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1、专题专题2 我国的土地问题我国的土地问题几个概念：几个概念：n 土地制度：指土地所有、使用与管理的土地经济土地制度：指土地所有、使用与管理的土地经济制度及相应的土地法权制度。土地经济制度包括土制度及相应的土地法权制度。土地经济制度包括土地所有制、土地使用制和土地国家管理制度。地所有制、土地使用制和土地国家管理制度。n 土地所有制：人们在一定社会制度下拥有土地的土地所有制：人们在一定社会制度下拥有土地的经济形式。土地所有权是土地所有制的法律体现形经济形式。土地所有权是土地所有制的法律体现形式可以细分为：占有权、使用权、收益权、处分权式可以细分为：占有权、使用权、收益权、处分权等权能。这些权能在一
2、般情况下是统一的，归属于等权能。这些权能在一般情况下是统一的，归属于一个主体，但在特定情况下也可以分离。如目前中一个主体，但在特定情况下也可以分离。如目前中国的土地所有权与使用权的分离。国的土地所有权与使用权的分离。o土地产权的种类土地产权的种类： 所有权（地权）、使用权、租赁权、抵押权、所有权（地权）、使用权、租赁权、抵押权、地役权（为了其毗邻土地的权益，有义务允许地役权（为了其毗邻土地的权益，有义务允许他人在其土地上的某种行为）、地上权、土地他人在其土地上的某种行为）、地上权、土地发展权（变更土地使用性质）。发展权（变更土地使用性质）。 o耕地的数量保护具体措施包括以下几方面：耕地的数量保
3、护具体措施包括以下几方面：1、严格控制耕地转为非耕地；、严格控制耕地转为非耕地；2、国家实行占用耕地补偿制度；、国家实行占用耕地补偿制度；3、国家实行基本农田保护制度；、国家实行基本农田保护制度；4、推进土地开发、复垦、整理。、推进土地开发、复垦、整理。o耕地的质量保护包括以下几方面：耕地的质量保护包括以下几方面：1、国家制定耕地质量保护措施，如：防止水土流失、国家制定耕地质量保护措施，如：防止水土流失、耕地沙化、盐碱化、贫瘠化等；耕地沙化、盐碱化、贫瘠化等；2、实现耕地环境保护。、实现耕地环境保护。关于耕地保护关于耕地保护年份年份人口人口（百万）（百万）耕地面积耕地面积（百万亩）（百万亩）人
4、均耕地面积人均耕地面积（亩）（亩）140065-803704.941600120-2005003.33187335012103.45193350014702.94表表2-1 中国人口和耕地面积的变化中国人口和耕地面积的变化资料：铂金斯中国农业的发展一、我国土地产权制度的历史变迁现在现在1.48地主地主富农富农中农及贫农中农及贫农江苏江苏8村村65.022.512.5浙江浙江8村村65.112.522.4云南云南6村村50.818.231.0表表2-2 农村各阶层土地占有情况农村各阶层土地占有情况资料：陈吉元等8页为什么要实行土地改革为什么要实行土地改革n土地分配的不合理性还表现在质量上。土地分
5、配的不合理性还表现在质量上。n上等地，中等地，下等地的分配上等地，中等地，下等地的分配n 10%的地主和的地主和富农占有富农占有70-80%的土地，贫农、的土地，贫农、中农和其他阶层中农和其他阶层只占有只占有20-30%的的土地土地单位：%1.土地改革：结束了土地的封建地主所有制，土地改革：结束了土地的封建地主所有制，实现了耕者有其田。实现了耕者有其田。n n 1950 1950年年年年6 6月月月月2828日：日：日：日：中华人民共和国土地改革法中华人民共和国土地改革法中华人民共和国土地改革法中华人民共和国土地改革法n n 特征：通过政权暴力，废除土地的封建地主所有制，特征：通过政权暴力，废
6、除土地的封建地主所有制，特征：通过政权暴力，废除土地的封建地主所有制，特征：通过政权暴力，废除土地的封建地主所有制，将土地无偿地分配给农民，建立了土地的个人所有制。将土地无偿地分配给农民，建立了土地的个人所有制。将土地无偿地分配给农民，建立了土地的个人所有制。将土地无偿地分配给农民，建立了土地的个人所有制。制度安排是强制性的变迁，但满足了大多数人（农民）制度安排是强制性的变迁，但满足了大多数人（农民）制度安排是强制性的变迁，但满足了大多数人（农民）制度安排是强制性的变迁，但满足了大多数人（农民）的要求，激发了农民的积极性，农业生产快速增长。的要求，激发了农民的积极性，农业生产快速增长。的要求，
