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1、财政体制（多级政府间的财政关系）分税制：分权程度高统收统付制：分权程度低财政包干制：过渡形态1一类课资财政集权和财政分权1，财政分权的理由：地方政府比中央政府更了解当地居民的偏好，能做出较有效的提供决策。有助于提高地方官员的责任心和积极性。使居民对如何安排支出有发言权，提高纳税自觉性。地方政府具有征管优势，有利于组织财政收入。有利于形成合理人口规模。2一类课资2，财政集权的理由全国性的公共产品中央提供更有效率。规模经济。中央政府能更好地解决地区之间和个人之间的收入再分配问题。宏观调控需要发挥中央的作用。防止流动性人口的收入漏税，完整认识税基，制定适当的税率。3一类课资3，集权和分权的平衡高度集
2、权的“统收统支”难以达到财政分权的效率水平。过度分权的财政体制，中央政府缺乏财力，失去政治的独立性，影响其职能的行使。现实的财政体制都是集权和分权的某种程度的结合。单一制国家：更集权，联邦制国家：更分权。传统：集权，现代：分权。4一类课资财政职能在中央与地方政府间的分工1，收入分配职能个人间的收入再分配地区间的收入再分配5一类课资个人间的收入再分配全国统一大市场条件下，地方政府财政难以支撑力度较大的再分配政策。（高收入者流出，财政收入减少；低收入者流进，财政支出增加）。企业外迁，投资减少。劳动力和资本的非效率流动。流动限制条件下，地方政府可以发挥收入再分配的作用；但地方保护主义、诸侯经济的效率
3、损失太大。6一类课资地区间的收入再分配各地区处于平等地位，根据经济人假设，可以有平等互利基础上的交易，不会有再分配性质的财政资金转移。只有中央政府有能力依其较高的行政权力将发达地区的收入转移支付给落后地区。或安排横向结对帮困。7一类课资2，宏观调控职能目标：实现社会总供给和总需求的平衡，实现充分就业，经济稳定增长，避免震荡。统一市场决定了必须由中央政府来调控。地方政府影响经济的能力有限：缺乏货币政策。难以进入全国性的资本市场，为预算盈亏融资。8一类课资3，资源配置职能资源在公共产品和私人产品间的分配，中央政府履行。地方性公共产品：市政设施、地方治安，地方政府提供。全国性公共产品：国防、外交，中
4、央政府提供。外溢性公共产品：航空、铁路主干线，中央政府地方政府共同提供。9一类课资中央政府统一提供公共产品的效率损失OQPD1D2Q1Q2Q3P110一类课资混合产品的提供给具有外部效应的产品补贴或课税。外部效应涉及全国（教育），一般由中央政府负责。外部效应只涉及本地区（排污），一般由地区政府负责。11一类课资公共生产自然垄断部门的公共生产该由哪级政府负责？大多数的自然垄断部门具有较强的地域性，应由地方政府负责。全国性的自然垄断，（航空、铁路）由中央政府负责。竞争性的企业都必须解除与各级政府的行政隶属关系。12一类课资政府间的财政收支关系（依据职能划分）规范中央政府和地方政府财政收支划分的一种
5、制度框架：分税制1.以政府间事权为基础，确定各级政府的支出责任和支出范围；2.划分各级政府财政收入；3.实行规范的转移支付制度，以平衡地方政府的收支；调控地方政府的行为。4.实行分级财政预算制度，在法律规定的范围内各司其职，各负其职。（分税、分权、分征、分管）13一类课资财政收支的划分原则1，支出划分原则：受益范围原则（国防/自来水）行动实施原则（统一规划/因地制宜）技术原则（规模大、技术要求高）14一类课资财政收支的划分原则2，收入划分原则：征管效率原则（流动性强的收入/流动性弱的房产）税基适应原则（税基广的关税、所得税/税基狭的城市维护建设税、房产税）职能恰当原则（与再分配、宏观调控有关的
6、税种：增值税、所得税）有利经济发展原则15一类课资政府间支出责任的具体划分1，中央政府支出责任：宏观调控政策的实施收入再分配政策的实施全国性公共产品的提供外部效应波及全国的混合产品的提供全国性自然垄断行业的公共生产对地方财政的调控：弥补收支缺口、制订最低公共服务标准、平衡各地财政净收益等。16一类课资政府间支出责任的具体划分2，地方政府的支出责任：地区公共产品的提供。外部效益仅涉及本地区的混合产品的补贴。地方性自然垄断行业的公共生产。17一类课资中央政府的支出责任国防全国性公共产品外交全国性公共产品国际贸易全国性公共产品金融、银行宏观调控社会保险再分配地区间贸易管制宏观调控18一类课资地方政府
