苏州工业园区的开发建设与运营模式

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1、苏州工业园区的开发建设与运营模式DRCDEVELoPMENTRESEARCH CENTERoFTHESTATECoUNCIL.PRC 国务院发展研究中心 调查研究报告 第 88 号（总 2934 号 ）内部资料 2007 年 7 月 11 日 苏州工业园区的开发建设与运营模式 内容摘要:苏州工业园区目前是中国发展速度最 快,协调发展最好,经济效应最佳,科技含量最高的 开发区之一.园区从一开始就将行政管理主体和园区 开发主体相分离,园区管委会的设置精干高效,充分 体现亲商理念与全过程,全天候,全方位服 务,成为改善投资环境的重要一环.并且从政府管理 到经济发展,从规划布局到完备的基础设施,从生产

2、 服务体系到生活服务体系,借鉴了新加坡先进的管理 运营经验,具有其成功的特殊之处和普遍意义. 关键词:开发建设运营管理苏州工业园1一苏州工业园区地处苏州古城区东面,面积288 平方公里, 户籍人口27 万,中新合作区面积为 70 平方公里（2006年 8 月经温家宝总理亲自批准,扩展为80 平方公里）,是迄今 为止中国和新加坡两国政府间最大的合作项目,由于其突 出的经济业绩和良好的政府服务而引起了国内外的广泛关注.,苏州工业园的发展历程（一）苏州工业园的起源1992 年,邓小平同志南巡讲话时特别强调.,.新加坡 的社会秩序算是好的,他们管得严,我们应当借鉴他们的 经验,而且比他们管得更好.这直

3、接推动了中新合作项 目的诞生.经过中新双方多次互访和磋商,1994年2月26 日,国务院副总理李岚清和新加坡内阁资政李光耀分 别代表中新两国政府在北京签署了关于合作开发建设苏 州工业园区的协议,李鹏总理和新加坡吴作栋总理出席 了签字仪式.5 月12 日,苏州工业园开工.1994 年2001 年是苏州工业园奠定基础的时期,在这一阶段,谚 立了管理框架如市长挂帅,配套体制,科学的规体系, 市场化的开发主体,专业的招商网络,形成良好的创业氛 围等;而2001 年之后,园区则迈入了加速发展期.2一苏州工业园的诞生从根本上来自中新双方共同的需 求.新加坡国土面积狭小,仅为 580多平方公里,其发展 战略

4、中就希望把有限的新加坡发展为无限的新加 坡,在中国建立工业园区可以扩大新加坡自身的发展. 当时我国的改革开放也正处于往深度和广度发展的关键 点,中央领导想借鉴新加坡一套成熟的管理经验加快我国 经济的发展.共同的利益和需求使苏州工业园自始至终都 受到了中新两国最高领导层的关注与支持,同时也使得苏 州工业园区的定位不仅仅是专注于经济发展,而且是引进 新加坡先进管理经验的窗 El.(二) 发展业绩自 1994 年正式开发建设以来 , 苏州工业园 12 年间飞 速发展,主要经济指标年均增幅 4O 左右,2005 年地区 生产总值比1994 年增长 51 倍,达到581 亿元;进出口额 比 1995 年

5、增长 1353 倍,达到 406 亿美元; 累计上交各类 税收432 亿元,创造就业岗位 38 万个,城镇职工年收入 达到 2.8 万元,农村人均年收入达到 1 万元,比开发初期 增长了5 倍.目前,苏州工业园区已经成为中国发展速度 最快,协调发展最好,经济效应最佳,科技含量最高的开发区之一.如今的苏州工业园,以仅占苏州 4%的土地和 人口,7 的工业用电量,却创造了苏州约15 的地方生 产总值,地方一般预算收入和固定资产投资,约 26 的 注册外资和到账外资,以及约309/6 的进出口总额,已经 成为苏州经济发展的重要亮点和增长极.(三) 发展特点 苏州工业园的发展呈现出以下几个特点:(1)

