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1、.论我国行政复议制度缺乏及其完善摘要:行政复议制度是我国行政法律监视制度的重要组成局部。随着行政管理活动的法制化,行政复议的围正在逐步扩大,行政复议制度的作用日显重要。虽然在其实施过程中收到了很大成效,但仍存在着一些问题，如：行政复议制度的功能没有完全发挥;行政复议机构不统一、不独立等等。本文针对其实施中存在的一些问题提出一点浅薄建议,希望能对行政复议工作、行政复议法的有效实施有所帮助。关键词:行政复议、缺乏、完善行政复议是指国家行政机关在行使其行政管理权时，与作为被管理对象的相对人就已经生效的具体行政行为发生争议根据行政管理相对人的申请，由该行政机关的上一级国家行政机关或者法律法规规定的其他
2、机关对引起争议的具体行政行为，依法进展复查并作出决定的一种法律制度。这是依法解决行政纠纷的重要渠道，是行政机关自我纠正错误的重要制度，也是政府对其所属部门和下级政府最有效的监视手段。现行行政复议制度是在1990年作为行政诉讼的配套制度的根底上建立起来的。1990年12月国务院发布了行政复议条例,对实施行政诉讼法所需要的行政复议作出了系统的规定,。九届全国人大常委会于1999年4月29日审议通过了行政复议法,标志着我国独立的行政复议制度正式诞生。这部法律扩大了对具体行政行为的审查围，把局部抽象行政行为有条件地纳入了审查围，确定了及时便民的复议原则和制度，注重了行政复议中的损害赔偿，强化了对复议活
3、动的监视，审理期限较为迅速。这些制度设计更加有利于行政机关依法行使职权、保护公民、法人和其他组织的合法权益。但我国行政复议法所确立的新的行政复议制度在实施中还存在着一些缺乏,亟需完善,笔者就这些问题浅略地谈谈自己的看法。一、我国行政复议制度存在的缺乏之处(一)行政复议制度的功能没有完全发挥在我国，复议机关与作出具体行政行为的行政机关往往具有上下级的隶属关系,这就造成了复议机关在裁决行政纠纷时难以作出公正的裁决;复议机关有时出于照整体与顾部门的关系而支持原行政机关的裁决，甚至被复议的行政行为原先就已先行请示过上级(复议)机关。这样原行政机关的决定实际上就已经表达了复议机关的意志。这样行政复议就成
4、了一种形式，而不再是公民、法人和其他组织的合法权益的法律保障。另一方面,复议机关不愿当被告的心理,也影响了行政复议决定的公正性。我国行政诉讼法规定,复议机关改变原具体行政行为的,一旦被起诉,复议机关将成为被告;因而有些复议机关为了不当被告,对于受理的复议案件,常常不问是非，简单了事; 另外，行政复议决定不够公正性的原因和复议机关从事复议工作的人员数量缺乏、素质不高、专业化不强也有直接的关系。复议工作人员的缺乏常常造成应受理的行政复议申请无人受理,案件不能按期结案。一些行政复议人员的素质不高、专业化不强问题造成在作出行政复议决定时出现一些根本的法律学识性错误,这些都明显制约着行政复议工作的开展。
5、直到目前,我国还没有法律专门对行政复议人员的任职资格和法律职责作出规定。以上原因造成了在行政复议制度的实际运作中*些行政复议机构形同虚设，没有真正起到化解纠纷的功能。公民对行政复议机构的不信任。 (二)没有一套统一、独立的行政复议机构我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门。各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构,没有一套统一的行政复议机构体系。这样非常容易产生各种弊端。首先,不能公正地进展行政复议裁决。主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长,没有一定的自主决定权;而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有着千丝万缕的联