7、的支出责任地区性交通地方性公共产品垃圾、污水处理地方性自然垄断供水、下水道、地方性公共产品警察、消防地方性公共产品娱乐、文化地方性混合产品19一类课资中央、地方共同的支出责任教育全国性外部效益卫生全国性外部效益科研全国性外部效益20一类课资政府间收入划分（税收划分）1，适应中央政府的税收：具有收入再分配性质的税收（避免扭曲居住地选择）有助于经济稳定的税收（累进税率，经济的自动稳定器）税基分布不均匀的税收（避免地区间税源不平衡）税基流动大的税收（避免税基非效率流动）易转嫁的税收（生产者和消费者属于不同地区）21一类课资政府间收入划分（税收划分）2，适应地方政府的税收：以居住地为依据的税基分布均匀
8、的税基流动性小的不易转嫁的经济循环中相对稳定的3，受益税和收费对各级政府都适用。22一类课资税种在各级政府间的划分1，属于中央政府的税种：关税所得税财富税（资本、财富转让、继承）增值税（体现税收中性，实行抵扣机制，实行出口退税）2，属于共享的税：资源税（税基不流动、分布不均衡）涉及国民经济全局的战略性资源，如石油、天然气、重要金属矿产资源归中央；其它非战略性资源，如森林、采石场、小型煤矿的资源税归地方 ）23一类课资税种在各级政府间的划分2，属于共享的税：对劣值品课税（烟酒）社会保障税（受益税）3，属于地方政府的税：土地税房产资源税24一类课资发达国家中央地方间主要税种划分美国加拿大德国日本关
9、税联邦联邦联邦中央公司所的税 联邦、州 联邦、省 联邦、州中、地个人所得税 联邦、州 联邦、省 各级中、地增值税联邦联邦、州中央销售税州省中、地财产税地方地方州、地方地方用户收费各级各级地方各级25一类课资政府间的财政转移支付制度（分税制的重要组成部分）1，概念：一个国家的各级政府之间在既定的事权、支出范围和收入划分框架下的财政资金相互转移：上级财政对下级财政的拨款下级财政对上级财政的上解共享税的分配以及不同地区间的财政资金转移26一类课资2，实行财政转移支付的理由实现政府间纵向财政平衡：中央财政，收支；地方财政支收。通过无条件（财力性）转移支付保证各级政府收支平衡。（美国中央占财政收入60%
10、，日本70%）实现政府间财政横向平衡：各地标准的财政收入能力和财政支出水平相差悬殊，（财政净收益差别大），通过区别对待的转移支付实现横向财政平衡。加强中央对地方财政的宏观调控，实现宏观政策目标；维护中央权威。（有条件的、配套的转移支付）27一类课资转移支付的种类1，无条件拨款/财力性拨款：不规定资金用途、不要求配套资金OX1 X2Y1Y2E1E2公共产品私人产品ACBD拨款：BI为宜规定公共产品的最低标准HIE3G28一类课资2，有条件非配套拨款：规定资金用途，不要求配套资金教育、卫生道路桥梁OABCJ1J2W1W2D资金没有完全到达规定用途过多的拨款导致公共产品结构的无效率引导公共产品的结构
11、29一类课资3，有条件配套不封顶拨款：规定资金用途，要求配套资金OABC教育、卫生道路桥梁j1j2w1w2引导地方政府公共产品的结构j030一类课资4，有条件配套封顶拨款：中央政府有拨款上限OABCD教育、卫生道路桥梁中央财力有限避免结构失衡选D点，用足政策31一类课资5，分类拨款和分项拨款分类拨款：资金的规定用途比较一般，如，用于教育。分项拨款：资金的规定更细，如，用于教师工资、校宿改造。“粘蝇纸效应”（Fly-paper effect）：地方政府以拨款形式获得的收入比私人收入带来更多的公共产品。钱好像粘在了其最初拨给的部门。地方政府通常隐瞒得到的补助，只公布税收收入情况，使居民接受更高的收
12、入预算。32一类课资我国政府间财政关系改革开放前，“统收统支”，地方财政是中央财政的派出机构，地方没有理财的积极性。改革开放后，“大包干”：1. 上解额递增包干2. 定额上解、定额补助 3. 总额分成4. 总额分成加增长分成 33一类课资我国政府间财政关系“边际增量分成”，地方政府增收的留成比例较高，提高了地方组织收入的积极性。问题：财政关系表现为承包合同等，不规范、不稳定、不公平；短期行为、地区封锁、行政垄断；两个比重下降：财政收入占GDP比重、中央财政收入占全国财政收入。适应市场经济的要求，1994年推出分税制。34一类课资我国政府间财政关系“分税制”改革的目标：适应建立社会主义市场经济体