6、内外资 双轮驱动.建园以来,苏州工业园累计吸收合同外资 258 亿美元,实际利用外资 110亿美元,注册内资达到 863亿 元,内外资基本相当.(2)项目平均投资规模巨大,投资 项目地区来源以欧美为主.在苏州工业园,项目平均投资 额超过3000 万美元,目前苏州工业园区汇聚制造业企业 已达3000 多家,世界 500 强企业中有 66 家在园区投资了 90多个制造业项目.园区投资额上亿美元的项目有 6O 个,投资额达到 10 亿美元以上的项目有 6 个.在投资项 目地区来源中,欧美加起来占了 49(具体可参看图 1). (3)形成了以高新技术产业为主的发展格局.苏州工业园的产业结构中,电子信息

7、,精密机械,生物医药和新材料所占比重达到839/6（具体可参看图 2）;并且园区已经形成具有国际竞争力的高新技术产业集群,省级以上高新技术企业突破100家，大型客车和芯片产能均居全国前三， 是中国目前最大的液晶面板出货基地和芯片封装测试基 地，园区IT产值占全国的3,IC产值占全国的16, 汽车零部件销售收入占苏州的 55，软件外包销售收入 占苏州的 90，高新技术产业利税总额占苏州的 33.（4）初步走出了一条高产出，低能耗，无污染的新型工 业化之路.苏州工业园每万元 GDP 耗水 5.8吨，耗能0.43吨标准煤;每度电产生GDP25元，工业产值100 元，达到20世纪90年代世界先进水平.

8、园区处处绿树 成荫，优美舒适，没有尘土飞扬和机器轰鸣，一切都井 然有序，称之为花园工厂一点都不为过.生图1 苏州工业园投资项目地区来源图2苏州工业园产业结构5一（四）园区的未来发展面对未来的发展,苏州工业园区提出在20052010年间，主要推动制造业升级，服务业倍增，科技跨越三大计划，注重经济转型，使产业结构更加优化，加大引入税源型，研发型，生产性服务以及高科技项目，注意内资外资，二产三产协调发展.展望未来10年，苏州工业园希望到2014年，各项主要发展指标在2004年基础上再翻两 番,经济总量相当于 2003 年苏州全市水平,即十年再 造一个苏州,基本建成具有国际竞争力的高科技工业园 区和现

9、代化,园林化,国际化的新城区. 二,苏州工业园颇具特色的运营管理模式 苏州工业园区12 年来超常规的发展,有其内在的合 理性和必然性,因为它有着较为独特的组织架构和运营管 理模式,有着秉持亲商理念进行全过程,全天候, 全方位服务的政府机构,还有从新加坡借鉴,创新的开 发管理经验.（一）独特的组织管理结构 苏州工业园的组织管理结构主要体现在三个方面,一 是管理架构层次非常高,直接体现了中国和新加坡两国政6一府间的合作,因而给其发展带来了很多特殊优惠政策及资 源;二是从建园伊始,苏州工业园的管理主体管委会就与 开发主体开发公司 CSSD 相分离,理顺了相应的管理结 构;三是园区管委会的设置非常精干

10、,体现了精简高 效的特点.1. 三个层面的领导和工作机构 为了推进园区的顺利发展,中新双方建立了三个层面 的领导和工作机构.第一层面是中新两国政府联合协调理 事会,负责协调苏州工业园区开发建设和借鉴新加坡经验 工作中的重大问题.由两国副总理担任理事会共同主席, 1994年至 2003 年中方主席由李岚清副总理担任,2004 年 起由吴仪副总理担任,新方主席由李显龙副总理（时任新 加坡副总理,2006 年改为黄根成副总理）担任,我国有 关部委和新加坡内阁有关部门及江苏省政府和苏州市政府 的负责人为理事会成员.第二层面是中新双边工作委员 会,由苏州市市长和新加坡裕廊镇管理局主席共同主持, 苏州市政

11、府和园区管委会及新加坡有关部门和机构负责人 组成.双方定期召开会议,就开发建设中的重要问题和借 鉴新加坡经验工作进行协商,向理事会双方主席报告工7一作.第三层面是联络机构,由新加坡贸工部软件项目办公 室和苏州工业园区借鉴新加坡经验办公室负责日常联络工 作.这三个层次可见图 3(2006年).图3 苏州工业园区三层次组织架构图2. 园区政企分开的管理模式 在开发区的具体管理上,国内很多开发区在建设初期 管理主体和开发主体合二为一,以后再逐步政企分开,存 在一些问题.而苏州工业园区从一开始就将行政管理主体 和园区开发主体相分离.行政管理主体是园区管委会,它作为苏州市政府的派 出机构在行政辖区内全面

