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1、金融规制理论研究关于金融体系中政府行为的制度安排 杨时革作者简介：成都信息工程大学商学院讲师，研究方向：经济思想史，经济学，金融学。一、金融规制的理论源泉金融市场中存在大量的与信息和外部性相关的市场缺陷和由此引致的市场失败，这就为政府对金融体系的介入和干预奠定了必要前提和基础。但是对金融市场及其主体的经济活动实施影响的政府行为，本身需要一种合理的制度安排，也就是说，只有给予政府行为一种合理的制度设计，才能提高政府行为质量，防范和弥补金融体系中的市场失败，降低金融机构系统性风险概率，规范金融市场参与主体的微观经济行为。这就涉及到所谓“金融规制”（ Regulation of Finance）问题
2、。事实上，从世界各国经济发展现状看，无论是市场主导型的发达国家，还是政府主导型的发展中国家，金融组织和金融市场中都广泛地存在着政府的制度性介入和干预也即金融规制。从根本上而言，政府规制理论是金融规制的理论基础和本源，金融规制是在政府规制理论或规制经济学（Economics of Regulation）理论框架下展开的，也就是说，各国的金融规制实践，一般都是将政府规制理论运用于金融领域的具体化过程，而目前国内外尚未形成独立的或系统性金融规制理论，这样，我们研究金融系统中政府制度性行为规范即金融规制理论的出发点和落脚点，就要建立在对政府规制理论内涵及本质的准确把握上，如此，方可结合金融体系的具体实
3、际，摸索出一套适合自身国情的金融规制理论，以用于指导政府对金融系统的干预行为。“政府规制”（ Regulation Regulalory Constraint），是政府规制理论（规制经济学）的核心概念，其原意是有规定的管理，或有法规条例的制约。“政府规制”一词源于西方的政府规制理论或规制经济学（Economics of Regulation），它是一门专门从事经济规制问题研究的经济学分支,主要研究在市场经济体制下，针对市场失败现象，公共机构（政府）如可利用经济政策和法律法规对微观经济行为进行规范和制约。规制经济学的开创者系美国芝加哥大学教授施蒂格勒（Stigler）,他于1982年以其发表的经
4、济管制理论一书获得了诺贝尔经济学奖，在该著作中，施蒂格勒首次尝试运用经济学的方法分析规制的产生，并运用于市场运行的研究和产业结构的分析（Stigler，1971），从而标志着经济学的一个新的门类规制经济学的诞生。关于政府规制的涵义界定，学者们的表述各不相同。例如，施蒂格勒（Stigler，1971）认为，“作为一种规则，规制通常是产业自己争取来的，规制的设计和实施主要是为规制产业自己服务的。”他认为，政府规制主要不是政府对公共需要的一种反应，而是行业中的一部分厂商利用政府权力为自己谋取利益的一种努力。而日本学者金泽良雄认为，政府规制是“在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正、改善市场机制内在的
5、问题(广义的失灵)为目的，政府干预和干涉经济主体(特别是对企业)活动的行为。”可见，金泽良雄教授把政府规制定义为“国家干预”，其中包括消极的干预(规制权利)和积极的干预(保护协助)，还包括强权性干预和非强权性干预。另一日本学者植草益在定义政府规制时，把政府规制限定在“规制行为”上，他认为政府规制是“社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行规制的行为 日植草益：微观规制经济学，朱绍文、胡欣欣等译校，中国发展出版社，1992年版，第154 -156页。中国学者臧传琴则认为：“政府规制指政府利用法规对市场进行的制约，如政府对价格、市场进入、环境污染的管制。政府规制理论研究市场失灵时政府应当采取哪些
