《第八讲 政策执行》由会员分享，可在线阅读，更多相关《第八讲 政策执行（19页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、第八讲 政策执行（一） 重点与难点： 重点:政策执行的含义与地位、政策执行过程、政策执 行原则性与灵活性相统一的要求、政策变通、“上有政 策、下有对策”现象剖析 难点：“上有政策、下有对策”现象剖析 时间安排：政策执行的含义与地位。15 分钟 政策执行过程。30 分钟 政策执行原则性与灵活性相统一的要求。10 分钟 政策变通。5 分钟“上有政策、下有对策”现象剖析。30 分钟 案例： 青海虫草禁挖令、“打假”变“假打”与公务招待指定 用酒讲授方式: 讲授加讨论政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标（理想）转化为政策现实的唯一途径。 政策执行的有效与否事关政策的成败。因此，政策执行是整个政策
2、过程的又一个重要阶段。 本章将讨论政策执行的一系列基本概念、原理及方法问题。第一节 政策执行概述作为政策过程的一个重要阶段，政策执行必须加以认真、全面和深入的分析研究。这首 先必须弄清它的涵义、地位和作用。一、政策执行研究运动20 世纪 70、80年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热 潮，形成了声势颇大的“执行运动”（Implemen tat ion Movemen t）。执行研究的学者们写下 了大量的论著，提出了各种关于执行研究的途径、理论及模式，拓展了政策科学的研究范围， 丰富了政策科学的理论内容。在政策科学或公共政策研究中，人们习惯上将政策过程划分为政策制定（规
3、划）、政策 执行和政策评估等阶段。尽管政策执行构成政策过程的中介环节，是将政策理想或目标转化 为政策现实唯一途径，因而具有十分重要的地位，但是，在西方政策科学发展的相当长时期， 政策执行并没有引起政策学者们的应有重视，政策科学被认为是研究政策制定的学科，政策 过程链条上缺少执行这一环节。例如，在德洛尔的政策科学范式中，政策科学被界定为对政 策制定的研究，其目标是改善公共政策制定系统，提高政策制定的质量；政策过程相应被分 成元政策制定，政策制定和后政策制定(包括政策执行和评估等环节)三个阶段。政策执行不受重视的主要原因在于，人们往往将政策执行看作政策过程中的一个不重要 阶段,认为只要政策一出台，
4、便自然地得到贯彻执行而取将预期目标。米德和霍恩(Van Me ter and Van Horn)将政策执行研究被忽视的原因归结为四方面：(1) 一个天真的假定一一执行 过程是简单且人所共知的,并没有什么值得学者关注的大问题；(2)以计划项目预算 (PPB)为焦点一一强调权威决策者的作用而排除了 “低层次”官员对执行过程负责；(3) 任务的困难一一从方法论上看,执行过程涉及严重的边界问题,往往难以界定相关的行动者； (4)时间和资源的巨大消耗。1政策执行研究是一种相对新的现象，它的兴起以1973年普雷斯曼(T.L.Pressman)和韦 达夫斯基(A.Wildavsky)对美国联邦政府的创造就业
5、机会的政策项目“奥克兰计划”执 行的跟踪研究而写成的报告执行(Implementation)书的出版作为标志。2尽管在20世纪 60年代，有一些组织理论家(如Kaufman, Derthick, Bailey and Mosher)的著作已涉及 公共机构如何运作政策的问题，但是真正以政策执行作为主题，并进行全面案例跟踪研究的 开创性著作则是执行这本书(该书后来成为政策执行领域的经典，是政策科学或政策分 析的学者和学生必读之书)。普雷斯曼和韦达夫斯基的研究表明，奥克兰计划并不是按政策 制定者所设想的那样被执行的，它并没有取得预定的目标，问题就出在它被执行的方式上尤 其是“联合行动”的困难上，他们
6、的工作引发了政策执行的热潮，导致了 70、80年年所谓 的“执行运动”的兴起。政策执行研究的兴起并不是偶然的，而是有其深刻的理论与实践上的原因。从理论上看， 在美国 60 年代末70年代初政策科学取得突飞猛进的发展，政策科学研究的视野拓宽，要求 对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。过去人们偏重于政策制定或规 划的研究，而忽视了对政策执行、评估和终结的研究，这制约着政策科学的发展，必须加以 纠正。从政策实践上看， 60 年代由约翰逊政府所发起的“伟大社会”改革的许多政策项目 并没有取得预期的结果，这在客观上向人们提出这样一个问题，即为什么好的或比较理想的 政策方案及项目也不能取
7、得预期的结果？这促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原 因。正是在理论与实践的双重作用下，政策执行在 70 年代初以后成为美国及西方政策科学 研究的一个焦点或热门话题。“伟大社会”改革，是20世纪60年代美国总统约翰逊以解决贫困和种族歧视为主要目标， 在民权、反贫困，健康医疗，教育，城市治理，环境和生活质量等领域进行的大规模社会改 革。西方的“执行运动”持续近20年，政策科学家们写下了大量的论著以及作了大量的实 证案例分析，提出了种种关于政策执行研究的途径、模式或理论。纵观这一时期的执行研究 文献，西方学者们所提出的政策执行研究的途径主要有如下几种：一是“自上而下”(top-bottom或
8、top-down)途径，或称为“以政策为中心的途径”或1 See D.S. Van Meter and C.E. Van Horn, The Policy Implementation Process ： A Cenceptual Framework, Administration and Society, FVeoblr.u4a,ry, 1975, pp.450-451.2 T.L. Pressman and A. Wildavsky, Implementation ,University of California Press, Berkeley, 1973,1979.“政策制定者透视”途