13、制的客观要求，科学界定各级政府的事权，在事权基础上确定各级政府支出范围，按税种划分各级政府财政收入，分设中央地方两套税务体系进行征管，通过税收返还和转移支付来调节中央地方的财政关系，以达到资源最优配置。“分税制”改革原则：存量不动，增量调整，逐步提高中央宏观调控能力，为建立合理的财政分配机制创造条件。 35一类课资我国分税制改革的主要内容1，现行中央政府与地方政府事权划分：中央：国家安全、外交、中央国家机关正常运转、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控、发展中央直接管理的事业等。地方：地方各级政权机关正常运转、发展本地区的经济、事业。36一类课资2，中央政府与地方政府的支出划分中央：国
14、防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造、新产品试制费、地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，公检法支出，科教文卫体等事业支出。地方：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造、新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方各项事业费支出，价格补贴支出等。37一类课资关于外贸企业出口退税94年规定：1993年地方已负担的20%部分列入地方上缴中央基数，以后所发生的出口退税全部由中央负担。04年调整为：共同负担。以03年出口退税实退指标为基数，对
15、超基数部分的应退税额，由中央与地方按75：25分担。38一类课资3，中央与地方的收入划分原则：将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划归中央；将同经济发展直接相关的税种归为共享；将适合地方征收的税种划归地方。39一类课资中央固定收入1.关税及海关代征的消费税和增值税；2.消费税；3.中央企业所得税；4.地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税；5.铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中上缴的收入（营业税、所得税、城市维护建设税和利润）；6.中央企业上缴的利润。等。40一类课资地方的固定收入1.营业税（不包括铁道部门、各银行总行、保险总公司向中央集中上缴的部分）；2.地方企业所得税（不包括地
16、方银行和外资银行及非银行金融企业所得税）和地方企业上缴的利润；3.个人所得税；4.城镇土地使用税；5.固定资产投资方向调节税；6.城市维护建设税（不包括铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中上缴部分）；7.房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农林特产税、耕地占用税、土地增值税等。41一类课资中央和地方共享收入增值税：中央75%，地方25%资源税：海洋石油，中央。其他，地方。证券交易税：中央50%，地方50%（上海、深圳）02年，中央97%，地方3%。所得税：其他企业（除铁道、金融、邮政、海油企业）所得税和个人所得税收入， 中央 地方 02年：50%，50%。 03年：60%，40%。
17、42一类课资中央财政对地方的税收返还背景：94年将原来属于地方主要税源的消费税和增值税的75%划给中央，为了减少改革的阻力，保护地方既得利益。原则：维持存量，调整增量。内容：以93年为基期，按地方净上划中央的收入份额（消费税+75%增值税中央下划收入）作为中央对地方的税收返还基数，全部返还地方。94年以后税收返还的增长率：1：0.3。两税每增长1%，返还增长0.3%。如两税收入达不到93年基数的 ，则扣减税收返还基数。43一类课资分税制改革的成效初步建立起分税制财政体制框架。增强了中央财力和宏观调控能力，提高了两个比重。促进资源优化配置和产业结构调整。（流转税归中央，便于税收中性。地方企业所得