12、行使主权和行政管理职能.园区 管委会为客商提供从企业设立,工厂建设,员工招聘到企R 一业运行各个阶段的行政管理和服务.同时,园区某种程度 上承担了一级政府的社会管理职能.中新苏州工业园区开发有限公司(CSSD )是园区的开发主体,由中新双方财团组成,中方财团由中粮,中 远,中化,华能等 14 家国内大型企业集团出资组建,新 方财团由新加坡政府控股公司,有实力的私人公司和一些 着名跨国公司联合组成.1994年成立时中方占35.oA,新方 65;2001 年股比进行了调整,中方占 65,新方35.CSSD 的主要职责是园区 7O 平方公里的成片土地 开发与经营,物业管理,项目管理,咨询服务,产业与

13、基 础设施开发,以及在园区内投资举办企业等. 在园区开发的各个阶段,如规划,建设,招商引资等, 以及对入园企业进行服务方面,管委会和开发公司 CSSD 各自发挥不同的功能,两者相辅相成,共同促进了苏州工 业园的繁荣,并给入园企业提供了相当优质的服务.3. 精简高效的政府机构 园区管委会按照精简,统一,效能原则和扁平化 模式,整合政府职能,减少管理层次,凡可设可不设的机 构一律不设,部门职能尽可能综合化,相近职能实行合9一并;坚持因事设岗,因岗选人,一人多职,一专多能,适 度分权,交叉兼职,这样一个部门就承担原来多个部门的 职能,并将传统体制下政府职能中较低层次和部门中间层 次的职能分离出去,改

14、由非政府性质的公务机构和中介机 构来承担.目前,园区管委会除办公室外,只下设16个 管理机构,在编机关人员仅 200 人,其中留学生与研究生 以上学历人员占比超过30,并且对公务人员实行全员 招聘,技能考核,末位淘汰,动态管理,在效率型政府建 设方面走在了前列.（二）亲商理念与全过程,全天候,全方位服.务 苏州工业园区何以吸引到数额巨大的外资,其中固然 有特殊优惠政策的影响,但其亲商理念和对企业全过程,全天候,全方位的服务也是必不可少的重要因 素.在政府公共管理理论与实践来自苏州的报告书的序言中,陈清泰同志曾做出了精辟的阐述,投资 者对投资地域的选择,就是对投资环境的选择,实质上是 对不同地区

15、政府的选择.各国,各地区之间的竞争从表层 看,是争取经济资源的竞争;进一步看,是市场有效性的10竞争,是公共环境水平的竞争;深层次看,则决定于政府 的职能定位和政府效率.从这个意义上说,在体制转轨中 深化政府改革是适应经济全球化,更多分享市场经济成果 的一个关键.由此可见,建设服务型政府是改善投资环 境的重要一环.1.亲商理念 苏州工业园管委会着力完成以下几个转变:(1)从管 理职能向服务职能转变.明确了政府是全心全意为投资商 服务的服务型政府,政府与企业是坦诚相见,双赢互利的 好邻居,好伙伴,好朋友关系,要求政府努力寓管理 于服务之中,以人为本,竭尽所能为投资商提供人性 化,专业化服务.(2

16、)从直接管理向间接管理转变.园区 管委会由过去计划式的直接管理,转向以经济,法律为主 要调控手段的间接管理;努力提供公开,公平,公正的游 戏规则,积极创造与国际惯例接轨的发展环境;给投资商个透明的,可以预见的政策判断,一个稳定的,可以信 赖的发展环境,一个综合商务成本低,成长前景明朗的投 资信心;将所有收费项目归并为国家和省市规定的 7 种工本费,目前仅保留工商注册,土地使用,税务登记三项收11费,其他费用不收,与国际接轨.(3)从被动服务向主 动服务转变.园区管委会不是消极等待投资者提出什么 服务需求,而是主动定期上门拜访和询问投资者会关心 和需要帮助解决什么问题,力求提供超越并领先于投资 者需求的政府服务.(4)从事前审批