6、系。其次,没有统一的复议机构体系,违背了行政机关的精简效能原则,造成机构臃肿,加重了各级各类行政机关的负担。同时,在各级政府和各类职能部门设立行政复议机构,造成了一定程度的人员浪费,不利于提高行政机关的工作效率。 (三)审理方式以书面审理为主行政复议法第22条规定:行政复议原则上采取书面审查的方法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。这一规定根本排除了书面审理以外的任何其他方式。行政复议原则上采用书面审查的方式，这主要是从行政复议的效率来考虑的。书面审理的优点是效率高;但其缺点也不容无视, 在书面审
7、理的程序下，行政复议公正原则的实现必然受到影响，这种程序由于缺少公开性，程序公正的价值难以实现。对于重大复杂或疑难案件适用书面审理程序太过于草率，容易出现认定事实错误,不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。 (四)在复议不得加重处分方面所谓复议不加重原则,是指行政复议机关在变更原行政行为时,不得对申请人的权益作更为不利的变更决定。因为如果复议机关可以在复议中采取对复议申请人更为不利的措施,就从根本上违背了行政复议制度的宗旨。我国法律中对此原则没有作出规定。实践当中复议加重案件占复议案件相当一局部比例。相对人为了申明原具体行政行为或不当才提起行政复议,要求复议机关予以纠正,如果在他们申请复议
8、后,复议机关不仅未作出对其有利的裁决,反而作出对其更不利的决定,就必然会增加复议申请人的思想顾虑,从而导致在一定程度上使这一制度形同虚设,更谈不上实现这一制度的目的了。(五)行政复议只能对局部抽象行政行为进展审查行政复议法规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的以下规性文件不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规性文件的审查申请:(一)国务院部门的规性文件;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规性文件;(三)乡镇人民政府的规定。前款所列规性文件不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规的规定实施。申请人
9、在申请行政复议时,依照本法第七条的规定一并提出对有关规性文件审查申请的,行政复议机关对该规性文件有权处理的,应当在三十日依法处理;无权处理的,应当在七日按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理,有权处理的行政机关应当在六十日依法处理。处理期间,中止对具体行政行为的审查。行政复议法对抽象行政行为一并审查的规定虽是一大进步，但并不彻底，仅限于对作为具体行政行为的依据的规性文件的一并审查，且排除了对规章的审查。但是,上述规定只解决了规章以下的抽象行政行为的审查问题, 并未涉及到所有抽象行政行为。行政复议法只是将规章以下的抽象行政行为有限地纳入了行政复议围,对于行政法规和规章,行政复议仍然不能发挥监
10、视作用。在行政复议当中,对规章以上的抽象行政行为仍然予以保存,不就此进展解决,则很难全面保护人民的权益,不利于贯彻行政救济的宗旨,也不符合各国行政复议制度的立法倾向。 (六)律师代理行政复议缺少法律规定行政复议法虽然规定了委托代理制度,但是规定地太过于笼统。对律师能否和何时介入行政复议活动并没有明确规定,从而使委托代理制度形同虚设。实际上,律师介入行政复议有着非常重要的意义:其一, 律师精通法律,享有比一般代理人更广泛的权利,如可以向有关单位调查取证等权利，这样有利于更好地维护公民、法人或其他组织的合法权益；其二,律师的参与有利于监视行政复议机关依法公正地进展裁决。因此,我国亟需对律师代理行政
11、复议案件的规则作出明确的规定。二、我国行政复议制度的完善一扩大行政复议的受案围行政复议法虽然在行政复议围上有较大突破,但与西方国家相比,我国的行政复议受案围仍然较小。首先,部行政行为不得申请行政复议;其次,大局部抽象行政行为不能申请复议;再次,对于可以申请复议的抽象行政行为,也不得单独提起复议申请,而是必须与相关的具体行政行为一并提起复议申请。而同时主将部行政行为纳入复议围的学者不断增多。从西方国家行政复议制度的历史演变来看,行政复议受案围都有不断扩大的趋势。笔者认为,我国行政复议制度也应不断扩大其受案围。应允许申请人对抽象行政行为单独提出审查申请，这样理有利于保护个人和公共的利益，有利于对抽
