各层级之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相互关系的体制；互关系的体制；（二）、（二）、性质性质：抽象而无形的，因此不能直观其存在：抽象而无形的，因此不能直观其存在依据依据“黑箱黑箱”原理原理可以解决这个问题；可以解决这个问题；1、结构与功能：、结构与功能：结构产生组织的静态特性，功能反映组织的动态特征；结构产生组织的静态特性，功能反映组织的动态特征；“金刚石与石墨金刚石与石墨”2、结构与职位：、结构与职位：职位职位职权职权-职责职责，强调三者的，强调三者的非人格化和
20、统一性非人格化和统一性；3、结构与模式、结构与模式（1）、）、直线集权制直线集权制金字塔型等级结构，组织中各职位垂直直线排列，各级主管对所属一金字塔型等级结构，组织中各职位垂直直线排列，各级主管对所属一切问题负责；切问题负责；（2）、）、直线参谋制直线参谋制在直线集权制的基础上，建立与行政首长对应的参谋系统，解决首长在直线集权制的基础上，建立与行政首长对应的参谋系统，解决首长自身的局限性问题；自身的局限性问题；（3）、）、直线职能制直线职能制在统一的指挥系统外，另设一套按专业分工建立的职能机构，协助行在统一的指挥系统外，另设一套按专业分工建立的职能机构，协助行政首长，并进行专业行政管理；政首长
21、，并进行专业行政管理；（4）、）、直线综合制直线综合制直线参谋制和直线职能制的混合体，在直线集权制的基础上，同时设直线参谋制和直线职能制的混合体，在直线集权制的基础上，同时设立参谋机构和职能部门；前者为智囊团，后者为执行机构。立参谋机构和职能部门；前者为智囊团，后者为执行机构。现代政府的常见结构形式；现代政府的常见结构形式；二、管理幅度和管理层次二、管理幅度和管理层次（一）管理幅度（一）管理幅度1、含义、含义一名主管人员所能直接领导下级人员或部门的数量和范围一名主管人员所能直接领导下级人员或部门的数量和范围2、决定管理幅度宽窄的因素、决定管理幅度宽窄的因素（1）、管理者和被管理者的性格、知识、
22、专业、技能、精力、经）、管理者和被管理者的性格、知识、专业、技能、精力、经验、性别、年龄、作风等；验、性别、年龄、作风等；（2）、组织的正式或非正式规定，如规章、制度、规划、计划、）、组织的正式或非正式规定，如规章、制度、规划、计划、程序；如人际关系、工作氛围等；程序；如人际关系、工作氛围等；（3）、社会的总体发展水平、社会对组织的需求，家族意志等；）、社会的总体发展水平、社会对组织的需求，家族意志等；（二）管理层次（二）管理层次1、含义、含义以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为划分依据，形成组织以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为划分依据，形成组织的纵向等级结构和层级数目；的纵向等级结构
23、和层级数目；2、行政组织管理层次的划分、行政组织管理层次的划分无统一规定，大多可以划分为上中下三级或高、中、低、基层四无统一规定，大多可以划分为上中下三级或高、中、低、基层四级；前者如部、局、处三级制，后者如国务院、省、县、乡四级；级；前者如部、局、处三级制，后者如国务院、省、县、乡四级；（三）管理幅度和层次的关系（三）管理幅度和层次的关系在其他情况相同的条件下，两者呈反比关系；在其他情况相同的条件下，两者呈反比关系；CentralizedOrganization（四）几种常见的组织结构（四）几种常见的组织结构扁平的组织结构（扁平的组织结构（FlatOrganization）第五节第五节 行政
24、组织设计行政组织设计一、一、含义含义以实现行政组织目标为目的而进行的组织结构设计以实现行政组织目标为目的而进行的组织结构设计二、二、设计原则设计原则1、简单性：结构越简单，问题越少，组织目标越易实现；、简单性：结构越简单，问题越少，组织目标越易实现；（1）合理精干：最低限量的机构和职位，尤其领导职位；）合理精干：最低限量的机构和职位，尤其领导职位；（2）定员定编：以工作多少、管理范围大小、难易程度为标准；）定员定编：以工作多少、管理范围大小、难易程度为标准；（3）“廉价廉价”政府：以最少经费支出获取最大政府：以最少经费支出获取最大社会效益社会效益；3、管理幅度和层次适度、管理幅度和层次适度根据
25、工作任务的复杂程度、工作性质、人员素质等相关因素确定；根据工作任务的复杂程度、工作性质、人员素质等相关因素确定；4、完整统一、完整统一2、目标中心、目标中心以组织目标为唯一依据，以组织目标为唯一依据，“因事设人因事设人”；“为官择人者治，为人择官者乱为官择人者治，为人择官者乱”（唐太宗）（唐太宗）（1）职能目标）职能目标（2）机构设置）机构设置（3）领导指挥）领导指挥一个下级只能有一个直接上级领导，形成有序的权力等级结构，一个下级只能有一个直接上级领导，形成有序的权力等级结构，不能不能“政出多门政出多门”、“一国三公一国三公”；6、稳定和灵活结合、稳定和灵活结合稳定的组织设计是首要原则，保证工