6、措施，政府干预是否有效率，或者至少比不干预有效。”臧传琴：政府规制理论与实践，经济管理出版社，2014年版，第3-4页。著名经济学家樊纲认为：“政府规制是特指政府对私人经济部门的活动进行的某种规制或规定，如价格规制、数量规制或经营许可等等”。从上述学者们的阐释中我们可以看出，尽管他们对政府规制的认识存在着一定差异，但是，对于政府规制的内涵，他们都有共同的界定，即都认为政府规制是政府或国家对经济的干预行为，政府规制的主体是广义上的政府，政府规制的对象是经济中的各种市场以及参与市场活动的微观经济主体的经济行为，政府规制的依据主要是政策和法律法规。在政府规制分类上，政府规制可按不同的标准作如下划分：
7、其一，从手段上，可分为激励性政府规制(积极干预)与限制性政府规制(消极干预)；其二，从方式上，可分为直接规制和间接规制。其中直接规制是指由政府职能部门直接实施的干预；间接规制是指反垄断政策，主要由司法部门实施的，为了防止不公正的竞争所制定“垄断禁止法”、“民法”、“商法”等法律中的对垄断行为、不公平竞争及不公平交易行为的政府规制；其三，从对象上，它又可分为经济性规制和社会性规制。这两种规制实际上又都隶属于直接规制范畴。经济性规制是指对特定行业的管制，它是针对一些“具有自然垄断性或存在信息偏在的行业”，对其“参入”、“价格”、“投资”等所进行的各种政府规制。其中，信息偏在的行业即存在信息不对称性
8、的领域是指银行、证券、保险等金融业及部分交通运输（非铁路）等由多数企业构成的竞争性而非垄断性产业。社会性规制是指不分行业的管制，它主要是针对外部性和有害物品等所作的政府规制，如防止公害、保护环境、确保安全、健康、取缔麻药、火药等方面的政府规制。关于政府规制的本质，大多数的经济学家都把它定义为一种由政府来执行的强制性的经济活动，也有学者将其定义为一种特殊的公共产品。“因为政府管制不是针对某一经济主体的，而是具有针对众多经济主体的特点，同时，政府管制在运用中不具有排他性，可以同时作用于所有的被管制对象”王俊豪：政府管制经济学导论，商务印书馆，2001年版，第2页。这些分析都从某种角度说明了政府规制
9、的一些特征。事实上，政府为实行经济性规制所制定的一系列政策及法律法规都应该属于正式制度的范畴，而进行社会性规制则要依赖一定的社会习惯、道德和风俗的形成，这些又属于非正式制度的范畴。因此，从本质上而言，政府实施的经济规制行为是一种正式的制度性安排。值得注意的是，“制度”和“制度安排” 是有区别的。诺斯（D.North,1983）认为，制度是一种社会博弈规则，是人们所创造的用以限制人们相互交往的行为框架。而柯武刚和史漫飞对制度的定义最为简练，“制度是由人制定的规则。” 德 柯武刚，史漫飞：制度经济学社会秩序与公共政策，商务印书馆，2002年版，第32页。新制度经济学家经常使用“制度安排”这一概念，
10、制度安排十分接近“制度”一词的通常涵义，但又有所不同，换言之，制度安排实际上是从动态的角度将各种制度具体化，它指的是由政府管束特定行为模型和关系，支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排。值得注意的是，政府对市场经济领域的规制活动本质上既是一种制度安排，同时也是一种政治行为，在新制度经济学理论研究中，规制作为一种制度性安排，可以用契约或合同的概念加以说明。在这里所谓合同就是规制相关各方就如何规制所达成的一种协议。但由于相关各方的关系较为复杂，在非对称信息条件下，可以用委托代理关系来加以分析。在规制过程的当事人之间存在着“政治委托人（公众代表）规制者（广义政府）被规制者（市场主体）”这样三
11、层委托代理关系。首先，在民主政体下，政治委托人执行的是公众的意愿，或者说是选民的意愿。之所以如此是因为在公众与政治委托人之间有一种隐性的契约关系：公众将自己的权力委托给政治委托人，让他们去实现公众的利益；与此同时，公众也赋予官员们一定的报酬，从而形成了第一层委托代理关系；其次，由于规制者也是“经济人”，如果“有利可寻”，他们便会站在其企业的立场上以促进企业利润的最大化，或考虑其他利益集团的利益。因此对规制者进行规制是非常必要的。一般情况下，对规制机构进行监督的往往是议会等立法机构。这里的立法机构（公众代表）就是政治委托人。他们通过立法等形式将规制任务委托给规制机构，即政府具体的职能部门，这就是