7、激发了农民的积极性，农业生产快速增长。的要求，激发了农民的积极性，农业生产快速增长。 n n土改的四个步骤：反霸、划分阶级、没收征收与分配、土改的四个步骤：反霸、划分阶级、没收征收与分配、土改的四个步骤：反霸、划分阶级、没收征收与分配、土改的四个步骤：反霸、划分阶级、没收征收与分配、复查。复查。复查。复查。19521952年底土地改革完成，占农村人口年底土地改革完成，占农村人口年底土地改革完成，占农村人口年底土地改革完成，占农村人口60-70%60-70%的的的的3 3亿亿亿亿无地农民无偿得到了约无地农民无偿得到了约无地农民无偿得到了约无地农民无偿得到了约7 7亿亩土地。亿亩土地。亿亩土地。亿
8、亩土地。n n 1949-19521949-1952，粮食年均增长，粮食年均增长，粮食年均增长，粮食年均增长13%13%，棉花年均增长，棉花年均增长，棉花年均增长，棉花年均增长61%61%，油料年均增长油料年均增长油料年均增长油料年均增长20%20%。2.50年代中期开始建立土地集体所有制年代中期开始建立土地集体所有制土地改革以后，互助组土地改革以后，互助组-初级社初级社-高级社高级社n 互助组（互助组（1952-1953）社会主义的萌芽）社会主义的萌芽） 农地私有，自负盈亏，劳动互助。农地私有，自负盈亏，劳动互助。n 农业生产互助合作社农业生产互助合作社n 初级社（初级社（1953-1955
9、）半社会主义性质）半社会主义性质） 农地入股，统一经营，按股分红。农地入股，统一经营，按股分红。n 高级社（高级社（1956-1958）社会主义性质）社会主义性质） 农地公有，统一劳动，统一分配。农地公有，统一劳动，统一分配。 1957年年97.5%的农户加入合作社，加入高级的农户加入合作社，加入高级 社的占社的占96.2%。3.人民公社时期（人民公社时期（1958-1978） n 1958年底，农村普遍实现了人民公社化，实现了土地等生产资年底，农村普遍实现了人民公社化，实现了土地等生产资料的公社所有制。料的公社所有制。n 三级所有（人民公社、生产大队、生产队），队为基础。三级所有（人民公社、
10、生产大队、生产队），队为基础。n 公社化运动，可谓风起云涌，波澜壮阔。在高级社立足未稳之公社化运动，可谓风起云涌，波澜壮阔。在高级社立足未稳之际，便运用巨大的政治际，便运用巨大的政治 压力，将亿万农民组织到人民公社中，压力，将亿万农民组织到人民公社中，分编在五百零四万个生产队。中国农民原有的，或土改时被分分编在五百零四万个生产队。中国农民原有的，或土改时被分到的田地、耕牛、农具、粮食乃至大部分的生活资料，都无一到的田地、耕牛、农具、粮食乃至大部分的生活资料，都无一遗漏地无偿地收归公遗漏地无偿地收归公 社所有。五万多个人民公社就变成国家在社所有。五万多个人民公社就变成国家在农村基层的财政单位，从
11、此可以随时随地，十分农村基层的财政单位，从此可以随时随地，十分 方便地通过方便地通过“一平二调一平二调”无偿占有公社范围内的一切资源和劳动力。中国的无偿占有公社范围内的一切资源和劳动力。中国的农民成了真正的无产者！农民成了真正的无产者！n1959-19611959-1961年的年的“三年自然灾害三年自然灾害”。n中华人民共和国成立五十周年之际，中华人民共和国成立五十周年之际，人民日报人民日报、新华社、新华社、国务院新闻办和国务院新闻办和北京日报北京日报联合举办了一次民意调查，请联合举办了一次民意调查，请民众评选出建国以来最重要的事件。出乎意料的是，民众挑民众评选出建国以来最重要的事件。出乎意料
12、的是，民众挑选文革名列第一，选文革名列第一，“三年自然灾害三年自然灾害”名列第二。名列第二。n19591959年至年至19611961年，我国经历了一个年，我国经历了一个“三年经济困难时期三年经济困难时期”。其困难的严重程度，在中华人民共和国历史上是空前的，恐其困难的严重程度，在中华人民共和国历史上是空前的，恐怕也是绝后的，这已是不争的事实。怕也是绝后的，这已是不争的事实。n19591959年的粮产量下降年的粮产量下降17.617.6，从上年的，从上年的2 2亿吨降到亿吨降到1.71.7亿吨，亿吨，19601960年又比年又比19591959年减产年减产18.518.5、2,6502,650万