9、径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译 或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。依照这种途径，政策过程被看作 是一种指挥链条，其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被 具体化，为下层行政官员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以 及如何将政策付之于实践而生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的执行一书所采取的正是这种 途径。二是“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途径。与“自上而下”途径相反，“自下 而上”途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较 低及最低层次被当作政策执行的
10、基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的 行动者的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯基（R.Weatherley andM.Lipsky）的基 层官僚与制度创新一文为代表。 3三是“政策/行动连续统”（ploicy/actioncontinum）途径，该途径或多或少有作为“自 上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。按巴雷特和富奇（S.Barrett and C.Fudge） 的说法，应该将执行“当作一种政策/行动的连续统”，在其中，在那些寻求将政策执行付之 于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。 4在这个意义上，这一过 程既可以看作“自上而下”，也可以看作
11、“自下而上”，政策制定者将作出限制其他行动者权 力的决策，而行动者将做出规避决策者权力的决策。因而这一途径也可以说是以权力作为焦 点的。四是工具选择途径（instrument-choice）。这种途径从这样一个观察开始 政策执行 在很大程度上包含了将一个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称 为政策工具（policy instruments或policy tools）。不管我们是以“自上而下”设计的 方式，还是以“自下而上”的更传统的行政管理方式来研究政策过程，给予政策决策的实质 或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。 5这种途径处理为 什么政府从许
12、多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策执行过程中探明工 具选择的模式或风格等问题。“执行运动”的倡导者和追随者们提出了各种的执行理论。较有影响的有如下七种：（1） 行动理论政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动；（2）组织理论强调 组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及 它在执行中是如何被调整和塑造的；（3）因果理论将政策看作一种假设，将政策执行看 作是引导人们达到目的地的地图，关心政策过程中的因果关系；（4）管理理论强调政策 执行是一个管理过程；（5）交易理论认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程；（6） 系统理论将政策执行理解
13、为政策行动者与环境的相互作用；（7）演化理论主张在政3 R.Weatherley and M.Lipsky, Street Level Bureaucrats and Institutional Innovation: Implementing Special Ediccation Reform, Harvard Educational Review, Vol.47, No.2, May, 1975.4 S.Barrett and C.Fudye(eds.), Policy and Action, Methuen, Lodon, 1981.p.25.5 Christopher C.Hood,
14、The Tools of Government, Chatham: Chatham House, 1986; Stephen H.Linder and B.Guy Peters, “The Logic of Pubilic Policy Design: Linking Policy Actors and Plausible Instruments ”, Knowledye in Society 4 (1991), pp.125-151策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与执行是一个演化的过程。西方的“执行运动”大大地拓展了早期政策科学的研究范围，将长期被人们所忽视的政 策执行这一环节或阶
15、段纳入政策科学的视野；政策执行的学者们从不同的途径、不同的方面 来探讨政策执行过程，并提出了种种的理论，尤其是力图系统地了解影响政策有效执行的各 项因素及其相互关系，构造相关的政策执行过程模式，这大大地丰富了政策科学的理论内容。 执行研究在某种意义上可以看作是一种力求取代传统公共行政学的新行政管理研究途径，它 从传统公共行政学的以机构(官僚体制)为焦点转向以项目及其结果为焦点，即把项目而不 是机构作为基本分析单位。然而，由于作为研究对象的执行过程涉及的因素多而复杂，执行 实践千差万别而使执行研究显得十分困难，执行运动并没有形成成熟和得到公认的理论及范 式；并且，执行研究的倡导者们往往得出消极、
16、悲观的结论，给人描绘出政策或项目很少能 起作用或取得预期目标的令人失望的图景。80 年代末 90 年代初，随着政策科学和公共行政科学的发展，尤其是政策分析与管理合 流的趋势以及(新)公共管理(Public Management)学派的兴起，作为一种思潮或时髦的执 行运动便衰落了。尽管执行运动的理论遣产肯定留给了政策科学、公共行政学以及公共管理 学，然而，耐人寻味的是有的公共管理学者如凯特尔(Donald F.Kettl)声称公共管理“拒绝 传统的公共行政学和执行研究”，并将此作为公共管理的一个基本特征。6看来，公共管理途 径有着不同于执行研究的某些新的东西。二、政策执行的涵义政策方案一旦经合法化过程并公布之后，便进入政策执行阶段。政策执行是在政策制定 完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是为实现政策目标而重新调整行为模式的 动态过程。何谓政策执行？政策科学学者从不同角度来加以界定，兹略举几个有代表性的例
