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1、公路工程调整概算管理办法编制思路 20XX年2月，X省交通厅依据交通部公路司交公便函20XX33号“关于编写公路工程调整概算管理方法的托付函”托付，组织管理、建设、设计、施工、监理等单位的人员就此问题进行了初步争论，形成了初步意见及编写大纲。在此基础上又经过与部里多次沟通、组织了多次争论、经过调整及完善最终形成了“公路工程概(预)算管理方法(征求意见稿)”。笔者就参与编写过程中对于方法名称的确定、适用范围及调整概算的界定、条件、内容、时机、程序及权限等的确定做简洁介绍。 1 背景及方法名称的确定 在工程项目建设中采用限额设计是我国工程建设领域掌握投资支出，有效使用建设资金的有力措施。根据批准的
2、设计任务书及投资估算掌握初步设计，根据批准的初步设计总概算掌握施工图设计。将上阶段设计审定的投资额和工程量先分解到各专业、再进一步分解到各单位工程和分部工程。通过限额设计，严格掌握技术设计和施工图设计的不合理变更，以保证总投资额不被突破。批准的初步设计概算作为投资掌握的最高限额，更好地处理了技术与经济对立的关系，提高了设计质量，扭转了投资失控的现象，在公路工程投资掌握中发挥了至关重要的作用。 同时，公路工程具有建设规模大、工程结构复杂、建设工期长等特点，打算了公路工程造价管理是一个动态管理的过程。任何一个工程从决策到竣工交付使用，都有一个较长的建设周期，在估计工期内，很多影响工程造价的动态因素
3、会发生变化，这种变化使得工程造价在整个建设期中处于不确定状态，直到竣工决算后才能最终确定工程的实际造价。 近年来，随着国家宏观调控政策以及国际原油价格波动的影响，引起外购材料价格有较大幅度的上涨，石油沥青、汽柴油价格也有较大波动；同时，公路建设进入山区后，由于工程地质条件的复杂性，工程建设变更量也开头增大；还有设计新理念，技术标准、规范变化，路面加厚等因素导致费用的变化；另外，由于项目资本金不足，建设期延长导致贷款利息增加；还有一些国家政策性调整，如征地拆迁补偿标准的变化、交通部交公路发20XX230号交通部关于完善公路基本建设工程概算预算编制方法有关内容的通知、贷款利率的调整，使得公路工程原
4、批复的初步设计概算与项目实施所需的投资存在不同程度的差异。而且有些项目在审计过程由于实际支出费用与概算存在较大差异，导致项目审计无法下结论，项目竣工验收无法进行。为加强对公路工程建设项目的静态掌握、动态管理、真实反映建设项目的投资掌握，有必要对建设项目初步设计概算进行调整。 但哪些项目需要调概、哪些项目不需要?界定很困难。基于中国的国情，一但有了调概这个政策，可能各个项目都会提出自己充分的理由来争取调概，会不会造成放开口子花钱问题，会不会给造价管理带来新的隐患。目前，公路建设每公里造价已很高了，有些项目已达8000万元/公里以上，再特地出台调整概算管理方法会给外界造成交通行业对造价管理不严谨的
5、影响。因此，建议方法名称是否改为“公路工程造价管理方法”、“公路工程建设项目投资掌握管理方法”或“加强公路工程概算管理的若干规定”或“公路工程概算管理方法”等。 为了更广泛的征求各方意见和建议，经请示交通部同意，在20XX年4月福州召开的全国公路(交通)定额(造价)站站长会议上，特地支配对该“调整概算管理方法”进行征求意见。与会代表全都认为调整概算管理方法会给行业带来一些负面影响，应采用“公路工程概预算管理方法”不仅要规范概算管理，对预算管理也应进行规范。经请示交通部后将方法的名称正式调整为“公路工程概(预)算管理方法”。 2 关子方法的适用范围 考虑到建设项目管理权限的划分不同，有些项目是交