13、吨，此后直到万吨，此后直到19661966年年粮产量才恢复到粮产量才恢复到19581958年的水平。据分析，这三年减产的粮食年的水平。据分析，这三年减产的粮食中只有一小部分与旱灾有关，主要的减产因素不是自然灾害，中只有一小部分与旱灾有关，主要的减产因素不是自然灾害，而是耕地抛荒和弃收。而是耕地抛荒和弃收。n1959-19611959-1961年三年灾难时期，中国大陆的非正常死亡人口，肯年三年灾难时期，中国大陆的非正常死亡人口，肯定不低于定不低于27912791万万香港中文大学（金辉）香港中文大学（金辉）4.家庭承包经营制（家庭承包经营制（1978-）n 特征：特征：农地产权结构：两权分离农地产
14、权结构：两权分离农村基本组织形式：农户农村基本组织形式：农户分配形式：上缴国家及集体外，为农户所有分配形式：上缴国家及集体外，为农户所有n安徽省凤阳县梨园公社小岗村，安徽省凤阳县梨园公社小岗村，1978.11.24n率先在全国农村中实行率先在全国农村中实行“大包干大包干”，被社会各界认，被社会各界认为是上个世纪七十年代末那场举世瞩目的中国经济体为是上个世纪七十年代末那场举世瞩目的中国经济体制改革的发源地；十八户农民冒死按手印分田到户的制改革的发源地；十八户农民冒死按手印分田到户的决心，更是激荡过千千万万个中国人决心，更是激荡过千千万万个中国人家庭承包经营制的经济绩效家庭承包经营制的经济绩效：1
15、、农业生产增长迅速，基本解决粮食安全问题，农、农业生产增长迅速，基本解决粮食安全问题，农 产品近年出现过剩现象。产品近年出现过剩现象。 1978-1986 农业总产值年均增长农业总产值年均增长6.7%，人均实，人均实 际际GDP增长增长5.1%，粮食总产连续登上，粮食总产连续登上3.5、 4.0、4.5、5.0亿台阶。亿台阶。2、农民收入水平有一定提高，贫困人口减少、农民收入水平有一定提高，贫困人口减少2/3。3、推动了相关改革：流通体系、土地承包等。、推动了相关改革：流通体系、土地承包等。4、加速了农村工业化和小城镇建设：乡镇企业。、加速了农村工业化和小城镇建设：乡镇企业。1982年年中华人
16、民共和国宪法中华人民共和国宪法规定：规定：n 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国 家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留 地、自留山，也属于集体所有。地、自留山，也属于集体所有。n 城市的土地属于国家所有。城市的土地属于国家所有。n 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂 等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。二、当前农地产权制度的主要问题二、当前农地产权制度的主要问题1.8080年代中期以后，出现的农业问题。年代中期以后，
17、出现的农业问题。 1）农业增长速度明显放慢。）农业增长速度明显放慢。 2）农民收入增长缓慢，城乡差距进一步扩大。）农民收入增长缓慢，城乡差距进一步扩大。 3）耕地地力衰退，水土流失严重。）耕地地力衰退，水土流失严重。2.上述问题的根源上述问题的根源 1）农地产权主体不清，权能残缺。）农地产权主体不清，权能残缺。 宪法第宪法第10条，农业法第条，农业法第11条，土地管理法第条，土地管理法第10条条 权能残缺的体现：权能残缺的体现：农民集体经济组织不能充分完整地行农民集体经济组织不能充分完整地行使土地的各项权能。（由于将集体所有制看成是国家所有使土地的各项权能。（由于将集体所有制看成是国家所有制（
18、全民）的低级形式，在某些时候，国家代替集体成为制（全民）的低级形式，在某些时候，国家代替集体成为实际的土地所有者）实际的土地所有者）2) 土地产权稳定性问题土地产权稳定性问题 国家先后规定土地承包期的国家先后规定土地承包期的5年、年、15年、年、30年期限，但年期限，但 在实际中，政策的执行使农民对土地承包权缺乏安感。在实际中，政策的执行使农民对土地承包权缺乏安感。3) 承包农户的土地产权权能不完备，特别是抵押权。承包农户的土地产权权能不完备，特别是抵押权。 权能应包括占有权、使用权、收益权、部分处分权。但权能应包括占有权、使用权、收益权、部分处分权。但 农户缺乏抵押土地使用权以获得贷款的权利