18、税归地方和共享，便于提高为企业服务和征管积极性。营业税归地方，有利发展第三产业）。财政收入占GDP（%）中央占财政收入（%）1993年12.6182002年225544一类课资我国分税制的问题1，政府间事权划分不够清晰大部分事权交叉。基础设施、科教文卫、支农为共同职能。事权和支出的划分缺乏法律形式的保障。省以下各级政府的事权没有明确划分，直接导致基层政府财权与事权不对称，县乡财政困难。5级行政层次使事权、财权难以平衡，也加大了纳税人监管难度。45一类课资解决城市低收入家庭住房困难十七大报告：健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。从具体事权看，属于市县地方人民政府的职责。从构建社会主
19、义和谐社会，维护地区和国家稳定看，省级和中央政府给予适当支持是必要的。 中国财政评论员08年10月46一类课资2，收入划分不够规范按94年现行税制的税种划分收入。按行政隶属关系划分企业所得税的归属（02年调节为共享税）。个人所得税（现归共享）和固定资产投资方向调节税（现已停征）属于税源普及全国和具有高度调节功能的税收，应归中央。地方税界限不清，大多具有共享性质。（将中央企业所得税、地方银行、外资银 行及非银行金融企业所得税、铁道部、各银行总行、各 保险总公司等集中 缴纳的营业税、企业所得税、城建税等划中央。）47一类课资2，收入划分不够规范地方税税源不充分。未形成统一的财产税体系，遗产税、不动
20、产税等尚未开征。一些地方税种零星分散，收入不多。48一类课资3，税收权限过于集中影响地方积极性和独立性税收立法权、税收解释权、税种开征停征权、税目、税率调整权、减免税审批权集中在中央。方向：中央税、共享税的立法权、征收权和管理权归中央。对具有明显地域特点的地方税，可允许地方拥有立法权。须经中央批准，不能有损中央和其他地方税基等。49一类课资4，财政转移支付制度的问题政策目标不明，定位不准一般补助的基本目标是财力补助，促进基本公共服务均等化。但税收返还是以既得利益为导向。专项补助的目标是有外部效益的公共产品（教育），但现覆盖更多领域。均等化功能过弱转移支付中，税收返还比重大，配套支出不利经济落后
21、地区。50一类课资4，财政转移支付制度的问题资金分配方式不规范、不科学，随意性大。没有科学完善的计算公式和测算方法，上解及上解多少，补助及补助程度取决于讨价还价的能力。管理分散，缺乏有效监督机制。转移支付种类繁多，补助对象涉及面广，管理单位有财政部的专业司局、中央部委，资金来源有预算内、预算外。51一类课资组织实施新财税体制的前前后后刘仲藜（时任财政部部长，94年初兼任国家税务总局局长）93年初夏，党中央作出实施财税体制改革的重大战略决策；最初方案是财税部门经过大量研究和反复测算后提出；在国务院领导下，和有关部委用了几乎整个夏天进行研究和修改；秋天，时任国务院副总理的朱镕基带领财政、税务和中央
22、部委60多人，赴17个省、市、自治区听取意见；12月，国务院正式发布实行分税制和新税制的决定。 52一类课资如履薄冰，如临深渊当时的宏观经济正处于经济发展过热时期，固定资产投资失控，金融秩序混乱，通货膨胀严重。担心方案中存在遗漏或不切实际的问题。财政制度、财政政策、税收政策与经济发展关系密切。任何忽视都可能导致：经济发展的波动、加剧通货膨胀、税收减少导致国家出现支付危机。 53一类课资实地调查，发现问题 工作忙（投资、外贸和金融等体制改革同时启动），采用“短、平、快”的调研方式，经常带两三名同志利用周末在北京、天津和河北省的县调查。解决了地方财政资金留用比例问题。分税制将75%的增值税和全部消