6、通部管理，有些项目是各省管理，省管项目一般由省发改委批初步设计，因而，在适用范围上仅限于交通部批准初步设计的新建、改建项目。对于民营资本、外资投资基础设施状况，按国务院关于投资体制改革的打算，应为核准制，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序，对于概算是否批复、打算中没有明确但依据部分省外资、民营资本投资公路项目的状况采看，有些项目套取银行贷款，有些项目编制虚假概算、以作为与政府谈收费年限的条件,有些项目虚列成本进行转让。公路建设项目投资大小直接关系到道路使用者的权益，恰是这部分项目需要加强管理。考虑到该部分项目是否纳入管理的问题，在方法中未明确说明投资主体是政府或国有组织。
7、3 关子方法的管理范围 从管理方法应管理的范围来看，应包括以下内容： 3.1贯彻国家有关概(预)算管理的方针、政策与规定； 3.2科学合 3.1贯彻国家有关概(预)算管理的方针、政策与规定； 3.2科学合理的制定公路建设工程概(预)算的计价规则； NextPage bsp; 3.3对建设项目设计概(预)算的编制、审查、审批； 3.4对概(预)算执行状况的监督检查、调整； 3.5对编制、咨询审查单位和从业人员的管理； 3.6对概(预)算编制价格等资料的收集、整理、发布； 3.7概(预)算的信息化管理。 考虑到上述内容在其他有关方法中已有要求，故本方法的管理范围仅限于概(预)算的编制、审查、审批、
8、监督、调整。 从方法所管对象来看，单位或机构主要有交通主管部门、造价管理机构、项目业主、设计单位、监理单位。考虑到目前国内监理单位主要是为项目业主供应服务的现状，在方法中对监理单位及人员没有提详细要求；对于从事概(预)算编制、审核人员的资格在方法中进行了明确要求。 4 关于方法的管理权限及责任的划分 4.1根据谁批复谁管理的原则。交通部负责审批的概算，其监督管理、调整由交通部负责；省级交通主管部门审批的预算、其监督管理、调整由省级交通主管部门负责。 4.2明确了有关单位和部门的责任。省级交通主管部门负责概算的执行，对投资掌握担当管理责任；省级交通(公路)工程造价(定额)管理机构负责概(预)算审
9、查，对真实反映项目所需的建设费用担当管理责任；项目法人负责预算的执行，是投资掌握的主体、对投资掌握担当主要责任；设计单位负责概(预)算编制，对真实反映项目所需的建设费用担当主要责任。 在方法编制及争论过程中，也提及对于概(预)算的调整，能否简化程序。比如，批复重大设计变更的同时视为概算费用自动调整，批复较大设计变更的同时视为预算费用自动调整，政策性因素引起的征迁及安置补助单价及建设项目管理费的增减由各省交通行政主管部门审批，报部备案；其他因素引起概算费用变化报部审批。这样，既保留了原审批部门的权威性，又削减了工作量，便利了项目管理。对于费用削减的状况，按这种思路做是没问题的；但对于费用增加的重
10、大设计变更、较大设计变更，由于招标节余、预备费的使用状况不清晰，设计变更费用的增加不一定会引起项目超概算或预算，假如视为自动调概或调预，可能会造成业主放开口子花钱，概算或预算调整了，项目管理还节余了费用的现象。因此，在方法中，否定了这种自动调整概(预)算的思路。 5 关于调整概算费用的内容及有关费用的计算原则 5.1调整概算费用的内容 概算调整时，哪些费用可调?哪些费用不可调?是概算调整的重点之一。方法编制过程中，主要考虑由于客观因素导致的概算费用的增加，对于因管理不善等主观原因导致的费用增加不予调整。因而，概算可调整费用应为： 5.1.1因国家政策性因素变化引起的主要外购材料价格的变化，地材
