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1、改革开放以来上海推进国资国企改革的基本历程国资国企改革是城市经济体制改革的中心环节。上海是我国“地方国资最为集中，地方国企实力最强的城市” 上海，国资改革再上新征途写在关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见颁布之际，见解放日报2013年12月18日第3版。但在改革开放初期，上海作为我国计划经济最为典型的城市，由于受到高度集权的计划经济体制影响，国有企业缺乏独立性和创造性，活力不足。1978年12月召开的党的十一届三中全会，吹响了中国经济体制改革的号角，也拉开了新时期上海国资国企改革的序幕。此后，上海按照中央要求，结合自身实际，锐意进取，敢闯敢试，积极推进国资国企改革，取得了令世人瞩目的辉
2、煌成就，为上海建设“四个中心” 把上海建成国际经济、金融、贸易、航运中心之一。发挥了重要的支撑作用。纵观30多年的发展历程，上海国资国企改革主要经历初步探索、制度创新、深化改革三个发展阶段。上海国资国企改革的轨迹是我国国资国企改革渐进性推进战略的缩影，全面梳理其发展历程，认真总结其生动经验，对上海继续深入推进国资国企改革，进一步实现创新驱动发展、经济转型升级具有重要意义。一、19781992年：上海国有企业改革的初步探索改革开放前，上海实行高度集中的的计划经济管理体制，这对上海工业的发展曾经发挥了重要作用，使国有企业迅速发展成为国民经济的主体。但是随着上海工业经济的不断发展，一切以计划方式配置
3、资源的计划经济体制，越来越暴露出它的弊端，严重束缚了国有经济的发展，突出表现在：企业的生产经营活动按照主管部门计划进行，使企业脱离市场；对企业的投入不足，制约了企业的扩大再生产；缺乏竞争，优劣不分，勤惰不分，奖惩不明。 上海改革开放二十年系列丛书总编纂委员会编，中共上海市委党史研究室和中共上海市工业工作委员会编写：上海改革开放二十年系列丛书上海改革开放二十年.工业卷，上海人民出版社1998年版，第4-5页。改革开放后，针对计划经济体制对国有企业包的太多、统得过死的问题，上海按照国家部署，着力推进国资国企改革，并取得了突出的成效。1978年（党的十一届三中全会召开）至1992年（党的十四大召开）
4、是上海国资国企改革的初步探索阶段。改革的主要任务是在不改变“国有国营”的框架内，初步调整政府与企业的关系，放权让利；推动企业实施承包经营责任制，初步探索所有权与经营权相分离；转换企业经营机制，不断增强企业活力。这一时期上海国有企业改革取得了较为显著的成就，积累了较为丰富的经验，为国有企业进入市场奠定了基础。（一） 放权让利，扩大企业经营自主权逐步推进国有企业扩权试点。上海工业和国有企业的改革，是从扩大企业经营管理自主权开始的。1979年4月，国家经委、财政部、外贸部、国家劳动总局等6个部门在北京召开全国企业管理改革座谈会，明确提出改革企业管理必须扩大企业经营管理自主权。5月，国家经委等6部门联
5、合发出通知，确定在京、津、沪选择8户企业进行扩大企业自主权试点，自此，上海国有企业拉开了扩大经营自主权的试点序幕。7月，国务院下达关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定，指出“在完成国家计划的前提下，允许企业根据燃料、动力、原料、材料的条件，按照生产建设和市场的需要，制定补充计划。企业的生产能力有富余时，可以承担协作任务和来料加工、进料加工。”根据国务院文件精神，上海工业系统扩大试点范围，选择了第二批76家企业和自行车、缝纫机、拖拉机、汽车、玩具、标准件、线带6个工业公司所属的27家企业，共计103家企业进行试点。上海市经济委员会、中共上海市委党史研究室编，蒋以任主编：上海现代化研究丛书