23、费税上划中央，中央对地方实行税收部分返还。使财政资金在中央和地方之间大量流动。为了保证地方正常用款，避免资金无效流动，财政部制订了各地区的资金留用比例。 54一类课资实地调查，发现问题地方财政每日按中央核定的资金留用比例，从应上缴税收中预留一部分，作为“预抵中央税收返还收入”划入地方金库，用于地方财政日常支出，年底再中央和地方总结帐。 调研时发现，困难地区留用比例偏低，上缴中央后再返回地方，资金在途时间长，不能及时保证基层运转需要。后来重新进行测算，合理确定地方留用比例。1994年底，全国初步建立了新的财政资金调度机制。 55一类课资培训工作的成效是关键 改革准备工作繁多，包括：新税票的印制、
24、运输、保管、计算机系统的添置和调试，其中培训相关人员掌握新财税知识是最重要的。1993年7月22日，国务院总理办公会议决定，原定分步实施的改革改为一步到位，新财税体制1994年1月1日施行。大量的人员培训至少需要几个月，等方案确定了再培训是不允许的。一边设计和完善方案，一边培训人员。改革方案不断变化，培训内容不断调整，不断实行再培训。 56一类课资培训工作的成效是关键新税制对征管员和纳税人都是全新的。新的增值税需要抵扣包含在存货成本中已征税款，过程比较复杂，如果征管人员对业务不熟悉，操作不得当，可能造成重复征税，而企业转嫁成本，推动价格上涨。分税制是一种全新的财政预算制度，基层财政人员能否实现
25、新税制和新预算体制的结合，正确分配中央与地方的财政收入？调研：企业的会计人员能否逐笔说明销项税和进项税的抵扣情况；市国税局的局长对新增值税征收规则的了解；基层税务所的征管员对新政策的了解。 57一类课资按实践要求完善改革方案 原认为，水电企业依靠作为天然资源的水发电，直接按售电收入计征17%的增值税是合理的。后来，小水电企业反映，税制改革后，增值税负担增加较多，希望予与解决。研究发现，税制改革前，对小水电企业征收的是5%的产品税，新税制按17%征收增值税，又几乎没有进项税可扣，税负的确增加较多。调整：规定县以下小型水力发电单位生产的电力可按简易办法依照6%征收率计算缴纳增值税。 58一类课资按
26、实践要求完善改革方案科技部门反映有些科技产品进项成本主要是无形资产投入，虽然难以量化，但也需要从中抵扣部分税款，如果直接按销售收入征税，会加重科技企业的负担。后发专文解决了这个问题。 59一类课资按实践要求完善改革方案改革方案中曾提出取消对农民征收农林特产税。朱镕基说，至少有四个省的省委书记给他打电话反映，如果马上取消农林特产税，地方财政，特别是农业县的财政将出现较大困难。考虑有些地区7080%的财政收入来自农业税，否决了取消农林特产税的方案。同时，为了减轻农民负担，将原来产品税中农林牧水产品税与原农林特产税合并，统一征收农业特产税。还规定，农业产品增值税税率由17%降为3%。2006年我国财
27、政收入大幅增长，全面取消农业税得以实现。 60一类课资预设困难谋成功1994年财税体制改革当时，全国财政非常困难，中央财政尤其拮据，推出财政体制改革风险很大。改革方案由分步实施到一步到位，培训准备工作比较仓促，能否按预定设想把钱及时足额收上来，保证政府工作的正常运行？ 61一类课资预设困难谋成功为了防止新老财税体制转换过程中税金不能及时入库，国家财政发生支付危机，在财政体制改革正式实施前，找朱镕基，请求批准由财政向人民银行临时借款。当即批准120亿的临时借款，存入中央金库，时限为3个月，专门用于应对可能出现的支付危机。1994年2月8日，一月份税收统计快报出来了，税改后税收收入同比增长61%，
28、中央税收和地方税收也都按新财税体制的规定分别缴入中央金库和地方金库。提前归还临时借款。 62一类课资走出“层级财政”中国财政08年3期 刘尚希 财政部财政科学研究所副所长改革开放初期，对政府间财政关系的基本认识：“分灶吃饭”。这种思想一直影响到现在。 “分灶吃饭”就是分级吃饭，笔者称之为“层级财政”。层级财政属于分权财政，带有财政联邦主义的色彩，但由于无层级之间的协调机制，丧失了各层级之间的内在统一性，“分权”变成了公共部门内部的“分家”。63一类课资“层级财政”的特征： 以本级财政利益为中心。上下级之间相互博弈，相互提防，相互“挤挖”，上下级之间财政关系上互不信任。以本级财政预算平衡为目标。