19、农户缺乏抵押土地使用权以获得贷款的权利。问题的根源（续）问题的根源（续）小结：小结：中国农村土地制度及土地流转的政策演变中国农村土地制度及土地流转的政策演变n 1950年开始至今，中国先后进行了四次较大规模的土地制度改年开始至今，中国先后进行了四次较大规模的土地制度改革，或者说农村土地流转政策经历了四个时期。革，或者说农村土地流转政策经历了四个时期。n 第一时期：第一时期：1950年代初年代初 在这一时期，农民不仅获得了土地，而且对拥有的土地在这一时期，农民不仅获得了土地，而且对拥有的土地“有有权自由经营、买卖和出租权自由经营、买卖和出租”。(土地改革法土地改革法第第30条条)新中国颁新中国颁
20、布的布的土地改革法土地改革法真正赋予了农民对于土地流转的权利。真正赋予了农民对于土地流转的权利。n第二时期：第二时期：1950年代中年代中-1970年代末年代末 在这一时期，这一系列的生产方式的改变，使得农民对于土在这一时期，这一系列的生产方式的改变，使得农民对于土地的产权弱化，并使得土地所有权虚置，个体农民与土地不再存地的产权弱化，并使得土地所有权虚置，个体农民与土地不再存在法律上的产权关系，在法律上的产权关系，“有权自由经营、买卖和出租有权自由经营、买卖和出租”的流转方的流转方式已经不可能实施，农村土地也就没有实现流转的可能。式已经不可能实施，农村土地也就没有实现流转的可能。o第三时期：第
21、三时期：19701970年代末年代末8080年代初年代初-21-21世纪初世纪初1978年，凤阳小岗农民搞起了年，凤阳小岗农民搞起了“大包干大包干”，正式揭开了中国农，正式揭开了中国农村土地改革的新时期，村土地改革的新时期，2003年实施的年实施的农村土地承包法农村土地承包法中规中规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、定，通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。而这部法律的颁布，被出租、互换、转让或者其他方式流转。而这部法律的颁布，被人称作中国土地制度的第三次创新。人称作中国土地制度的第三次创新。o第四时期：第四时期：20052
22、005年至今年至今2005年年7月，广东省政府发出月，广东省政府发出广东省集体建设用地使用权流转广东省集体建设用地使用权流转管理办法管理办法(草案草案)明确农村集体建设用地使用权可于明确农村集体建设用地使用权可于2005年年10月月1日起上市流转。这意味着广东全省包括农村的经营性用地全日起上市流转。这意味着广东全省包括农村的经营性用地全部走向市场，并可以通过招标、拍卖、挂牌和上网竞价四种方部走向市场，并可以通过招标、拍卖、挂牌和上网竞价四种方式进行式进行“阳光交易阳光交易”，农村土地使用权流转进入市场化的阶段。，农村土地使用权流转进入市场化的阶段。小结：小结：中国农村土地制度及土地流转的政策演
23、变中国农村土地制度及土地流转的政策演变三、农地制度的理论纷争三、农地制度的理论纷争1、农地私有化、农地私有化2、农地国有化、农地国有化3、农地集体所有制度的进一步明确、农地集体所有制度的进一步明确四、农地制度创新的探索四、农地制度创新的探索1.两田制（集中在中部）：两田制（集中在中部）：n 口粮田和责任田按人口分口粮田，按劳动力分责任田能够解决土口粮田和责任田按人口分口粮田，按劳动力分责任田能够解决土地的福利性质与生产要素性质的分地的福利性质与生产要素性质的分 离，有利与土地的流转和集中。离，有利与土地的流转和集中。n 1995 1995年，中央不提倡两田制年，中央不提倡两田制2.四荒使用权拍
24、卖（集中在中西部）：四荒使用权拍卖（集中在中西部）：n荒坡，荒滩，荒沟，荒山。荒坡，荒滩，荒沟，荒山。3.规模经营（集中在东部及城市郊区）规模经营（集中在东部及城市郊区）n以北京顺义的集体农场及江苏南部地区为代表以北京顺义的集体农场及江苏南部地区为代表4.租赁经营租赁经营n集体所有，农民租赁，长期不变，允许转让集体所有，农民租赁，长期不变，允许转让农地制度的对策农地制度的对策1.建立稳定而有保障的农村集体产权建立稳定而有保障的农村集体产权 明确集体土地的真正拥有者明确集体土地的真正拥有者 明确土地所有者的权利和义务明确土地所有者的权利和义务 完善农地转变为非农地制度完善农地转变为非农地制度2.农民土地权利的界定农民土地权利的界定 土地承包权的独立化土地承包权的独立化 土地使用权的长期化和完整化土地使用权的长期化和完整化