26、作连续性；稳定的组织设计是首要原则，保证工作连续性；保证组织的适当弹性保证组织的适当弹性5、职、责、权一致、职、责、权一致（1）明确职责范围，完善权责体系，减少权力交叉：）明确职责范围，完善权责体系，减少权力交叉：（2）明确每个公务员的职、责、权，）明确每个公务员的职、责、权，“机关岗位责任制机关岗位责任制”（3）建立严格的监督、考核、奖惩、升降制度；）建立严格的监督、考核、奖惩、升降制度；7、设计合法化、设计合法化（1）、有法律依据）、有法律依据（2）、符合法定程序）、符合法定程序三、三、组织设计的一般程序组织设计的一般程序1、明确组织的目标和任务、明确组织的目标和任务2、将实施目标的各种手
27、段构成有效的管理活动序列、将实施目标的各种手段构成有效的管理活动序列3、将各种管理活动构成合理的、将各种管理活动构成合理的“职务职务”；4、将各种合理的、将各种合理的“职务职务”构成每个人所占有的构成每个人所占有的“职位职位”5、将各种、将各种“职位职位”分组成分组成“工作部门工作部门”或或“行政单位行政单位”6、将各种、将各种“工作部门工作部门”或或“行政单位行政单位”按横向水平和纵向的顺按横向水平和纵向的顺序，序，构成完成的构成完成的“组织结构组织结构”；7、规范组织运行的程序，建立规章制度、规范组织运行的程序，建立规章制度；四、四、组织内部交流形式组织内部交流形式WheelChainCe
28、ntralizedCircleAll-ChannelDecentralized第六节第六节 行政组织变革行政组织变革一、一、变革的动力和阻力变革的动力和阻力（一）（一）动力动力1、环境环境：政治格局、法律规范、伦理道德、经济发展等政治格局、法律规范、伦理道德、经济发展等，WTO2、目标目标：组织目标改变可能来自于外部压力或自身压力组织目标改变可能来自于外部压力或自身压力，必然，必然 引起组织机构调整引起组织机构调整3、技术：技术：既是物质的（如政府上网工程、电子政府），又是方法的（组织既是物质的（如政府上网工程、电子政府），又是方法的（组织管理技术、组织分析技术等）管理技术、组织分析技术等）；
29、4、社会心理因素社会心理因素动机、愿望、态度以及与之相一致的群体效应。常用意见、呼吁、动机、愿望、态度以及与之相一致的群体效应。常用意见、呼吁、消极抵抗等方式来表达消极抵抗等方式来表达5、专家和专家群体专家和专家群体非政府组成人员，但其具备丰富的系统知识、理论和方法非政府组成人员，但其具备丰富的系统知识、理论和方法（二）（二）阻力阻力1、利益差别利益差别：改革的受益者和改革的受损者改革的受益者和改革的受损者；2、习惯性习惯性：习惯的力量是经常大的（例如手工和自动化的冲突）。习惯的力量是经常大的（例如手工和自动化的冲突）。一是职业认同感，二是对变革更新潜在的不安全感；一是职业认同感，二是对变革更
30、新潜在的不安全感；3、认知认知 ：对变革目的、方式、后果的模糊认识和理解：对变革目的、方式、后果的模糊认识和理解；二、二、变革阻力的克服变革阻力的克服1、创造和谐的变革氛围创造和谐的变革氛围 ：改革势在必行、大事所趋、迫不得已改革势在必行、大事所趋、迫不得已；2、广泛参与广泛参与：让参与变革的行为主体直接参与关于变革的讨论、决策和实施，让参与变革的行为主体直接参与关于变革的讨论、决策和实施，变被动为主动，变消极为积极；变被动为主动，变消极为积极；3、强制力：强制力：运用行政决定法规、政策等强制性行政手段，强力克服运用行政决定法规、政策等强制性行政手段，强力克服；4、折中妥协：折中妥协：暂时放弃
31、改革阻力较为大环的环节，选择阻力稍微小进行暂时放弃改革阻力较为大环的环节，选择阻力稍微小进行；5利用个人威望利用个人威望：德高望重的行政首长的个人威信或非正式群体的影响力德高望重的行政首长的个人威信或非正式群体的影响力；第七节第七节 我国行政组织我国行政组织一、我国一、我国行政组织的层级划分行政组织的层级划分1、全国行政层次划分（五层）、全国行政层次划分（五层）中央政府（国务院）中央政府（国务院）省、自治区、直辖市政府省、自治区、直辖市政府省辖市政府（设区省辖市政府（设区市市政府）政府）地区行署（省的派出机构）地区行署（省的派出机构）县、自治县、县级市政府县、自治县、县级市政府乡（镇）政府乡（
32、镇）政府中央人民政府中央人民政府国务院国务院直辖市人民政府直辖市人民政府省人民政府省人民政府自治区人民政府自治区人民政府特特别别行行政政区区政政府府地地级级市市人人民民政政府府自治人民区政府地区行政公署市辖区市辖区人民政府人民政府县级市县级市人民政府人民政府县县人民政府人民政府自治县自治县人民政府人民政府我国地方政府的层级系统图我国地方政府的层级系统图街道办事处街道办事处区公所区公所镇人民政府镇人民政府乡人民政府乡人民政府民族乡人民政府民族乡人民政府居民委员会居民委员会村民委员会村民委员会2、国务院机构层次划分：、国务院机构层次划分：部、委机构部、委机构直属机构、办事机构直属机构、办事机构司（
33、局）（办事机构不设司局）司（局）（办事机构不设司局）处（室）处（室）3、省、自治区、直辖市机构层次划分：、省、自治区、直辖市机构层次划分：厅（局）厅（局）处（室）处（室）科科4、省辖地级市政府、地区行署的机构层次划分、省辖地级市政府、地区行署的机构层次划分处（局）处（局）科科5、县级政府的机构层次划分、县级政府的机构层次划分科（局）科（局）股（科）股（科）全国行政区划（全国行政区划（2001年）年）国务院国务院国国务务院院组组成成部部委委国国务务院院直直属属机机构构国国务务院院办办事事机机构构国国务务院院直直属属事事业业单单位位国国务务院院部部委委管管理理的的国国家家局局国国务务院院议议事事协协调调机机构构和和临临时时机机构构设设置置http:/