11、价格原则上不调； 5.1.2国家政策性因素引起的其他建设费用的变化，如国家为解决“三农”问题出台的一些政策，引起征迁单价、安置补助标准的提高；概预算编制方法的调整引起的建设项目管理费的增加；资金构成或贷款利率变化引起贷款利息增减等等； NextPage 5.1.3由上级主管部门批准同意的超出批复规模、标准引起的费用变化； 5.1.4不可抗力自然灾难引起的费用变化； 5.1.5其他非主观原因引起的费用变化。 考虑到项目实施期间由于地质变化等引起的设计变更较多的状况，在概算调整时采用算总帐的方式，当总费用增加超过招标节余与预备费之和时才进行概算调整，但在费用核定时必需遵循以上原则。 5.2调整概算
12、费用计算原则 5.2.1由国家政策性因素变化引起的工程建设其他费用变化，按原批复概算相应项目的数量或费用为基数，计算调整概算费用； 5.2.2重大变更、较大变更只计合同价水平的建筑安装工程费、征地拆迁费、非设计原因的勘察设计费；一般变更只计合同价水平的建筑安装工程费； 5.2.3主要外购材料、设备价格变化只计价差部分费用，并不得与工程细目单价重复计算。 6 关于概算调整的时间 如何选择概算调整的时间，既与概算的作用有关，也与项目的审计有关，其调整时间有以下几种状况： 6.1概算批复后，施工图预算批复之前。施工图预算审查后，若明显存在超概的问题，即进行概算调整。该方案对于充分体现批复概算是项目实
13、施投资掌握的最高限额，批复预算是项目实 施的掌握依据，对加强项目投资掌握有重要的促进作用，但此阶段还处于项目工作前期，对项目实施过程可能出现的问题无法充分考虑，可能会产生多次调概或概算调高了项目实施费用又节余了的状况。 6.2在项目实施半年后进行调概。该方案是在施工单位已进场，工程复测工作也已完成，地质状况基本已探明的状况下进行调概。该方案基本达到概算作为最高限额宏观掌握的目的，又基本反映了工程项目的所需的费用。但对于工期较长的项目，开工半年后，虽然建设项目各项工作已全面绽开，但可能还会随着时间的推移发生一些重大变更，假如这些变更不能在已调整概算的预备费里解决，可能会引起二次调概，会给项目的管
14、理又带来新的问题；也有可能对招标节余的利用考虑不到位，前期表现为超概项目，后期也有可能为节余项目，使调概后的项目节余又较多，造成不好的影响。 6.3在路基工程基本成型的状况下进行调概工作。路基工程基本成型后，工程费用是否超概已经很明朗了，这时进行概算调整相对于方案二，不确定因素已基本消退，调概基本能掌握项目实施费用，调概只会有一次；但对于超概较大的项目，由于银行贷款额度是根据批复概算进行的，调概太晚，会导致项目由于资金缺乏而陷入停工逆境，直接影响项目的进度。 6.4项目交工验收后进行调概。项目交工验收后，各项费用已很清晰，调概可真实反映项目实施所需的费用，只会有一次调概；但会造成“秋后算帐”的
15、印象，反正费用已发生了，认也得认，不认也得认，调概完全是一种程序性的工作，不能发挥概算作为工程建设投资最高限额的作用，会造成一种调概是满意审计需求的印象，同时也会出现方案三资金不能准时筹措的问题。 在综合考虑上述方案后，倾向于在工程项目交工验收后，竣工验收前进行调概，且只能调整一次，并通过加强项目实施过程设计变更的管理，通过严格设定调概条件来掌握项目实施过工程费用的随便增加，从而达到掌握投资的目的。但考虑到有些项目由于资金原因不可能等到交工验收，需要提前调概；一些项目技术难度很大，概算不可能一次调整到位的状况，在方法中对调概的时间、调概的次数没有涉及，可依据项目的实际状况敏捷把握。 7 关于调整概算费用的限制 依据国家基本建设管理的有关规定，初步设是计概算与工可批复估算的误差不得大于10。假如概算超过工可批复估算的10%，要么必需将概算掌握在批准的工程可行性研究报告投资估算允许幅度范围之内，要么需重新报批工程