29、一旦难以平衡，除了壮大本级财源以外，可以调整收入划分。分税制之前，调整企业的隶属关系，上收盈利企业，下放亏损企业。分税制后，调整税种划分，大税种留本级，小税种给下级。64一类课资“层级财政”的特征：以“本级经济”为基础，包括本级的财源、税源、资源、资产以及本级的各类产权。各级政府大搞财源建设，即从本级财政增收的角度来发展经济。凡是有利于本级财政增收的就大力发展，否则就不发展或不热心。当前提倡的大力发展“县城经济”以根本解决县乡财政困难。65一类课资走出“层级财政”1994年分税制主要改变了分钱的方法。从企业隶属关系到税种划分。有利于全国统一市场的形成和发育。94年前，中央财政困难，地方相对好过
30、；94年后，中央财政好转，县乡财政陷入困境。从“分级吃饭”的角度看，分税制与财政包干体制，都属于层级财政。66一类课资走出“层级财政”发展本级企业 发展与本级税种密切相关的行业。负面影响：在资源、环境、生态的压力下，为了本级财政增收而不断地开发、发展，将会导致何种结果？层层关注本级财政，下级财政的境况将会如何？ 67一类课资和谐财政建设的五大着力点中国财政 08年9期一、事权与财力的平衡政府间关系的三个要素：事权、财权、财力。财权和财力是手段，为了履行特定事权。财权与财力是独立的。 68一类课资和谐财政建设的五大着力点1994年分税制改革主要就财权和财力做了新的组合。通过划分税种重新界定财权，
31、通过转移支付制度，重新配置财力，而事权未作正式调整。这给后来的体制运行埋下了隐患。财权是基本锁定的，十多年来变化不大，可视为一个不变量。而事权、财力是两大变量。事权可以非正式地调整，财力可以非正式地配置。省以下各级政府的事权、财力是不确定的。69一类课资和谐财政建设的五大着力点事权、财力的演变轨迹取决于各级政府间博弈的程度、方式和手段。县乡财政困难就是这种博弈的结果。要从根本上解决县乡财政困难，必须减少事权、财权、财力的不确定性，仅仅强调财权与事权匹配是远远不够的。70一类课资和谐财政建设的五大着力点我国分税制主要在中央和省级政府间实行。省以下体制由各省根据实际情况设计。如何设计？达到财力与事
32、权的对称。考虑各主体功能区规划的要求，兼容分税、分成、分享等多种形式，形成分税制财政体制大框架下的双层模式。如一些经济发展完全依赖农业的地区，即使有了财权，由于税源单簿，也无法获得与事权相匹配的财力，需要省以下政府的转移支付制度来解决。71一类课资和谐财政建设的五大着力点二、加强公共产权的改革与保护。我国是一个公共资源（土地、矿产、房产、非经营资产）和公营经济（国有企业、公共金融资产）占很大比重的发展中国家。公共产权带来各种公共收入（占非税收入的大部分）。其与公共权力带来的公共收入（主要为税收收入）是同等重要的。对其的忽略，会带来公共收入的流失、公共产权的虚置和社会不公。72一类课资和谐财政建
33、设的五大着力点三、改革公共服务的提供机制。在人的基本需求层次民生的公共服务领域实现公平。公共服务是政府利用公共权力或公共资源为促进居民基本消费的平等化，通过分担居民消费风险而进行的一系列公共行为。73一类课资和谐财政建设的五大着力点居民消费风险有3种：1.可及性风险，有钱也买不到的风险，如洁净的水、空气、治安等。2.可获得性风险，买不起的风险，如食品、医疗、养老等。3.信息不对称风险，如食品、药品的质量，医疗、教育的质量。政府提供公共服务的目标是促进消费的平等化，部分切断财富、收入与消费的因果关联，阻止财富和收入的不平等向消费领域蔓延。74一类课资和谐财政建设的五大着力点四、进一步提高财政透明
34、度。五、推动税制改革。75一类课资健全中央和地方财力与事权相匹配的体制贾康 财政部财政科学研究所所长 中国财政2008年13期党的17大报告在对深化财税改革中提出“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”的要求社会主义市场经济要求“经济性分权”的、分税制为基础的分级财政体制。 76一类课资我国事权划分的关键合理划分投资权。中央政府有限介入为数不多的大型、长周期、跨地区重点建设项目（宝钢、三峡、京九），地方政府从一般竞争性生产建设项目的投资领域退出，收缩到公益性公共工程和公共服务设施的领域内。理清中央、地方投资权上的纠葛。 “省直管县”“乡财县管”，财政层级扁平化。77一类课资事权与财力匹配的问题