6、.上海工业结构调整，世纪出版集团、上海人民出版社2002年版，第33页。1979年12月和1980年5月，上海又有第三批、第四批工业企业进行扩权试点。为进一步扩大企业自主权，1980年9月，国务院批转国家经委关于扩大企业自主权试点工作情况和今后意见的报告，明确试点企业在执行计划过程中，发现计划与实际情况不相符合，有权进行调整；企业有权销售超产的产品和自己组织原材料生产的产品。1981年5月，国家经委等10个单位联合印发贯彻落实国务院有关扩权文件，巩固提高扩权工作的具体实施暂行办法，进一步明确赋予企业12个方面的经营自主权，以缩小指令性计划，扩大指导性计划，逐步发挥市场调节作用。在办法的指导下，
7、上海又先后有两批企业进行扩权试点，至此，全市扩权试点企业占全市国有工业企业总户数的四分之三，产值、利润均占全市工业总产值和利润的五分之四左右。沈永浩、王耀鑫著：政府放权让利，扩大企业经营管理权，见中共上海市委党史研究室编：上海改革开放实录（1978-1992）（上），上海书店出版社2014年版，第346页。至1982年上半年，上海先后有6批共1839家国有工业企业加入试点行列。试点企业在扩权后有了初步的生产和销售自主权，并建立健全了工业经济责任制，开始改变过去用行政办法管理企业的状况，取得了初步的自主发展条件，取得了国家多收、企业多留、个人多得的经济效果。据统计，1979年至1982年，全市扩
8、权试点企业所实现的利润，上缴国家的占91%，企业留利8%。在企业留成基金中，40%用于发展生产，29%用于职工集体福利，25%用于职工奖励。 上海改革开放二十年系列丛书总编纂委员会编，中共上海市委党史研究室和中共上海市工业工作委员会编写：上海改革开放二十年系列丛书上海改革开放二十年.工业卷，上海人民出版社1998年版，第30页。但扩权试点只是初步的改革，企业在其他方面仍缺乏自主权。从1984年开始，上海贯彻国务院要求，制定实施关于本市改革试点企业贯彻进一步扩大国营工业企业自主权暂行规定的若干实施意见，进一步推进国有企业扩大自主权，着力增强企业活力。试行国有企业利润留成制度。上海扩大企业经营管理
9、自主权，首先是在扩大企业的财权上取得突破的。1979年4月，国家经济委员会在全国选择8家国有大中型工业企业进行给予企业利润留成的扩权试点，上海柴油机厂、上海汽轮机厂和彭浦机器厂被列为扩权试点单位。同年7月，根据国务院关于扩大企业经营自主权若干规定等文件精神，上海实行试点的单位扩大到自行车、缝纫机等工业公司和企业。利润留成主要包括“基数留成和增长分成”，是指企业在保证完成国家下达的各项任务的前提下，把企业留成基金和利润按一定比例用于发展生产、职工福利和职工奖励。以利润留成为主要内容的企业扩权有利于调动企业和职工的积极性，加快了企业发展。据1979年统计，全市试点的工厂都取得了比较明显的成效，工业
10、总产值增长10.8%，利润增长14.7%，都高于全市平均水平。但这种局部的改革也有明显的不足，由于留成基金都以1978年为基数，而企业的情况却是各不相同，在实践中必然出现“鞭打快牛”现象。为解决这一问题，1979年底，上海冶金局和纺织局分别提出全行业实行利润留成的办法 打破单个企业利润留成的办法，以行业（局）为单位实行全行业利润留成，留成利润由行业（局）内部进行调剂和使用。，并很快在其他行业推开。到1982年底，全市11个主要工业局全部实行利润留成办法，上海社会科学院上海经济编辑部编：上海经济1949-1982），上海社会科学院出版社1984年版，第134页。同以前全额上交相比，企业开始有了机
11、动财力。全市其他行业也都根据各自不同情况，实行不同形式的利润留成。但这种改革毕竟是一种局部的、初步的政策调整，即使实行了全行业利润留成，也还是用行政调节来实现行业内的的统收统支、共负盈亏，这又违背了扩大企业自主权的改革初衷，一些企业从吃国家的“大锅饭”变成了吃行业“大锅饭”，企业积极性的调动不可能长久。况且上海当时既要保证国家的财政收入，又面临“文革”结束后百废待兴的建设局面，实际上很难有更多财力支持“放权让利”。因此，随着改革的深入和政策效应的减退，利润留成改革难以持续开展下去。推行“两步利改税”改革。利润留成制度，虽然在一定程度上扩大了企业的财权，但由于多种因素，企业之间“苦乐不均”的情况