12、规制过程中的第二层委托代理关系；再次，在规制者与被规制企业之间，显然也存在着委托代理关系。这里，规制者或者政府就是所有者，被规制企业是代理人。假定规制者追求社会福利最大化，而企业所追求的目标则是利润的最大化。由于信息的不对称，企业比规制者更加了解成本情况，尽管规制者努力诱导企业在既定的现实成本状态下，按照公共利益标准进行决策，企业却更加重视自己的利益。这时，规制者只能将自己的经营权让渡给被规制企业，并面临一个激励与监督的问题。在理解政府规制这一概念时，我们还应注意，“政府规制”不同于“政府管制”。二者的区别主要有：一是从主体看，管制的主体是狭义的政府（即行政机关）；而政府规制的主体则不局限于狭
13、义的政府概念，还包括其他国家机构，如立法机关，政府的经济管理部门等；二是从内容看，政府管制主要侧重于对市场及企业行为的一种限制；而政府规制则包含限制和激励两方面的含义。三是从方法看，政府管制主要是运用行政手段直接干预微观经济活动，而政府规制则主要运用政策法律手段来间接调节和干预微观经济活动；四是从行为性质看，管制是一种强制性管理，其对象是基于国家或政府的权威而被动地服从和接受。而政府规制则不单指国家强制，它主要强调微观经济主体对法律法规的自觉遵守和利用，表现出其行为的主动性。二、关于金融规制的具体阐述（一）关于金融规制必要性的进一步认识政府规制经济和金融市场需要监管的一般关系，决定了金融规制的
14、必要性和合理性。除了斯蒂格利兹关于金融市场中信息和外部性原因导致的金融规制必要性探讨外，金融规制还具有以下两点深层次原因：一是货币制度的不断演变和复杂化的现实。从贵金属形态、法定纸币到信用货币（包括电子货币等货币范畴的新的流通及支付工具），一方面使得金融市场交易与资源配置效率提高，另一方面导致了两种重要的金融制度创新现代纸币制度和部分储备金制度。信用型货币制度使货币发行不再受制于商品价格，常常导致货币发行量超出实际需要而引发通货膨胀。作为信用载体的商业性金融机构在纸币流通制度和部分准备金制度下，具有生产更多有货币或准备金职能的金融产品或服务的倾向。而此类产品供应过多易直接导致金融秩序的紊乱和实
15、体经济失衡，往往对经济发展造成灾难性后果。价值形式演变所造成的金融体系内在不稳定性，为政府规制金融提供了重要依据；二是金融创新带来的金融安全问题。金融机构的产品或服务创新，其实质是一种信用创造，这一方面可以节省传统货币，降低机会成本，而另一方面也使商业性结构面临更大的最终支付风险。金融系统是“多米诺”骨牌效应最为典型的经济系统之一。任何对金融机构无力兑现的怀疑都会引起连锁反应，骤然出现的挤兑狂潮会在很短时间内使金融机构陷入支付危机，这又会导致公众金融信心的丧失，最终导致整个金融体系的崩溃。世界国际贸易全球化发展的同时，也伴随着金融的全球化发展。一国国内金融危机对整个世界金融市场的作用也表现的更
16、为直接迅速。历史经验证明，出于金融体系安全和稳定的考虑，金融规制是十分必要的。（二）金融规制的一般性规定根据以上我们对政府规制理论的内涵、本质及规制架构的讨论，结合金融市场的具体要素，我们可以得出金融规制的一般性规定，即金融规制是政府规制经济的重要内容之一，是政府规制经济中，经济性规制理论在金融体系方面的具体体现及运用。它主要包括对金融市场中微观主体的进入、退出、金融产品或金融服务价格、数量、质量及相关行为的激励和限制，同时也包括对规制主体（在国家法律体系制约下的政府金融管理当局）与各层次委托代理关系的一种制度安排。（三）金融规制的特殊性和复杂性：对传统规制概念的一种拓展相比一般意义上的政府规制，金融规制的结构和方式由于金融的特殊地位而显得更加复杂和富有层次性。具体而言，由于金融规制是一种政府实施的经济性规制，它具有直接规制的一般特征，同时规制主体实际上是指一国的货币金融当局，而有的国家的货币金融当局指的