35、欠发达地区普遍感到财力严重不足，县级以下政府和中西部地区存在财政困难，在中央未赋予地方举债权的情况下，地方各级变相举债的债务规模不小。解决问题的要点：财权（税基）的配置科学有力的转移支付制度适当探索地方政府公债制度78一类课资财权配置（税基配置）问题21个税种，哪些归中央、省、市、县，哪些在一定历史时期内处理为共享税和如何处理，地方有哪些必要的税种选择权、税率调整权、收费权等。中央政府应当掌握有利于维护统一市场正常高效运行、流动性强、不易分隔、具有宏观经济反周期“稳定器”功能的税种（个人所得税）。有利于贯彻产业政策的税种（消费税等）。与国家主权相关的税收。79一类课资财权配置（税基配置）问题地
36、方政府履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应当掌握：流动性弱的税种；具有信息优势和征管优势的税种；和自身职能形成良性循环的税种（不动产税）。80一类课资转移支付的改革方向事权和财权的匹配不等于事权与财力的匹配。同样的税基在不同地区丰裕程度大不相同。需要配之自上而下的转移支付。扩大较为客观合理的“因素法”的一般转移支付的数量和比重；适当控制和优化专项转移支付；缩小并最终取消因考虑既得利益的历史原因而存在的“税收返还”；探索在控制、消化地方政府已有债务的情况下，结合预算法的修改考虑地方政府市政债等地方公债。81一类课资省以下财政体制问题面对县乡财政困难，有观点认为省以下不宜搞分税制。有
37、的认为纵向分两段（中央地方）横向分两块（发达地区落后地区）。笔者认为：渐进改革，过渡措施，分类指导。完成省以下分税分级财政体制的构建，一体化制度框架。过渡措施不应成为实现中长期目标的障碍。 82一类课资分税制分税制市场经济的必然要求同时处理好政府与企业、中央与地方关系的必然要求83一类课资凭借分税制正确处理政府与企业的关系革除按照企业行政隶属关系组织财政收入的旧体制，使企业不分大小、不论行政级别、依法纳税，公平竞争。跳出了包干制下中央、地方“讨价还价”（一定*年不变）的体制周期，形成稳定、规范的中央地方间财力分配关系和地方政府的长期行为。84一类课资凭借分税制正确处理政府与企业的关系各级政府的
38、事权、财权、财力的配置，可望得到一种与市场经济逻辑贯通、顺理成章的安排。事权：合理界定各级政府适应市场经济、既不越位也不缺位的职能边界，明确支出责任。财权：在各级财政层级上匹配与各级政府事权相呼应的税基，在统一财政格局中适当安排各地税种选择权、税率调整权、收费权等。85一类课资凭借分税制正确处理政府与企业的关系不能认为财权的合理配置不重要，似乎可以跳过财权配置直接寻求事权与财力的匹配。财权（广义税基）的配置，是配合各级政府事权方面在统一市场中的合理分工。当然，事权与财权的匹配不等于事权与财力的匹配，需要完善转移支付制度，使欠发达地区的政府财力也能与事权大体一致。 86一类课资省以下财政体制94
39、年之后，省以下体制在分税制方向上几乎没有取得实质性的进展。各种制约因素迫使中央和地方在税种划分总体框架上“共享税”越来越多。越接近基层，越倾向于采用“讨价还价”的各种包干制和分成制。五花八门，复杂易变。87一类课资省以下财政体制由于省以下一直没有真正实行分税制，所以事权下移，财权上移，造成基层困难和问题。不按划分税基模式而依照讨价还价的包干与分成模式处理省以下4个层级的体制关系，地方高端层级上提财权、下压事权的空间大。省以下转移支付也做不到位。基层困难与中央层级的转移支付力度不够有关，但如果省以下体制没有构建好，面对这么大的国家，如此悬殊的地区差异，光靠中央的转移支付是力不从心的。88一类课资省以下财政体制省以下分税制难入轨道，县乡财政困难，与现行财政与政府的“5层级”的框架有直接关系。即使在发达地区，省以下4级如何分税？89一类课资对症下药，治本为上：积极推行“扁平化”改革试验。“乡财县管”后考虑变乡镇为县级政府的派出机构，实现中央、省、市县3级架构。 将现行“共享税”分解到国税、省税、基层地方税上。在较长时期内维持增值税的“共享税”地位。市县级的财源支柱可考虑顺应工业化、城镇化、市场化的大趋势，通过物业税（房地产税）来逐步塑造。强化自上而下的“因素法”转移支付，发展“横向转移支付”“对口支援”方式。90一类课资