12、象行政行为的监视。赋予申请人单独提起对抽象行政行为不服申请审查的权利，可以及时发现抽象行政行为中或不当的地方，防止给相对人造成更大的损害。如行政复议法所述，公民、法人或者其他组织认为规章侵犯其合法权益，只有等到行政机关作出具体行政行为后才能提起，不能直接就抽象行政行为申请行政复议不能在行政机关还未具体实施前申请行政复议。这种保护相对滞后，如果公民、法人或其他组织可以直接申请行政复议，就可以促使保护的时间前移，有效地解决保护滞后的问题。二建立、健全律师参与行政复议的制度现代社会,由于法律、法规、规章很多,申请人一般法律知识有限,不会太熟悉行政复议的实体和程序法律问题,不善于通过行政复议制度来维护
13、自己的合法权益;而律师精通法律,熟悉复议程序,并享有比一般委托代理人更广泛的权利,更善于找出行政行为的或不当之处。因此,法治国家的建立需要律师的积极参与,行政复议制度功能的更大发挥也离不开律师的介入,这是各国的通例。我国在对行政复议法进展修订时,应该明确律师在行政复议中的权利与义务,规定律师介入行政复议的程序和方法。三建立行政复议的回避制度和听证制度笔者认为为了进一步增强我国行政复议制度的公正性,我国行政复议法有必要借鉴英美的自然公正原则。自然公正原则是英国的一个古老原则,是支配行政机关活动的程序法规则,而不是一个实体法规则。自然公正原则不仅支配行政机关和法院的活动,而且一切其他行使权力的人和
14、团体,包括行政裁判所和*些社会团体,在其行使权力时都不得违背这一原则。在普通法上,自然公正原则包括两个最根本的程序规则:(1)任何人或者团体在行使权力可能使别人受到不利影响时,必须听取对方的意见,每一个人都有为自己辩护的权利;(2)任何人不能作为自己案件的法官。第一，建立行政复议的回避制度。对于回避的容、原因可以参照我国相关法律、法规的规定。如果行政复议人员是当事人或当事人的近亲属或有其他的利害关系，可能影响行政复议的公正性。当事人有权要求其回避，或其应当自行回避。第二，建立行政复议的听证制度。对于案情重大、复杂，涉及利益面广、影响力较大的行政复议案件必须适用听证程序。听证一般应公开进展，但如
15、果涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件，听证可以不公开进展。听证的容必须以笔录的形式保存下来，听证笔录作为行政复议决定的唯一根据。如果把听证在行政复议中制度化，就会大大增强行政复议的透明性和公证性。四建立行政复议的书面告知制度行政复议法作为行政复议活动的程序法，应从法律上建立书面告知制度。行政复议机关在行政复议活动中，首先在决定受理行政复议案件时应书面通知当事人；其次应当在合理的法律期限，告知行政复议当事人在行政复议的各个阶段所享有的权利、要履行的义务以及不履行义务的后果。如果行政复议机关没有做到这一点就构成行政复议，当事人有权得到法律救济。五加强行政复议机构建立,提高复议人员素质提高建立
16、相对独立的复议委员会,委员会针对个案要聘用一定数量的专家,赋予复议委员会相对独立的裁决决定权;提高复议人员专业素质：目前的重点是提高行政复议工作人员的办案水平，以适应加强依法行政的形势要求。为此，加强对行政复议人员的培训，使之掌握党和国家的路线、方针、政策，了解政府各部门的行政管理业务；针对不同时期行政复议、应诉案件的不同特点，举办一些行政复议、应诉案件研讨会，进展专项讨论，使各地各部门复议机构工作办案时有所借鉴；实行行政复议人员资格认证，对行政复议人员的资格进展统一的认定和管理，把好行政复议人员的资格准入关。总之,我国的行政复议制度作为我国法律监视制度的重要组成局部,在行政法治中发挥着日益重要的作用,它的完善需要各方面的共同努力,不可能一蹴而就。但笔者坚信:随着我国依法治国方略的深入贯彻实施和改革开放、法治建立的长足进展,我国的行政复议制度必将得到逐步完善