12、仍然存在。为了给企业创造相对平等的竞争环境，上海根据国家有关政策，开展利税制度改革。1980年，财政部在上海轻工业机械公司、上海柴油机厂和彭浦机器厂试行“独立核算、以税代利、自负盈亏”的利改税试点。徐建刚 严爱云 郭继著：上海改革开放三十年，上海人民出版社2008年版，第16页。即在不变动工商税的基础上，将国营企业上缴利润的一部分改为以所得税、调节税和资金占用费的形式向国家缴纳，使企业的留成比例进一步合理和科学。1983年，财政部颁发关于国营企业利改税试行办法（草案），国营企业全面实行以税代利，税利并存。根据国家统一部署，上海从1983年2月开始，对占国有企业总数70%的1274家大中型工业企
13、业实行第一步利改税改革方案。具体做法是:凡有盈利的国有大中型企业,按照实有利润交纳55%的所得税,不再交纳固定资产占用费及流动资金占用费。税后利润一部分按国家核定的留利水平留给企业,一部分上缴国家。对上缴国家的部分,按照不同情况,采取递增包干上缴、定额包干上缴、按固定比例包干上缴三种办法。实行第一步“利改税”，运用税收这一经济杠杆，对于鼓励先进、鞭策落后，保证国家财政收入的稳定增长，发挥了一定作用，但在实践中也存在着许多需要进一步改革完善的问题，主要表现在：第一步利改税，税种比较单一，难以发挥税收调节经济的杠杆作用；税后利润的分配办法仍然比较纷繁，国家同企业的分配关系还没有定型；企业之间的留利
14、差别悬殊。为解决第一步利改税存在的缺陷，把企业与国家的分配关系用法令的形式固定下来,使国家财政收入能够随着经济的发展稳步增长,同时,使企业从新增利润中得到较多的收益，1984年9月,财政部又在国有企业推行利改税的第二步改革。上海根据中央部署，制定关于国营工业企业第二步利改税财务处理补充规定，对企业税制进一步改革作出了部署。从10月1日起，全市国营工业企业全面推行第二步利改税，有1735家地方国有企业把上缴国家的利润，分别按产品税、增值税、营业税、所得税、调节税等11个税种向国家纳税， 中共上海市委党史研究室 上海市现代上海研究中心编，徐建刚著：上海经济体制改革，上海人民出版社2004年版，第2
15、9页。把“税利并存”改为“以税代利”。实施利改税的企业，税后利润全部留在企业自行安排使用。同时,对纺织、食品、建材、印刷等行业,以及技术改造任务重、出口创汇多的企业减免了调节税,以减轻其负担，沈永浩、王耀鑫著：政府放权让利，扩大企业经营管理权，见中共上海市委党史研究室编：上海改革开放实录（1978-1992）（上），上海书店出版社2014年版，第351页。促进企业搞活。“两步利改税”改革，对确保国家财政收入、理顺国家与企业的分配关系、增强企业活力发挥了作用。通过利税制度改革，上海企业的财力有了比较多的增长：1978年开始实行提取企业基金时，全市企业留成基金只有2亿元，实行利改税后，到1987年
16、，全市工业企业的留利已达27亿元。 徐建刚 严爱云 郭继著：上海改革开放三十年，上海人民出版社2008年版，第17页。但这一改革在实践中也产生了不少问题，特别是同一税率对不同的企业有失公平，结果又不得不采取一户一率的调节税形式，结果还是没有形成企业公平竞争的外部环境。多方面扩大企业自主权。从实行利润留成到实行两步利改税的改革举措，虽然扩大了企业的财权，但企业在其他方面仍然缺乏自主权。为了进一步调动企业的积极性，把经济搞活，从1984年开始，上海依据国务院关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定（扩权十条），进行了一定程度的配套改革，探索从多方面对企业简政放权。一是实行“小配套”扩权。1984年5月,国务院扩权十条颁发后，上海市政府发布关于本市改革试点企业贯彻进一步扩大国营工业企业自主权暂行规定的若干实施意见（即“扩权十二条”），对企业的指令性计划、产品自销范围、企
